CE-11001-03-25-000-2012-00015-00(0071-12)-2012

RECHAZO DE LA DEMANDA – Circular administrativa / CIRCULAR ADMINISTRATIVA – Son susceptibles de control cuando contengan una decisión de autoridad publica que produzca efectos jurídicos y tengan fuerza vinculante El Consejo de Estado ha reiterado que las circulares administrativas son susceptibles de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y tengan fuerza vinculante frente al administrado; por el contrario, si la circular se limita a reproducir otras normas, o lo decidido por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, debe concluirse que la circular no es un acto susceptible de control jurisdiccional. (…) En tal medida, se encuentra que para determinar si una circular administrativa puede ser objeto de demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester verificar que tenga el carácter de acto administrativo, esto es, que produzca efectos en el sentido de crear, modificar o extinguir la situación jurídica de un particular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00015-00(0071-12)

Actor: EDGAR ACERO JIMÉNEZ Y OTROS

Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - AUDITORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

Decide el Despacho sobre la admisión de la demanda presentada por Edgar Acero Jiménez, José Darío Muñoz Carvajal, Humberto Cifuentes Osorio, Jaime Bulla Rojas, Manuel Quiñones Sánchez y Víctor Hernández Sánchez contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Auditoría General de la República.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A.

(Decreto 01 de 1984), los demandantes acudieron ante esta Corporación pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Circular Conjunta Nº 004 de 23 de abril de 2010, suscrita por el Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Auditor General de la República. Los accionantes en un acápite del escrito contentivo de la demanda, solicitaron que se decretara la suspensión provisional de los efectos de la Circular Conjunta, con base en las razones que a continuación se sintetizan: Manifestaron en primer lugar que a través de la Circular acusada, la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Auditoría General de la República emitieron unas instrucciones dirigidas a los contralores territoriales del país, relativas al reporte de los empleos de carrera en vacancia definitiva que harán parte de la Oferta Pública de Empleos de Carrera. Estiman que de conformidad con el artículo 130 de la Constitución Política, la Comisión Nacional del Servicio Civil no tiene competencia para administrar y vigilar la carrera especial de las contralorías territoriales, afirmación que sustentan en las sentencias C-372 de 1999, C-1230 de 2005, C-073 de 2006 de la Corte Constitucional y el concepto de 31 de agosto de 2005 de la Sala de Consulta y

Servicio Civil de esta Corporación. De otra parte, consideran que la Auditoría General de la República carece de competencia para intervenir en la regulación de la provisión de cargos de carrera administrativa.

II. CONSIDERACIONES

1. De la competencia para proferir esta providencia El artículo 61 de la Ley 1395, expedida el 12 de julio de 2010, dispone: “El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente: Artículo 146 A. Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia.”. Conforme la disposición transcrita, la presente decisión sobre la admisión de la demanda corresponde definirla al Magistrado Ponente, por tratarse de un asunto que se debe ventilar en única instancia.

2. De la naturaleza jurídica de los actos acusados La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que las circulares comportan una decisión administrativa son susceptibles de control ante las autoridades judiciales, siempre y cuando tengan el carácter de actos administrativos.

En efecto, el Consejo de Estado ha reiterado que las circulares administrativas son susceptibles de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y tengan fuerza vinculante frente al administrado; por el contrario, si la circular se limita a reproducir otras normas, o lo decidido por otras

instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, debe concluirse que la circular no es un acto susceptible de control jurisdiccional. Sobre el particular esta Corporación se pronunció en sentencia de 16 de febrero de 2001, en los siguientes términos: “La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda. “Así se dejó consignado en fallo de esta Corporación, del 3 de febrero de 2000: “ ‘El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no

se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados’ (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). “En el caso presente, la Circular demandada constituye un acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica y que, por lo mismo, es susceptible del presente control jurisdiccional ya que imparte instrucciones sobre aspectos ligados al ejercicio del cargo de Revisor Fiscal, dirigida a los Contadores Públicos, revisores fiscales, representantes legales de personas jurídicas prestadoras de servicios contables, usuarios de servicios profesionales de Contaduría Pública y establece restricciones para el ejercicio de la revisoría fiscal por parte de las personas jurídicas. La Sala es competente para aprehender el estudio de la presente demanda de nulidad”1. En tal medida, se encuentra que para determinar si una circular administrativa puede ser objeto de demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es menester verificar que tenga el carácter de acto administrativo, esto es, que produzca efectos en el sentido de crear, modificar o extinguir la situación jurídica de un particular. Así las cosas, solamente en aquellos casos en que se concluya la existencia de las mencionadas características, será posible atacar las decisiones emitidas a través de las acciones y medios de control establecidos por el ordenamiento jurídico. Por el contrario, en el evento en que una circular administrativa no satisfaga tales requisitos, su legalidad no podrá ser controvertida mediante los

mecanismos judiciales ordinarios.

3. Del caso concreto En el asunto que ahora se debate los actores pretenden la declaratoria de nulidad de la Circular Conjunta Nº 004 de 23 de abril de 2010, suscrita por el Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Auditor General de la República. 1 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 16 de febrero de 2001. M.P. Dra. Olga Inés Navarrete.

Exp: 11001-03-24-000-1995-3531-01(3531) La circular acusada contiene algunas instrucciones dirigidas a los contralores departamentales, municipales y distritales, relacionadas con el reporte de la

información necesaria para proveer los cargos de carrera que se encuentran en vacancia definitiva en las contralorías territoriales. Efectivamente, la mencionada circular solicita a los contralores territoriales que suministren información sobre los funcionarios y la planta de personal de sus dependencias, con miras a adelantar el proceso de capacitación e implementación del concurso de méritos para proveer los cargos vacantes en dichas entidades. Así las cosas, el Despacho encuentra que la Circular Conjunta Nº 004 de 2010 no tiene la capacidad de producir los efectos jurídicos para ser considerada un acto administrativo, pues no reconoce derechos ni crea obligaciones, así como tampoco modifica situaciones jurídicas particulares. En tal medida, se insiste en que por intermedio del acto acusado, el Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Auditor General de la República solicitan el envío de la información necesaria para adelantar un concurso de méritos, instrucción que no reviste el carácter de acto administrativo.

En consideración a lo anterior, para el Despacho es claro que la Circular Nº 004 de 2010 no contiene una decisión susceptible de ser acusada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues se limita a emitir una solicitud dirigida a los contralores departamentales, distritales y municipales. Consecuentemente con lo anterior, se considera que no puede acudirse a la acción de simple nulidad para controvertir la legalidad de la circular acusada, por cuanto se concluyó que ésta no adopta decisiones que creen, extingan o modifiquen una situación jurídica concreta. Por las anteriores consideraciones, no resulta procedente acceder a la admisión de la demanda de simple nulidad presentada contra la Circular Conjunta Nº 004 de 2010, ya que como se indicó, dicho documento no tiene el carácter de acto administrativo, y no puede ser atacado a través de las acciones consagradas en el C.C.A. (Decreto 01 de 1984). Corolario de todo lo expuesto, el Despacho rechazará la demanda interpuesta por Edgar Acero Jiménez, José Darío Muñoz Carvajal, Humberto Cifuentes Osorio, Jaime Bulla Rojas, Manuel Quiñones Sánchez y Víctor Hernández Sánchez contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Auditoría General de la República, por cuanto la Ciruclar Conjunta Nº 004 de 23 de abril de 2010 no es susceptible de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”:

III. RESUELVE:

RECHÁZASE la demanda interpuesta por los señores Edgar Acero Jiménez, José Darío Muñoz Carvajal, Humberto Cifuentes Osorio, Jaime Bulla Rojas, Manuel Quiñones Sánchez y Víctor Hernández Sánchez contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Auditoría general de la República, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. COPÍESE, NOTIFÍQUESE y archívese el expediente.

GERARDO ARENAS MONSALVE