CE-11001-03-25-000-2012-00159-00(0676-12)-2014

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Control de constitucionalidad de los decretos del gobierno nacional / CONSEJO DE ESTADOCompetencia residual para el conocimiento de acciones de constitucionalidad Esta Sección ha sostenido que el control de constitucionalidad en Colombia se inició bajo la vigencia de la Carta de 1886, en el año 1910 con ocasión del Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre, cuando no sólo se concentró dicha facultad en cabeza de la Corte Suprema de Justicia sino que surgieron en nuestro ámbito jurídico los dos principales modos de control, el público o acción de inconstitucionalidad y el privado o excepción de inconstitucionalidad. Las atribuciones al Consejo de Estado respecto del control de constitucionalidad sólo le fueron asignadas a partir del Acto Legislativo No. 1 del 16 de febrero de 1945, que le otorgó la función de guarda de la constitucionalidad de algunos decretos, “dando lugar a la dualidad de órganos controladores y a la llamada “dispersión “de competencias.” En 1991 se expidió la nueva Carta Política, que creó la Corte Constitucional y le otorgó al Consejo de Estado la competencia residual para el conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 237 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 238

DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - Naturaleza jurídica / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DEL ORDEN NACIONALDirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN / SUPERNUMERARIOVinculación La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, de acuerdo con lo contemplado por el artículo 1° del Decreto 1071 de 1999, se encuentra organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que hace que su objeto deba cumplirse conforme a los lineamientos de política fiscal que indique el Ministro del ramo. Cuenta con un sistema especial de administración de personal, de nomenclatura y clasificación de planta, un sistema específico de carrera administrativa y un régimen disciplinario especial aplicable a sus servidores públicos. Lo anterior, no sin antes advertir que el Gobierno Nacional en ejercicio de las atribuciones que le fueron conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente para reorganizar la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional, de que da cuenta el artículo 20 Transitorio de la Carta Política; dispuso mediante el Decreto 2117 de 1992, la fusión de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y de la Unidad Administrativa Especial de Aduanas, en una sola entidad, denominada Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1072 DE 1999 - ARTICULO 17 / DECRETO 1072

DE 1999 - ARTICULO 22 / DECRETO 1071 DE 1998 / DECRETO 2117 DE 1992 /

LEY 489 DE 1998 / DECRETO 1693 DE 1997 / LEY 488 DE 1998

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA Y LOS REGIMENES DE ADMINISTRACION DE PERSONAL - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales / PROGRAMA DE PROMOCION E INCENTIVOS AL DESEMPEÑOEstimulación de productividad / INCENTIVOS - Creación Como derechos de los servidores públicos de la contribución estableció en el artículo 8º ídem, entre otros, percibir puntualmente la remuneración fijada para el respectivo cargo; participar en los programas de bienestar social que establezca la Entidad para sus funcionarios y familiares, tales como los de vivienda, educación, recreación, cultura, deporte y programas vacacionales; recibir, dentro de los programas que para el efecto desarrolle la Entidad y de acuerdo con la respectiva reglamentación, capacitación para el mejor desempeño del cargo; gozar de los estímulos e incentivos morales y pecuniarios previstos en la ley y en los reglamentos, entre otros. A su turno el artículo 12 define que la carrera administrativa de los servidores públicos de la contribución en la DIAN es un sistema técnico específico que constituye el fundamento de la administración de personal, que ofrece igualdad de oportunidades para el ingreso a los cargos de la entidad, garantiza la promoción y permanencia en los mismos con base en el mérito, regula los mecanismos de retiro, y promueve la formación y capacitación para el desarrollo personal y para el mejor desempeño del puesto de trabajo, buscando garantizar la debida prestación del servicio fiscal y el logro de resultados

efectivos en la gestión tributaria, aduanera y cambiaria que requiere el país. Y que además de los principios enumerados en el artículo 2o. ibídem, el Sistema Específico de Carrera en la DIAN se desarrollará con fundamento en los principios de igualdad, de oportunidades y reconocimiento de méritos. La promoción se efectuará, adicionalmente, con base en los principios de gradualidad y secuencialidad. El reconocimiento de los méritos se ajustará a la reglamentación que se expida para el efecto, la cual deberá señalar los criterios necesarios para su evaluación en forma objetiva. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1072 DE 1999

SUPERNUMERARIOS - Régimen jurídico / SUPERNUMERARIOSVinculación La posibilidad con la que cuenta la Administración para vincular personal Supernumerario, deviene directamente de la Carta Política, cuando establece en su artículo 125, que por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, siendo la excepción, los de elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y los demás que determine la Ley; pudiendo ésta última precisar, qué empleos no son de carrera, entre los que se encuentran los nombramientos temporales con las restricciones que imponen las leyes de carrera administrativa, pudiéndose ubicar dentro de ellos a los supernumerarios. Del Decreto 1647 de 1991 se infiere, que la vinculación del personal Supernumerario a la Dirección de Impuestos Nacionales, se efectuaba a

fin de que desarrollara actividades de carácter transitorio. Vinculación que no debía exceder de seis meses, a excepción de que la Administración requiriera de un término superior, caso en el cual se requería autorización especial del Ministro de Hacienda y Crédito Público, teniendo dicho personal, derecho al reconocimiento de prestaciones sociales. Pues bien, del conjunto normativo relacionado, que regula el personal Supernumerario, se colige que dicha figura es de carácter excepcional y a ella puede acudir la Administración Pública a fin de vincular personal en forma temporal, con el objeto de cumplir labores de naturaleza transitoria; bien sea, para suplir la vacancia, en caso de licencia o vacaciones de los funcionarios titulares o bien para desarrollar labores que se requieran para cubrir las necesidades del servicio, evidentemente que no sean de carácter permanente, pero sí en calidad de apoyo. Sus labores son justamente aquellas que transitoriamente no pueden ser atendidas por el titular ausente o aquellas que nadie cumple dentro de la organización por no formar parte de las actividades ordinarias y por ser temporales. De manera pues, que esta forma de vinculación, permite hacer prácticos los principios de eficacia y celeridad administrativa, impidiendo la paralización del servicio, como se indicó, en caso de vacancia temporal o cuando la misma realización de las actividades transitorias perjudique el ritmo y rol del trabajo ordinario ejecutado por los empleados públicos.

NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta

Sección.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1072 DE 1999 / DECRETO 1693 DE 1997 /

DECRETO 1648 DE 1991 / LEY 223 DE 1995

SERVIDORES DE LA CONTRIBUCION Y SUPERNUMERARIOS - Diferencia,

regulación legal / SERVIDORES DE LA CONTRIBUCION - Régimen de carrera administrativa / SUPERNUMERARIOS - Vinculación mediante resolución de nombramiento / SUPERNUMERARIO - Vinculación de personal de forma temporal / PROGRAMA DE PROMOCION E INCENTIVOS - Estimula la productividad de los servidores / INCENTIVO DE DESEMPEÑO LABORALServidores de la contribución que ocupan cargos de planta de personal / SUPERNUMERARIO - No tiene derecho a los incentivos por desempeño grupal, en fiscalización y cobranzas, y nacional En el presente caso, tanto el Decreto Ley 1072 de 1999, como el Decreto 1268 de 1999, establecieron un trato claramente diferenciado entre los servidores de la contribución, que son las personas naturales que prestan sus servicios en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, vinculados a ella por una relación legal y reglamentaria; y los supernumerarios, que son aquellos servidores que se vinculan con el fin de suplir o atender necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias, y para vincular personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad de concursocurso. Bajo esa óptica y distinción, que establece tanto el Constituyente como el legislador, tiene sustento el incentivo por desempeño laboral creado por el artículo

5º del decreto 1268 de 1999 para los servidores de la contribución que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, que como resultado de su gestión hayan logrado las metas tributarias, aduaneras y cambiarias que se establezcan de acuerdo con los planes y objetivos trazados para la respectiva área nacional, regional, local y delegada, tendrán derecho al reconocimiento mensual de un incentivo que no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica mensual más la prima de dirección y la diferencia remuneratoria por designación de jefatura que se devengue. De la misma manera, el incentivo al desempeño en fiscalización y cobranzas creado en favor de los servidores de la contribución que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, que se desempeñen en puestos que impliquen el ejercicio directo de labores ejecutoras en fiscalización y cobranzas, que como resultado de la gestión de control y cobro hayan logrado las metas establecidas de acuerdo con los planes y objetivos trazados para dichas áreas. Idéntico razonamiento debe hacerse con relación al incentivo por desempeño nacional, creado” como la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución, que ocupen cargos de la planta de personal de la entidad, referida al desempeño colectivo de los servidores de la contribución y relacionadas con las metas de recaudo nacionales. Este incentivo se causará por periodos semestrales y dará derecho al reconocimiento de un pago correspondiente a dicho periodo, el cual podrá ser hasta del ciento cincuenta por ciento (150%) del salario mensual que devengue.”, sin constituir factor salarial

para ningún efecto legal. NOTA DE RELATORIA: Esta providencia fue proferida por la Sala Plena de esta Sección.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1072 DE 1999 / DECRETO 1268 DE 1999

NORMA DEMANDADA: DECRETO 1268 DE 1999 - ARTICULO 5 PARCIAL (No Anulada) / DECRETO 1268 DE 1999 - ARTICULO 6 PARCIAL (No Anulada) / DECRETO 1268 DE 1999 - ARTICULO 7 PARCIAL (No Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00159-00(0676-12)

Actor: LUIS ALFONSO PEDRAZA ANTOLINEZ

Demandado: GOBIERNO NACIONAL, MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA Conoce la Sala en única instancia la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano LUIS ALFONSO PEDRAZA ANTOLINEZ contra el GOBIERNO

NACIONAL - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA.

ANTECEDENTES En nombre propio, el actor solicitó la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad de las palabras “de la planta” contenidas en los artículos 5, 6 y

7 del Decreto 1268 de 1999 “Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, expedido por el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; porque se vulnera el derecho a la igualdad del personal supernumerario de la DIAN en tanto la relación laboral que este personal tiene con la entidad respecto de funciones, metas laborales, horario y deberes a cumplir es igual a la de los funcionarios de planta de la entidad y por tanto deben tener iguales derechos. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN El demandante indicó que los apartes demandados violan los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política porque el Gobierno Nacional fue facultado por la Ley 223 de 1995 sobre racionalización tributaria, para proponer en la Ley de presupuesto una partida destinada a asegurar con sus recursos, la efectividad del plan de lucha contra la evasión y el contrabando y para facilitar a la administración tributaria contratar supernumerarios, ampliar la planta y reclasificar internamente sus funcionarios. Señala que las calidades académicas y laborales requeridas para el cumplimiento de las funciones asignadas al personal supernumerario de la DIAN, según el cargo a desempeñar, corresponden a las mismas exigidas para el personal de carrera. No tiene implicación alguna que la labor a desempeñar como supernumerario de la DIAN sea permanente o transitoria; el hecho de que el artículo 22 del Decreto 1072 de 1999 establezca que la vinculación de supernumerarios debe hacerse

para desempeñar funciones transitorias es tan solo una de las tareas o funciones que la Ley faculta a la DIAN para nombrar personal supernumerario. De la misma forma la Ley 223 de 1995 en su artículo 154 facultó la Unidad Administrativa Especial DIAN para vincular personal supernumerario con el objeto de apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, no circunscribiéndola solamente a actividades transitorias, sino para realizar tareas tendientes a suplir las necesidades del servicio. Por lo anterior, estima que existe un derecho que puede ser exigido por los supernumerarios nombrados con los recursos indicados en el artículo 154 de la Ley 223 de 1995, es decir, con una apropiación específica denominada “financiación plan anual antievasión” en una cuantía equivalente a no menos del 10% del monto del recaudo esperado por dicho plan. En consecuencia, los supernumerarios de la DIAN tienen derecho a que les sean reconocidos los incentivos económicos que tienen derecho los empleados de planta de la misma entidad, en los términos que ordenan los artículos 5, 6 y 7 del Decreto 1268 de 1999. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a las pretensiones de la demanda y al efecto manifestó, que la Constitución de 1991 en el artículo 150 numeral 19 le dio al gobierno nacional la potestad de definir el régimen salarial de los empleados públicos, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fije el Congreso de la República mediante una Ley General Marco o Cuadro, para lo

cual transcribe los artículos 2º y 3º de la Ley 4ª de 1992. Señala que la responsabilidad principal sobre la política salarial estatal la tiene el Presidente de la República, razón por la que el ejecutivo debe gozar de un amplio margen de razonabilidad para establecer cuál es el tipo de remuneración para cada cargo, y más para este caso que le fija el régimen salarial para los empleados de la contribución, en especial los incentivos a dicho régimen específico de carrera. Este margen de maniobra y libertad con el cual cuenta el Gobierno Nacional, permiten de acuerdo con el marco anterior, establecer incluso los incentivos para determinado grupo de funcionarios, como es el caso de los empleados de planta o carrera de la contribución, sin que ello constituya vulneración al principio de igualdad, al no extender tales incentivos al personal supernumerario, los cuales tienen vinculación de carácter temporal, con el fin de atender o suplir necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la corrupción y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias, y para vincular a personas a procesos de selección dentro de los concursos abiertos cuando estos se realicen bajo la modalidad de curso concurso.. Refiere que la DIAN esta organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, siendo su razón de ser coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del estado Colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Respeto de la vinculación del personal supernumerario en la UAE-DIAN, tiene su origen en el artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.” Con la Ley 223 de 1995 “Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones” se eleva a rango de ley el empleado supernumerario; el Decreto 1072 de 1999 “Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera de los servidores públicos de la contribución y se crea el Programa de Promoción de Incentivos al Desempeño de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.” también señala la vinculación de servidores públicos en calidad de supernumerarios con el fin de suplir o atender necesidades del servicio, para apoyar la lucha contra la evasión y el contrabando, para el ejercicio de actividades transitorias y para vincular personas a procesos de selección entro de los concursos abiertos cuando se realicen bajo la modalidad de concurso-curso Respecto del Decreto 1268 de 1999 señala que fue proferido por el Presidente de la República de acuerdo con las facultades mencionadas, por lo que tenía la facultad legal de determinar si los incentivos consagrados en los artículos 5 y siguientes del mencionado decreto, podían ser percibidos por el personal

supernumerario. Los incentivos consagrados en el Decreto 1268 de 1999, solo fueron establecidos para los funcionarios que ocupan cargos de la planta de personal de la entidad y no para el personal supernumerario ya que este, no hace parte de la planta de personal de la entidad y tales incentivos están dirigidos a estimular el sistema específico de carrera de los funcionarios de la contribución, porque dichos funcionarios no ingresan a su empleo por concurso público, sino por el contrario por nombramiento hecho por el Director General de acuerdo con las necesidades del Servicio, siendo su naturaleza diferente de las de los empleados de carrera administrativa. Por ultimo cita en sustento providencia de esta Sala para concluir que los actos se expidieron de acuerdo con la constitución y la ley y que los mismos no se encuentran viciados por falsa motivación o desviación de poder. El Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitó se declare inhibida la Sección para efectuar pronunciamiento de fondo por inexistencia de los presupuestos para ello, o en su defecto, declarar la legalidad material de los artículos 5º, 6º, y 7º del Decreto 1268 de 1999 porque en su sentir, el Estado a través de sus diferentes ramas y órganos, se encuentra legitimado para expedir normas tendientes a lograr una igualdad real y efectiva, lo que no necesariamente significa que la legislación nacional establezca un trato matemáticamente igualitario para todos. Anota que el objetivo primordial de dicho principio es otorgar un tratamiento igual para casos análogos, y un trato diferente para frente a situaciones cuyos elementos y características sean disimiles, situación que permite inferir porque los empleados de la DIAN tienen régimen jurídico propio

diferenciado respecto de los supernumerarios. A manera de conclusión señala que la igualdad se predica entre pares, es decir, entre personas que se encuentran en una misma situación fáctica y jurídica; situación que no resulta predicable de servidores regulados por las expresiones demandadas de los artículos 5º 6º y 7º del Decreto 1268 de 1999 frente a los supernumerarios vinculados a la DIAN. 5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora guardo silencio. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de sus demandas.1 La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado solicitó se retiren del ordenamiento jurídico las expresiones “de la planta” contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1268 de 1999, porque a pesar de que la vinculación es transitoria, igualmente no tiene justificación constitucional el hecho de que se excluya al personal supernumerario para el reconocimiento de los incentivos; lo que se reafirma con el hecho de que la vinculación de personal supernumerario tiene una especial circunstancia en el régimen de fijación salarial de los servidores de la contribución, y es que en el presente caso, bajo los postulados de la Ley 223 de 1995 por la cual se expidieron normas de racionalización tributaria y se creó el plan de anti evasión fiscal, se facultó a la DIAN para contratar personal supernumerario para tales efectos; tal circunstancia permite inferir que el personal supernumerario puede ser contratado por parte de la DIAN para llevar a cabo una

función que es propia del órgano fiscalizador; en consecuencia, no es viable que al personal que está ejerciendo una labor de manera temporal en la entidad, pero que a su vez esta predeterminado para apoyar una labor propia de la entidad, no le sean reconocidos los incentivos a los que tiene derecho el personal de planta. Por otro lado, los incentivos por desempeño grupal, desempeño de fiscalización y cobranzas y de desempeño nacional, están directamente dirigidos al personal de la contribución y depende en gran parte de las metas tributarias alcanzadas, metas a las cuales el personal supernumerario ayuda a captar. Finalmente presenta otro argumento que toma como base para la solicitud de nulidad es la discriminación clara de la negación de estos incentivos a un funcionario supernumerario que entra a suplir las vacaciones de funcionarios que si los perciben, es decir, entra a suplir las funciones que tiene un funcionario de planta, pero sin embargo no perciben los mismo lo cual a juicio de la Delegada es una vulneración flagrante y directa en contra del derecho al trabajo y el principio de Igualdad constitucional.

II. CONSIDERACIONES 1 Flios 81, 83-90 1.- Problema jurídico.

Corresponde a la Sala en esta oportunidad determinar, si las palabras “de la planta” contenidas en los artículos 5º, 6º y 7º del Decreto 1268 de 1999 “Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la contribución de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, expedido por el Presidente de la República, con la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Director del Departamento

Administrativo de la Función Pública; vulnera el derecho a la igualdad del personal supernumerario de la DIAN en tanto la relación laboral que el personal supernumerario tiene con la entidad respecto de funciones, metas laborales, horario y deberes a cumplir es igual a la de los funcionarios de planta de la entidad y por tanto deben tener iguales derechos. A fin de dilucidar la presente contención, la Sala abordará como primera medida, 1.) La competencia del Consejo de Estado para realizar el Control de Constitucionalidad de los Decretos del Gobierno Nacional; 2.) La naturaleza jurídica de la norma acusada para fijar la competencia de esta Corporación; 3.) Naturaleza jurídica de la DIAN; 4.) Régimen jurídico de los servidores de la contribución; 5.) Régimen jurídico de los Supernumerarios, para de determinar si efectivamente son titulares tanto de los mismos deberes como derechos del personal de carrera y en el caso concreto, dilucidar si los supernumerarios tienen derecho a que le sean reconocidos los incentivos económicos creados para los empleados de planta de la misma entidad, en los términos ordenados por los artículos 5º, 6º, y 7º del Decreto 1268 de 1999. 1.) La competencia del Consejo de Estado para realizar el Control de Constitucionalidad de los Decretos del Gobierno Nacional. Esta Sección2 ha sostenido que el control de constitucionalidad en Colombia se 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA.

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE. Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil inició bajo la vigencia de la Carta de 1886, en el año 1910 con ocasión del Acto

Legislativo No. 3 del 31 de octubre, cuando no sólo se concentró dicha facultad en cabeza de la Corte Suprema de Justicia sino que surgieron en nuestro ámbito jurídico los dos principales modos de control, el público o acción de inconstitucionalidad y el privado o excepción de inconstitucionalidad3. Las atribuciones al Consejo de Estado respecto del control de constitucionalidad sólo le fueron asignadas a partir del Acto Legislativo No. 1 del 16 de febrero de 1945, que le otorgó la función de guarda de la constitucionalidad de algunos decretos, “dando lugar a la dualidad de órganos controladores y a la llamada “dispersión “de competencias.” 4 En 1991 se expidió la nueva Carta Política, que creó la Corte Constitucional y le otorgó al Consejo de Estado la competencia residual para el conocimiento de las acciones de inconstitucionalidad. La nueva Constitución Política, si bien mantuvo el Consejo de Estado, con sus salas especializadas de lo contencioso administrativo (residual, laboral, contratación y reparación directa, impuestos y electoral), amén de la Sala de Consulta y Servicio Civil, lo fortaleció al otorgarle facultades de máximo organismo de lo contencioso administrativo y la competencia residual para el conocimiento de la anulación de los decretos del Gobierno. En efecto, la Carta Política, en su artículo 237, expresamente dispuso: Son atribuciones del Consejo de Estado: ocho (2008).- Radicación número: 11001-03-25-000-2004-00092-00(1017-04). Actor: ASOCIACION NACIONAL DE PENSIONADOS DE ALCALIS DE COLOMBIA Y CARLOS ARTURO PEREZ AYARZA

3 Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre de 1910, arts 40 y 41. 4 SAA VELASCO. Ernesto. Pasado, presente y futuro del control constitucional en Colombia. En : Foro Colombiano. Bogotá, D.C. Tomo XXVII, número 157, año 14, julio de 1982, pg.14. “1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.

2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.

3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.

En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.

4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.

5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley.

6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley.” La Carta Política, le otorgó, además, la potestad de “suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos

administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial” (artículo 238), potestad que incluye, a no dudarlo, la de suspender los decretos dictados por el Gobierno Nacional. La competencia de esta máxima autoridad de lo Contencioso Administrativo, en tratándose del referido control superior, no obstante ser residual, como lo dispone la disposición constitucional aludida (art. 237-2), abarca las competencias expresamente atribuidas en el artículo 237, numerales 1º y 2º. La primera de estas funciones constituye el ejercicio del control de legalidad respecto de aquellos actos del Gobierno Nacional “[...] dictados en ejercicio de la Función Administrativa, vale decir, a los que desarrollan o dan aplicación concreta a la ley, o condicionan la aplicación de una situación general preexistente a una persona determinada”5, control que es de naturaleza eminentemente administrativa y que se adelanta mediante los ritos propios de la acción de nulidad (artículo 84 Código Contencioso Administrativo), ya sea por motivos de inconstitucionalidad o de ilegalidad. La segunda atribución, relativa al conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad6, comprende aquellas demandas contra actos del Gobierno Nacional cuyo cotejo con la Constitución se debe establecer mediante confrontación directa con la respectiva preceptiva constitucional. “En cualquier otro caso, en la medida en que el parangón deba realizarse en forma inmediata frente o a través de normas de rango meramente legal, así pueda predi