CE-11001-03-25-000-2012-00494-00(1976-12)-2020

COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS /

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA DERIVADA / MINISTERIO DE TRABAJO El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración pública como sujeto activo al que, en dicha sede, se le ha asignado la competencia necesaria para adoptar decisiones unilaterales por medio de las cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas. De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones administrativas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. […] El ejercicio de producción normativa a través de los reglamentos puede tener diferentes tipologías, que, en todo caso, buscan lograr la ejecución de una norma superior, bien sea la Constitución o la ley. Precisamente, la Carta Política le asigna al presidente la facultad de reglamentar las leyes ordinarias, en el artículo 189-11 superior, y leyes marco, en el artículo

150-19; sin embargo esta facultad no es única y exclusivamente del presidente de la República. […] Ahora bien, dado que cada ministerio tiene un alto grado de especialización sobre las materias sometidas a su cargo, es claro que en ellos radica el dominio técnico de los aspectos operativos relativos a su área, lo cual los hace las autoridades más idóneas para el manejo directo de dichos asuntos, así como de impartir las instrucciones necesarias para su correcto funcionamiento. De ahí que el poder de ordenación de cada ministerio está delimitado por los aspectos técnicos u operativos dentro de la órbita de su competencia, sin dejar de lado la residualidad y subordinación frente a la atribución que principalmente se concedió al presidente de la República. Así pues, los actos generales que pueden expedir se tienen como una regulación secundaria, en cuanto desarrollan contenidos más específicos y técnicos, propios de su campo.[…]

COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL TRABAJO PARA EXPEDIR NORMAS

TÉCNICAS SOBRE PREVENCIÓN DE ACOSO LABORAL

[S]e infiere que el Ministerio del Trabajo reguló una materia, que se encontraba dentro de su ámbito de competencia, esto es, la conformación de los comités de convivencia laboral, como medida para prevenir y proteger a los trabajadores del acoso laboral, como factor de riesgo psicosocial, para lo cual estaba habilitado por la Constitución Política (art. 208) y la ley (Ley 1444 de 2011). Por todo lo anterior el argumento expuesto, según el cual la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 debe declararse nula por haber sido expedida únicamente por el ministro del

Trabajo no tiene vocación de prosperidad.

COMITÉS DE CONVIVENCIA LABORAL Y EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY / LA REGULACIÓN DE LOS COMITÉS DE CONVIVENCIA LABORAL NO

ES UNA MATERIA SOMETIDA A RESERVA DE LEY

[E]n los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante. Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados. Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. En el evento de no haberse previsto una

reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se trastorne el sistema de fuentes. En ese sentido, la reserva legal es un mecanismo constitucional que permite proteger el reparto de competencias entre el legislador y la administración pública o, si se quiere, entre la ley y el reglamento. […] [D]ebe decirse que, de lo expuesto en precedencia en relación con el principio en mención, es evidente que la conformación y funcionamiento de los comités de convivencia laboral de las empresas públicas y privadas no es una de las materias que la Constitución Política le reservó al Legislador.

FUENTE FORMAL: CPARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CP – ARTÍCULO 150

NUMERAL 19 / CP – ARTÍCULO 208 / LEY 1444 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00494-00(1976-12)

Actor: JESÚS ALBERTO VALLEJO MEJÍA - SINDICATO DE TRABAJADORES

DE LA EMPRESA DE TELÉFONOS DE BOGOTÁ, SINTRATELEFONOS Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Referencia: DEMANDA DE NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN 652 DEL 30 DE

ABRIL DE 2012 «POR LA CUAL SE ESTABLECE LA CONFORMACIÓN Y

FUNCIONAMIENTO DEL COMITÉ DE CONVIVENCIA LABORAL EN

ENTIDADES PÚBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS Y SE DICTAN OTRAS

DISPOSICIONES» ACUMULADO (0980-2016) ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado con ocasión del medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), ejercido por el señor Jesús Alberto Vallejo Mejía y el Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, Sintrateléfonos. DEMANDA El señor Jesús Alberto Vallejo Mejía1, actuando en nombre propio, y el Sindicato de Trabajadores de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, en adelante Sintrateléfonos2, a través de su representante legal, demandaron a la Nación Ministerio del Trabajo. Pretensiones En las demandas se formuló la siguiente pretensión: - Que se declare la nulidad de la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 «por la cual se establece la conformación y funcionamiento del Comité de Convivencia Laboral en entidades públicas y empresas privadas y se dictan otras disposiciones», expedida por el Ministerio del Trabajo. De manera subsidiaria, el señor Jesús Alberto Vallejo Mejía3 solicitó que se declare la nulidad de los artículos 1 a 10 de dicha resolución, en relación con la conformación y funcionamiento del comité de convivencia laboral en las entidades

públicas y empresas privadas. Normas violadas y concepto de violación En las demandas se invocaron como normas violadas el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 16, 20, 25, 29, 37, 38, 39, 40, 53, 55, 56, 83, 84, 87, 89, 90, 91, 93, 94, 95-3, 115, 122, 124, 150-1, 150-8, 150-23, 189-11, 208, 209 y 211 de la Constitución Política; los Convenios Internacionales de la OIT 87 y 98; y el artículo 9-1 de la Ley 1010 de 2006. Como concepto de violación, los demandantes sostuvieron que el acto demandado fue expedido con vulneración de las normas en que debió fundarse y falta de competencia, causales de nulidad que sustentaron en los siguientes argumentos: - Desconocimiento de las normas en que debió fundarse 1 Ff. 13 a 20 del expediente 1976-2012 2 Ff. 14 a 39 del expediente 0980-2016 3 En el expediente 1976-2012 El señor Jesús Alberto Vallejo Mejía4 manifestó que mientras que la Ley 1010 de 2006, en el artículo 9-1, señala que en las entidades en las que exista el comité bipartito, este podrá asumir funciones relacionadas con acoso laboral en los reglamentos, los artículos 3 a 10 de la Resolución 652 de 2012 obligan a que se constituyan comités de convivencia laboral (art. 1 y 2), los cuales, en criterio del

demandante, son los mismos comités bipartitos a los que se refiere la Ley 1010 de 2006, de esta manera, afirmó que la resolución cuestionada convierte en imperativo lo que la ley tiene como facultativo. Por su parte, Sintratelefonos5 manifestó que en la Resolución 652 de 2012 no se tuvo en cuenta a los sindicatos como organizaciones que representan a los empleados. - Falta de competencia En relación con esta causal de anulación, el señor Jesús Alberto Vallejo afirmó que el reglamento debía ser expedido por el presidente de la República y el ministro del ramo y no solo por este último, en los términos de los artículos 115 y 189-11 de la Constitución Política. A su vez, Sintratelefonos señaló que el funcionamiento de los comités de convivencia laboral es una materia de reserva legal, razón por la cual, el Ministerio del Trabajo no estaba habilitado para regularlo. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Trabajo se opuso a las pretensiones6. Como razones de defensa de la legalidad de la disposición acusada, indicó que de conformidad con el artículo 9, numeral 1, de la Ley 1010 de 2006 las empresas e instituciones deben prever mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral y establecer un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones que ocurran en el lugar de trabajo, igualmente, el empleador deberá abrir un escenario para escuchar las opiniones de los trabajadores en la adaptación de que trata este numeral, sin que tales opiniones sean obligatorias. De esta manera, afirmó que el acto administrativo demandado lo que hizo fue

desarrollar el artículo 9 de la Ley 1010 de 2006, pues tales comités tienen la finalidad de recibir y dar trámite a las quejas o situaciones que se presenten como constitutivas de acoso laboral y tratar de darles solución de manera concertada. Seguidamente, manifestó que los reglamentos de trabajo pueden asignarles a los comités de empresa de carácter bipartito, donde ellos existan, funciones relacionadas con el acoso laboral, lo cual no excluye la obligación de prever mecanismos de prevención de ese tipo de conductas y además, de establecer el 4 Expediente 1976-2012 5 En el expediente 0980-2016. 6 Dentro del expediente 1976-2012. procedimiento para superar las que ocurran en el lugar de trabajo, que es justamente lo que se hace con la creación de los comités de convivencia laboral. En relación con la alegada falta de competencia del Ministerio de Trabajo para expedir la resolución acusada, señaló que de acuerdo con las facultades previstas por las Leyes 9 de 1979 y 1010 de 2006 así como en los Decretos 614 de 1984, 1295 de 1994 y 4108 de 2011, en concordancia con el Decreto 2646 de 2008, dicha entidad tiene la potestad de adoptar medidas preventivas y correctivas de acoso laboral. Más adelante, precisó que todas las empresas, públicas y privadas, están en la obligación de conformar los comités de convivencia laboral con representantes de los empleadores y de los trabajadores, es decir, son bipartitos, como parte del cumplimiento de las normas en riesgos laborales, de manera que, estos no

pueden ser optativos o voluntarios y tienen el propósito de promover ambientes de trabajo saludables y prevenir enfermedades laborales psicosociales. Adicionalmente, explicó que, ante el aumento en las conductas constitutivas de acoso laboral, la Resolución 652 de 2012 buscó establecer un sistema conciliatorio para evitar tales conductas y así promover buenas condiciones en las relaciones de trabajo, además, indicó que como el cumplimiento de la normativa de riesgos laborales es obligatoria no existe causa para anular los primeros 10 artículos de la resolución objeto de demanda, pues claramente el comité de convivencia laboral está previsto por los artículos 9 de la Ley 1010 de 2006 y 14 de la Resolución 2646 de 2008. En el expediente 0980-2016, el Ministerio de Trabajo no contestó la demanda, según se verifica con el informe secretarial que obra en el folio 185 del expediente 1976-20127. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL Saneamiento del litigio y decisión de excepciones8 El despacho del consejero ponente declaró saneado el proceso hasta esa etapa, por no encontrar ningún vicio que pudiera generar la nulidad de lo actuado, o la necesidad de emitir una sentencia inhibitoria. Frente a lo anterior, no se interpusieron recursos y el Ministerio Público no planteó ninguna objeción. Asimismo, ninguna excepción previa o mixta prosperó, porque no hubo proposición en este sentido en el escrito de contestación de la demanda y el despacho estimó que no se habían configurado. Contra esa decisión tampoco se presentaron recursos. 7 Por medio del auto del 31 de julio de 2017 se acumularon los procesos 1976-2012 y 0980-2016

(ff. 168 a 170 del expediente 1976-2012) 8 Ff. 194 a 200 expediente 1976-2012 Fijación del litigio Como guía metodológica, sin perjuicio de que en esta sentencia se haga referencia a otros problemas jurídicos, o se ajuste su formulación, la fijación del litigio se concretó en el siguiente interrogante: «[…] 1. ¿La Resolución 652 del 30 de abril de 2012 del Ministerio de Trabajo, que regula la conformación y funcionamiento del Comité de Convivencia Laboral en entidades públicas y empresas privadas, al señalar que es obligatoria la constitución y funcionamiento de los comités de convivencia laboral, vulnera el numeral 1 del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006, sobre la adopción de medidas frente al acoso laboral, que dispone que en los «comités de empresa de carácter bipartito, donde existan, podrán asumir funciones relacionados con acoso laboral en los reglamentos de trabajo», pues impone deberes no previstos por la ley con lo cual incurre en la causal de anulación por desconocimiento de las normas en que debió fundarse? 2. ¿La Resolución 652 del 30 de abril de 2012 desconoce la representatividad que ejercen las asociaciones sindicales respecto de sus afiliados que reconoce tanto la Constitución Política, en el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 16, 20, 25, 29, 37, 38, 39, 40, 53, 55, 56, 83, 84, 87,

89, 90, 91, 93, 94, 95-3, 122, 124, 150-1, 150-8 , 150-23, 209 y 211, así como como los Convenios 87 y 98 de la OIT, en la medida en que no lo contempla en ninguno de sus apartes, con lo cual se vulnera el derecho de asociación sindical, por lo que se configura la causal de anulación de vulneración de normas superiores? 3. ¿El Ministerio de Trabajo expidió la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 sin competencia para hacerlo, toda vez que de conformidad con los artículos 115 y 189-11 de la Constitución Política la potestad reglamentaria la ejerce el presidente con los ministros, por lo que no podía asumir la facultad únicamente el jefe de la cartera ministerial? 4. ¿El Ministerio de Trabajo actuó con falta de competencia al expedir la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 dado que el funcionamiento de los comités de convivencia laboral es tema de reserva legal?» Respecto de la fijación del litigio no hubo objeciones.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Sintratelefonos9 Intervino en esta oportunidad para referirse a cada uno de los problemas jurídicos provisionalmente señalados en la audiencia inicial, así: - En cuanto al primer problema jurídico: sostuvo que el numeral 1 del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006 admite que los comités de empresa bipartitos asuman funciones relacionadas con el acoso laboral, si aquellos existen, lo que quiere decir que su conformación es facultativa, sin embargo, de la redacción de los

artículos 1 a 10 de la Resolución 652 de 2012 se observa que la constitución y funcionamiento de aquellos comités resulta obligatoria, con lo cual se excede la potestad reglamentaria de la Ley 1010 de 2006. 9 Ff. 222 a 225 expediente 1976-2012 - En relación con el segundo problema jurídico: insistió en que se vulneran las normas constitucionales así como los convenios de la OIT ratificados por Colombia en los que se protege el derecho de asociación sindical, pues dichas organizaciones son los representantes únicos de los intereses de sus afiliados, garantía que ha sido desconocida por el acto demandado, al omitir su participación en los procesos que el empleador adelante y que afecte a sus afiliados, pues el Estado debe tener un papel activo para que se haga efectiva esta participación. - Sobre el tercer problema jurídico planteado: consideró que los artículos 83 de la Ley 9 de 1979 y 6 numeral 7 del Decreto Ley 4108 de 2011 no habilitan al Ministerio de Trabajo para suscribir la Resolución 652 de 2012. - Respecto del cuarto problema jurídico: sostuvo que de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 489 de 1998, las funciones previstas por los artículos 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política no pueden ser delegadas por el presidente de la República, salvo en los casos expresamente autorizados por la ley. Así las cosas, en su sentir, la reglamentación del funcionamiento de los comités de convivencia laboral debe ser expedida en ejercicio de la potestad reglamentaria del primer mandatario, puesto que la Ley 1010 de 2006 no lo

facultó para que se lo encomiende al Ministerio de Trabajo. Ministerio de Trabajo10 Presentó escrito de alegatos de conclusión, en el que expuso que el comité paritario de salud ocupacional, al que hace referencia el numeral 1 del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006, es diferente del comité de convivencia laboral, por lo siguiente:

1. El comité paritario de salud ocupacional fue creado por el Decreto 614 de 1984 y desarrollado por la Resolución 2013 de 1986 y más adelante el Decreto Ley 1295 de 1994, en el artículo 64 lo denominó «comité paritario de salud», el cual se encarga de los asuntos que tienen que ver con la higiene y seguridad industrial.

2. El comité de convivencia laboral es un espacio para el diálogo y la concertación dentro de las medidas correctivas y preventivas para el factor de riesgo psicosocial de acoso laboral, que tuvo origen con el parágrafo 1 del numeral 1 del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006. Dicho contenido normativo también señala que los reglamentos de trabajo deberán prever mecanismos de prevención frente a este tipo de conductas y en el artículo 14 dispuso que se debe conformar el comité en cuestión y establecer le procedimiento interno confidencial para prevenirlas.

Sobre la alegada falta de competencia, precisó que existen normas que le otorgan al Ministerio del Trabajo facultades para prevenir el riesgo psicosocial, carácter 10 Ff. 242 y 243 expediente 1976-2012. que tienen las conductas de acoso laboral, tales como las Leyes 9 de 1979 y 1010

de 2006, así como los Decretos 1295 de 1994 y 4108 de 2011, entre otras. Por último, indicó que los argumentos expuestos por Sintratelefonos no endilgan circunstancias que afecten la validez del acto demandado, sino que se trata de dudas respecto de su aplicación, por lo cual este cargo debería descartarse de plano.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO11

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado consideró que las pretensiones de la demanda no deben prosperar. Sus argumentos fueron los siguientes: La agencia del Ministerio Público sostuvo que por disposición del legislador, el empleador, tanto público como privado, está obligado a regular los mecanismos de prevención de las situaciones que se puedan presentar por acoso laboral, para ello estimó necesario establecer un procedimiento interno, confidencial y conciliatorio para resolver las diferencias que se susciten en el desempeño laboral. El legislador igualmente autorizó a las empresas en donde existan comités de carácter bipartito para que asuman las funciones relacionadas con este tema, lo cual es facultativo y no obligatorio como lo entiende la parte demandante. Sobre las medidas de prevención o corrección de acoso laboral, puso de presente apartes de la sentencia C-282 de 2007, en los que la Corte Constitucional estimó que, a falta de normas especiales que regulen la materia, se debe dar aplicación a las formas de prevención contenidas en la Ley 1010 de 2006. En lo atinente a la alegada vulneración del derecho de asociación, por no consagrar expresamente la representación de los sindicatos en los comités de

convivencia laboral, señaló que, si bien es cierto el Estado debe garantizar el derecho de asociación y negociación colectiva, ello debe hacerse dentro de los parámetros previstos por la ley y la jurisprudencia, los cuales no consagran el alcance que pretende darle la parte demandante. Sobre el punto, anotó que la representación de los trabajadores o afiliados a la asociación es inherente al núcleo esencial del derecho, desde un punto de vista amplio y no individual, para lo cual transcribió apartes de la sentencia C-1188 de 2005. De otra parte, se refirió a la competencia del Ministerio del Trabajo para expedir la Resolución 652 de 2012 para resaltar que sí está autorizado para reglamentar asuntos abordados por la ley, cuando tengan carácter técnico u operativo, naturaleza que tiene el acoso laboral en el trabajo. Finalmente, en cuanto a la presunta reserva legal que inviste al tema objeto de reglamentación, sostuvo que la prevención y solución de circunstancias derivadas del acoso laboral fueron objeto de regulación por la Ley 1010 de 2006, la cual avaló que las empresas, a través de sus reglamentos de trabajo, fijaran 11 Ff. 226 a 241 del expediente 1976-2012. procedimientos para resolver dichas situaciones, de manera que el Ministerio del Trabajo podía definir los parámetros de conformación y desarrollo de los comités de convivencia, como herramienta útil y eficaz para hacer efectivas las previsiones de la mencionada disposición legal. CONSIDERACIONES Problema jurídico La Sala considera necesario hacer ajustes a los problemas jurídicos formulados en

la audiencia inicial, como quiera que los argumentos expuestos por los demandantes se sintetizan en dos causales de anulación, estas son, la falta de competencia y la vulneración de normas superiores. Por lo tanto, los interrogantes que corresponde resolver son los siguientes:

1. Se debe declarar la nulidad de la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 del Ministerio del Trabajo por haber sido expedida con falta de competencia, por lo siguiente: - Porque fue expedida por el ministro del Trabajo cuando de conformidad con los artículos 115 y 189-11 de la Constitución Política la potestad reglamentaria la ejerce el presidente con los ministros, por lo que no podía asumir la facultad únicamente el jefe de la cartera ministerial. - Porque el funcionamiento de los comités de convivencia laboral es un tema de reserva legal.

2. La Resolución 652 del 30 de abril de 2012 se encuentra afectada de nulidad porque desconoce las normas en que debió fundarse, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: - Porque al señalar que es obligatoria la constitución y funcionamiento de los comités de convivencia laboral, vulnera el numeral 1 del artículo 9 de la Ley 1010 de 2006, sobre la adopción de medidas frente al acoso laboral, que dispone que en los «comités de empresa de carácter bipartito, donde existan, podrán asumir funciones relacionados con acoso laboral en los reglamentos de trabajo», pues impone deberes no previstos por la ley con lo cual incurre en la causal de anulación por desconocimiento de las normas en que debió

fundarse. - Porque desconoce la representatividad que ejercen las asociaciones sindicales respecto de sus afiliados, que reconocen tanto la Constitución Política, en el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 16, 20, 25, 29, 37, 38, 39, 40, 53, 55, 56, 83, 84, 87, 89, 90, 91, 93, 94, 95-3, 122, 124, 150-1, 150-8, 150-23, 209 y 211, como los Convenios 87 y 98 de la OIT, en la medida en que no lo contempla en ninguno de sus apartes. Primer problema jurídico Se debe declarar la nulidad de la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 del Ministerio del Trabajo por haber sido expedida con falta de competencia, por lo siguiente: - Porque fue expedida por el ministro del Trabajo cuando de conformidad con los artículos 115 y 189-11 de la Constitución Política la potestad reglamentaria la ejerce el presidente con los ministros, por lo que no podía asumir la facultad únicamente el jefe de la cartera ministerial. - Porque el funcionamiento de los comités de convivencia laboral es un tema de reserva legal. Este problema jurídico se abordará bajo el siguiente esquema:

1. La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo; 1.1. Competencia del Ministerio de Trabajo para expedir la Resolución 652 del 30 de abril de 2012; 1.1.1. La potestad reglamentaria derivada de los ministros del Despacho

1.1.2. La competencia del Ministerio de Trabajo para expedir normas técnicas sobre prevención de acoso laboral; 1.2. El funcionamiento de los comités de convivencia laboral y el principio de reserva de ley, 1.2.1. El principio de reserva de ley; 1.2.2. La regulación de los comités de convivencia laboral no es una materia sometida a reserva de ley.

1. La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración pública como sujeto activo al que, en dicha sede, se le ha asignado la competencia necesaria para adoptar decisiones unilaterales por medio de las cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas.

De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones administrativas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la

seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad, pues el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 212, 613, 12114, 12215 12316 y 20917 superiores. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que es proferido por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por una disposición del ordenamiento. Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de competencia como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos18. 1.1. Competencia del Ministerio de Trabajo para expedir la Resolución 652 del 30 de abril de 2012 1.1.1. Potestad reglamentaria derivada de los ministros del Despacho 12 CP, art. 2: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en

Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». 13 CP, art. 6: «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». 14 CP, art.121: «Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley». 15 CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […]». 16 CP, art. 123: «Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]». 17 CP, art. 209: «La función administrativa