CE-11001-03-25-000-2013-01296-00(3299-13)-2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01296-00(3299-13)

Actor: DIANA MARCELA MANCHOLA VARÓN

Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Remite por competencia. Concurso de méritos AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Se encuentra el proceso al despacho a efectos de convocar a la audiencia inicial que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; no obstante, se advierte que el presente asunto no es de competencia del Consejo de Estado en única instancia, en razón a los argumentos que se expondrán a continuación.

1. Trámite procesal En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Diana Marcela Manchola Varón formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil: i) Auto 0739 del 24 de noviembre de 2012, por el cual se inició una actuación administrativa tendiente a determinar la procedibilidad de excluir a un elegible de la lista conformada a través del artículo 1.º de la Resolución 3257 del 27 de

septiembre de 2012. ii) Resolución 0107 del 4 de febrero de 2013, que la excluyó de la referida lista de elegibles. iii) Resolución 0627 del 5 de abril de 2013, por medio de la cual se confirmó en su totalidad el acto descrito en el numeral anterior. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que cumple con todos los requisitos para proveer el cargo de «experto en valoración aduanera de mercancías, inspector IV, código 308, grado 08»; ii) condenar a la CNSC a confirmar la lista de elegibles para ocupar el empleo descrito, en la cual ocupó el puesto 4.º; iii) ordenar a la demandada a comunicar y notificar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que los actos enjuiciados han sido declarados nulos, y, por ende, la nombre, en periodo de prueba, en el cargo al cual aspiró.

2. Competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento en única instancia – aspectos generales El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y de promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. Para tal fin, se han desarrollado los conceptos de jurisdicción y competencia que se asocian con la aplicación del derecho fundamental al debido proceso y con la garantía que tiene toda persona de ser juzgada por el juez natural.

Con relación a la competencia, esta se refiere a la facultad que cada operador judicial tiene para ejercer la jurisdicción en la resolución de determinados asuntos y

dentro de un definido territorio,1 y ha sido concebida como improrrogable, indelegable, de orden público y aplicable de oficio.2 Asimismo, la doctrina ha caracterizado esta figura desde dos puntos de vista, a saber: i) el objetivo, que alude al conjunto de casos o causas en los que el operador jurídico ejerce su 1 Cfr. Devis Echandía. Teoría general del proceso. Editorial Universidad. 2004. Frente a este tema, el autor ha establecido que la «[l]a jurisdicción es el género y la competencia es la especie, ya que por esta se le otorga a cada juez el poder de conocer de determinada porción de asuntos, mientras que la jurisdicción corresponde a todos los jueces de la respectiva rama, en conjunto y comprende todos los asuntos adscritos a esta (civiles, penales, laborales, contencioso-administrativos, fiscales, militares, eclesiásticos, respectivamente). Entre ellas hay una diferencia cuantitativa y no cualitativa» (pág. 141). 2 Cfr. Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal. Tomo I. Teoría general del proceso. jurisdicción conforme a la ley y de acuerdo con su especialidad;3 y, ii) el subjetivo, relacionado con la distribución de la jurisdicción en una determinada rama.4 En síntesis, es la transferencia de la potestad que tiene el Estado para administrar justicia entre los diferentes órganos judiciales, ya sea, de manera externa, entre las distintas jurisdicciones y especialidades (ordinaria: laboral, civil, penal; contenciosaadministrativa, etc.), o internamente, entre los miembros de organismos colegiados

o jueces de igual grado, ubicados en un municipio en concreto. Dicho esto, conviene aclarar que, al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores o elementos que sirven para establecer la competencia según sea el caso, así: i) Factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y en algunos casos por la cuantía; ii) Factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) Factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) Factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido. v) Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia;5 vi) Factor de conexidad, que encuentra su determinación con base en el principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como la acumulación de diferentes procesos. 3 Jesús González Pérez. Derecho procesal administrativo, tomo segundo. Segunda edición, editorial Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1966. 4 Ibidem. 5 Código General del Proceso – Parte general. Hernán Fabio López Blanco. DUPRÉ Editores 2016. Pág. 256 «[…] se debe resaltar que si bien este factor se aplica en todos los eventos de asignación

de competencia, en ningún caso se contempla de manera exclusiva el factor funcional pues siempre actúa coordinadamente con otros, en especial con el objetivo». Ahora bien, el legislador, con el fin de evitar que los usuarios designen por sí mismos los jueces que consideren convenientes para que conozcan y resuelvan sus procesos judiciales, estableció, en los códigos de procedimiento, las competencias que cada operador jurídico tiene para conocer de una controversia en particular, para lo cual se debe tener en cuenta la naturaleza del asunto, la cuantía y, en los casos en que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la entidad y el lugar en el que se expidieron los actos administrativos demandados. El artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el Consejo de Estado conoce en única instancia, entre otros, de los siguientes asuntos: […]

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público. […] En resumen, esta corporación es competente para adelantar, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, que hayan sido proferidos por una autoridad del orden nacional, siempre y cuando carezcan de cuantía; igualmente,

conoce de los asuntos en los que se controvierta la legalidad de los actos expedidos por el procurador general de la Nación, en el ejercicio del poder disciplinario, así como de las decisiones que este haya emitido como director supremo del Ministerio Público, sin que para ellos infiera el valor de las pretensiones. Contrario sensu, si de la anulación de los actos administrativos de contenido particular se desprendiere un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, diferentes a los que expide el procurador general de la Nación, la competencia dejará de recaer en el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y serán los juzgados o los tribunales administrativos, en primera instancia, los que resuelvan sobre su legalidad, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del CPACA.

3. El restablecimiento económico derivado de las pretensiones tendientes a la inclusión en la lista de elegibles en un concurso de méritos. Aplicación del auto proferido por importancia jurídica del 31 de octubre de 2018

La Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto proferido por importancia jurídica el 31 de octubre de 2018,6 analizó una situación similar al caso que hoy ocupa la atención del despacho y estableció que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho encaminadas a controvertir la inclusión o exclusión de las listas de elegibles, derivadas de los concursos de mérito que adelanta la Procuraduría General de la Nación, no podían considerarse como asuntos carentes de cuantía, al concluir que de la eventual nulidad de dichos actos se

podría llegar a que los demandantes sean nombrados en el cargo al cual aspiran, acarreándole a la administración el pago de los salarios y las prestaciones sociales a que haya lugar. Al respecto, se dijo lo siguiente: Como viene expuesto, en el presente caso el accionante señala, que su demanda carece de cuantía, pero al revisar la demanda y su escrito de adición, de manera íntegra y en detalle, la Sala encuentra, que una de sus pretensiones comprende la aspiración de que se restablezca su derecho, cuando solicita que se ordene a la PGN que lo incluya en la lista de elegibles en el lugar que de acuerdo a sus méritos le corresponda, y que si su ubicación en dicha lista lo permite, la nombren en periodo de prueba como Procurador Judicial II en Asuntos Penales, y que en consecuencia, se le paguen lo salarios y prestaciones sociales dejadas se percibir. Ello conlleva implícito un innegable contenido económico o patrimonial, que de concretarse a favor del demandante, le significaría un evidente resarcimiento monetario. Así las cosas, no tiene razón la apoderada judicial del actor cuando asegura que el presente pleito carece de cuantía, por lo que, en aplicación del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011,46 antes trascrito, su estimación razonada constituye para la parte demandante una inexcusable carga u obligación procesal. Establecido entonces, que en el presente caso la demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho de estirpe económica o 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto de importancia jurídica del 31 de octubre de 2018, bajo el radicado número 110010325000201600618 00 (3218-2016), actor: Domingo Rafael García

Pérez. patrimonial, es claro para la Sala que este asunto sí tiene cuantía, por lo que no hay lugar a dar aplicación al inciso 1.º del numeral 2.º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, 47 cuyo tenor literal reza que esta

Corporación: […] En consecuencia, la Sala considera que definitivamente el conocimiento de la demanda de la referencia no es del Consejo de

Estado, puesto que: (i) El acto demandado fue adoptado por el Procurador General de la Nación en ejercicio de su facultad nominadora y no como supremo director del Ministerio Público; y (ii) La demanda contiene una pretensión de restablecimiento del derecho, que es pasible de ser cuantificada. Así pues, corresponde remitir la demanda de la referencia a los tribunales o juzgados administrativos, dependiendo del valor de la cuantía, ello en aplicación de los artículos 152, numeral 2.º, y 155, numeral 2.º, de la Ley 1437 de 2011, 48 que a continuación se trascriben: […] La lectura de las normas parcialmente trascritas indica, que en los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con cuantía, como este, los competentes para su conocimiento serán los tribunales administrativos, siempre que el valor de las pretensiones supere los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, mientras que si la cuantía no excede ese tope, los competentes serán los juzgados administrativos. En el presente caso, si bien la parte accionante considera que la demanda carece de cuantía, razón por la que no estimó

razonadamente el valor de sus pretensiones, lo cierto es que, como se expuso en precedencia, sí formula una aspiración de restablecimiento del derecho de contenido económico o patrimonial, por lo que era su deber cuantificarla, como lo exige el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011.49 Llegados a este escenario, trae a colación la Sala, el artículo 162, numeral 6.º, de la Ley 1437 de 2011,50 según el cual, «toda demanda (…) contendrá» entre otras, «la estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia». En el sub judice, la estimación razonada de la cuantía es necesaria para determinar la competencia entre los tribunales y los juzgados administrativos, por lo que siguiendo las voces del artículo 170 de la mencionada Ley 1437 de 2011,51 al carecer de este requisito, la demanda de la referencia debe ser inadmitida, actuación procesal que debió realizar el Tribunal Administrativo del Atlántico en vez de remitir el expediente a esta Corporación. En consecuencia, el expediente se remitirá al Tribunal Administrativo del Atlántico, para que el Despacho que lo venía sustanciando, inadmita la demanda y requiera a la parte demandante que estime razonadamente la cuantía, luego de lo cual, deberá definir si en virtud de dicho factor, envía la demanda a los juzgados administrativos de Barranquilla o continúa conociendo de ella. (Negritas fuera del texto) Conviene precisar que, si bien es cierto, la providencia de unificación trascrita

reglamentó lo relacionado a la competencia para conocer de los asuntos en los que se busca la inclusión en las listas de elegibles derivadas de los concursos de mérito adelantados por la Procuraduría General de la Nación, en la que se concluyó que dichas pretensiones sí conllevan un restablecimiento de contenido económico, también lo es que dicho pronunciamiento es extensible a todas las controversias derivadas de otros concursos llevados a cabo por las diferentes entidades estatales, puesto que la aspiración de ocupar cargos de carrera administrativa lleva consigo el deseo de percibir los emolumentos y las prestaciones sociales que acarrea su ejecución. De acuerdo con lo anterior, se infiere que es deber del demandante, cuando se invoca el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecer y razonar la cuantía para determinar el juez competente para su conocimiento, con el fin de que se decida si debe recaer en los tribunales o en los juzgados administrativos. Es decir, el factor objetivo tendrá que determinarse mediante la estimación razonada de un valor económico derivado de la anulación de los actos acusados, al margen de que al momento de la presentación de la demanda no se hubiese causado. Por lo tanto, de no cumplirse dicho requisito (artículo 162 del CPACA), habrá lugar a la inadmisión de la demanda No obstante, en los casos en los que el Consejo de Estado ya haya admitido la demanda y el proceso se encuentre para fijar la audiencia inicial que trata el artículo 180 ibidem, dicho yerro deberá subsanarse en la etapa de saneamiento, a fin de que el interesado determine la cuantía del asunto. Lo anterior, en virtud de que el artículo

138 del Código General del Proceso impide al operador jurídico, cuando declara la falta de competencia funcional, dejar sin efecto las actuaciones judiciales que hubiese adelantado.

4. Principio de la doble instancia El artículo 31 de la Constitución Política prevé la doble instancia como un derecho fundamental, según el cual «[t]oda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. […]» (se resalta).

Con relación a ello, la Corte Constitucional ha indicado que dicho principio está ligado al del debido proceso, ya que estos dos son la piedra angular en el ejercicio del derecho de defensa y la contradicción. De igual modo, garantiza la preservación del principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, puesto que asegura la posibilidad de enmendar los errores en los que haya incurrido el fallador de primera instancia.7 A pesar de lo anterior, la doble instancia no se puede entender como un derecho absoluto, dado que la Constitución acepta la posibilidad de que existan excepciones en su aplicación, siempre y cuando la ley lo contemple. En este orden de ideas, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la referida excepción dependerá de si el negocio tiene o no cuantía, pues, en el evento de que las pretensiones de la demanda carezcan de ella, el trámite del proceso deberá adelantarse en única instancia. Por consiguiente, tomando en consideración que los asuntos en los que se controvierte la legalidad de los actos administrativos de carácter particular proferidos en el marco de los concursos de mérito, siempre tendrán implícita una pretensión de

contenido económico, su trámite deberá ser llevado a cabo en primera instancia por los juzgados o los tribunales administrativos; circunstancia que garantizará en derecho fundamental de la doble instancia que les asiste a las partes y, además, evitará la configuración de la nulidad del proceso consagrada en el numeral 2.º del artículo 133 del Código General del Proceso.

5. Análisis del Despacho en el caso concreto

7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-718-2012. En el asunto sub examine, la señora Diana Marcela Manchola Varón, por intermedio de apoderado judicial, y como consecuencia de la anulación de los actos administrativos enjuiciados, pretende que sea nombrada, en periodo de prueba, en el cargo de «experto en valoración aduanera de mercaderías, inspector IV, código 308, grado 08», en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

(DIAN).

En este sentido, el despacho advierte que la pretensión descrita sí contiene un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, que se desprende del pago de los salarios y prestaciones sociales producto de la eventual ejecución de la labor en el empleo al cual aspiró mediante concurso de méritos; situación que permite concluir que, el sub lite, no es de competencia del Consejo de Estado, en única instancia. Teniendo en cuenta lo anterior, se procederá a establecer la competencia para resolver el presente asunto, de la siguiente manera: Los artículos 152, numeral 2.º, y 155, numeral 2.º, del CPACA, disponen que los asuntos de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, estarán

a cargo de los jueces administrativos en los eventos en los que la cuantía de las pretensiones no supere los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que los que sí excedan dicho monto, serán de conocimiento de los tribunales administrativos. Asimismo, en las controversias de la naturaleza descrita, la competencia territorial será determinada por el último lugar donde el demandante prestó o debió prestar sus servicios (artículo 156, numeral 3.º, ejusdem). Por su parte, el factor objetivo se establecerá de conformidad con el artículo 157 ibidem, el cual señala que «en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella (…)». En este sentido, para determinar en quién recae el conocimiento del sub examine, se establecerá de la siguiente manera: i) factor territorial: se fijará en la ciudad de Bogotá, D. C., toda vez que la señora Diana Marcela Manchola Varón aspira a conformar la lista de elegibles para proveer la vacante de empleo de carrera, «experto en valoración aduanera de mercaderías, inspector IV, código 308, grado 8» de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales – Distrito Capital;8 ii) factor objetivo: si bien, en el escrito demandatorio no se estableció razonadamente la cuantía de las pretensiones,9 dicha situación no quiere decir

que el restablecimiento del derecho, que depreca la actora, carezca de contenido económico, dado que este se deriva de los salarios y prestaciones sociales que podría devengar en la eventual ejecución de la labor en el cargo para el cual aspira. Bajo este contexto, el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia recaerá en los juzgados administrativos de Bogotá,

D. C., Sección Segunda, reparto.

Así las cosas, en aras de garantizar el derecho fundamental de doble instancia de las partes procesales, se declarará la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para continuar con el trámite del presente asunto, se ordenará su remisión a los aludidos juzgados y se conservará la validez de las actuaciones surtidas por esta corporación, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 del Código General del Proceso.10 En mérito de lo expuesto, se Resuelve Primero. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para continuar con el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 8 Cfr. Folio 6. 9 Folio 105. 10 «ARTÍCULO 138. EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y

tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas. El auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse.» que presentó la señora Diana Marcela Manchola Varón contra la Comisión Nacional del Servicio Civil. Segundo. Remitir por competencia funcional el presente asunto a los jueces administrativos de Bogotá, D. C., Sección Segunda, reparto. Tercero. Conservar la validez de las actuaciones surtidas ante el Consejo de Estado, en virtud de lo establecido en el artículo 138 del Código General del Proceso Notifíquese y cúmplase

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.