CE - 11001-03-25-000-2013-01807-00(4793-13)-2022

NULIDAD SIMPLE / DESVINCULACIÓN DE AFORADOS SINDICALES EN

PROCESOS DE LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES / SUPRESIÓN DE CARGOS DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL ISS EN LIQUIDACIÓN “[…] la liquidación de entidades públicas no ha sido prevista en el ordenamiento jurídico como una hipótesis en la que pueda exceptuarse la autorización judicial objeto de estudio. A contrario sensu, en el Decreto Ley 254 de 2000, «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional», se encuentra consagrado el carácter obligatorio del proceso judicial de levantamiento de fuero sindical cuando la desvinculación de los empleados tiene como causa la extinción del organismo estatal que funge como empleador. […] en el artículo 3 quedó claro que la supresión de cargos que se ordenó en sus artículos 1 y 2 sólo tendría efectos a partir de la ejecutoria de la sentencia del levantamiento del fuero sindical, advirtiendo en forma expresa que esos empleos se mantendrían vigentes hasta el cumplimiento de aquella condición. De esta forma, se atendió lo consagrado en los artículos 7 del Decreto Ley 254 de 2000 y 21 y 24 del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012 en relación con la desvinculación de empleados aforados en procesos de liquidación de entidades estatales. […] el acto administrativo de supresión de cargos no puso fin, per se, al vínculo de los trabajadores oficiales y empleados públicos objeto de la medida, sino que, en defensa del derecho de asociación y del fuero sindical, se previó que,

con antelación, se obtuviera el respectivo permiso judicial. […] la Sala observa que, en los procesos de liquidación de entidades estatales, el liquidador tiene la potestad legítima de suprimir paulatinamente los cargos atendiendo a su naturaleza y a las necesidades que se desprenden del trámite liquidatorio en particular. Sin embargo, es importante que el ejercicio de aquella facultad se armonice con las medidas de discriminación positiva que se reconocen para amparar los derechos de quienes gozan de estabilidad laboral reforzada, como lo son los empleados aforados y aquellos cobijados por el retén social. […] el hecho de que los artículos 1 y 2 del Decreto 2262 del 16 de octubre de 2013 hubiesen ordenado la supresión de cargos que desempeñaban empleados amparados con fuero sindical no supuso la transgresión de los Convenios 98 (artículo 1); 151 (artículo 4); 135 (art. 1) de la Organización Internacional del Trabajo; ni la de los artículos 13 y 39 de la Constitución Política y 405 del Código Sustantivo del Trabajo. […]” FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 13 / CP – ARTÍCULO 39 / CST – ARTÍCULO 405 / DECRETO – LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 2262 DEL 16 DE OCTUBRE DE 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01807-00(4793-13)

Actor: ALBERTO PARDO BARRIOS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS

Referencia: DESVINCULACIÓN DE AFORADOS SINDICALES EN PROCESOS

DE LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES. SUPRESIÓN DE CARGOS DE LA PLANTA

DE PERSONAL DEL ISS EN LIQUIDACIÓN

ASUNTO

1. La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el presente proceso judicial, tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

DEMANDA1

2. El señor Alberto Pardo Barrios, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad simple, presentó demanda en contra de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Salud y

Protección Social y Departamento Administrativo de la Función Pública2. Pretensiones

3. Primera: Que se declare la nulidad de la expresión «Suprímense» contenida en los artículos 1 y 2 del Decreto 2262 del 16 de octubre de 2013, expedido por el Gobierno Nacional, «por el cual se suprimen unos cargos de la planta de personal del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en

Liquidación.».

4. Segunda: Que se ordene a las demandadas dictar, dentro de los treinta días siguientes a la comunicación de la sentencia definitiva, la resolución correspondiente en la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.

Normas violadas y concepto de violación

5. El demandante consideró vulnerados los artículos 13, 25, 39 y

53 de la Constitución Política; los Convenios 98, 153 y 151 de la OIT, al igual que los artículos 405 y 406 del Código Sustantivo del Trabajo. 1 Ff. 230 - 243, expediente físico. 2 El auto admisorio de la demanda, proferido el 2 de mayo de 2014 (f. 246), dispuso que se notificará, además, a la Presidencia de la República, quien pasó a ser parte del proceso a través del Departamento Administrativo de la Presidencia. Sin embargo, en el desarrollo de la audiencia inicial, se ordenó la desvinculación de este último (Ff. 359-368).

6. En el acápite de «hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción» realizó las siguientes anotaciones, que resultan útiles como contexto para una mejor comprensión del concepto de violación. Veamos:

7. Explicó que, en el año 2001, la Organización Sindical Sintraseguridad y el Instituto de Seguros Sociales suscribieron una convención colectiva, vigente para la fecha en que se expidió el acto administrativo demandado, cuyo artículo 5 otorgó a los trabajadores de esta entidad una estabilidad laboral reforzada, de acuerdo con la cual, la terminación de sus contratos no podía efectuarse con pretermisión del trámite convencional estipulado.

8. A continuación, indicó que la disposición demandada ordenó únicamente la supresión de cargos ocupados por servidores con garantía de fuero sindical. Ello, a pesar de que, mediante Oficio 10.000 10360 del 18 de julio de 2013, el ISS sostuvo que todos sus trabajadores oficiales

permanecerían vinculados hasta la culminación del proceso de liquidación, cuyo plazo fue prorrogado por el Decreto 2115 del 27 de septiembre de 2013 hasta el 28 de marzo de 2014. Sin embargo, el demandante previó que el trámite se extendería por mucho más tiempo, considerando el tamaño de la entidad y la complejidad del trámite3.

9. Sobre esa base, el concepto de violación se estructuró con fundamento en la causal de nulidad de infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo, de conformidad con los

siguientes argumentos:

10. Por el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Al respecto, el señor Alberto Pardo Barrios señaló que los artículos parcialmente acusados infringen el mandato de igualdad de trato y oportunidades puesto que solo se eliminaron los cargos de servidores aforados, mientras que los demás servidores continuarían al servicio del ISS hasta la terminación del proceso de liquidación. Lo anterior, en perjuicio de la estabilidad laboral reforzada que consagra el artículo 5 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el ISS y Sintraseguridadsocial. En línea con ello, sostuvo que, de esta forma, se produjo un acto de discriminación antisindical violatorio de los Convenios 98, 151 y 135 de la OIT

11. Aunado a lo anterior, señaló que la disposición demandada desconoció la protección que confiere el fuero sindical, consagrada en los artículos 39 Superior y 405 del Código Sustantivo del Trabajo. Destacó que

la garantía que ofrece esta figura a los representantes sindicales, les permite cumplir libremente sus tareas en beneficio de los trabajadores, sin temor a represalias laborales en contra suya. 3 La demanda se presentó el 16 de diciembre de 2013, cuando aún se encontraba en curso el proceso de liquidación del ISS.

12. Sobre el particular, adujo que el ISS en liquidación adelantó tres etapas de supresión de cargos, que calificó como contrarias a la ley y, en particular, al artículo 21 del Decreto 2013 de 2012. En la primera, la entidad solicitó que se suprimieran 129 cargos de empleados públicos y 122 cargos de trabajadores oficiales vacantes; la segunda se produjo con la expedición del Decreto 1152 de 2013, que suprimió 144 cargos de empleados públicos y 359 de trabajadores oficiales y, finalmente, la llevada a cabo con ocasión del Decreto 2262 del 16 de octubre de 2013, objeto de la actual demanda.

13. Indicó que la disposición acusada, al suprimir los cargos de los servidores aforados, permitió iniciar los procesos de levantamiento de fuero sindical, que deben ser atendidos preferentemente por los jueces, y ello, a juicio del demandante, «[…] implica que muy seguramente los trabajadores del ISS en Liquidación van a continuar prestando los servicios a la entidad, pero sin la posibilidad de representación sindical […]».

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Ministerio de Hacienda y Crédito Público4

14. Esta cartera ministerial se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Con tal fin, señaló que, siempre que se adelanten con

observancia de los derechos fundamentales, los procesos de reestructuración se encuentran autorizados por el ordenamiento jurídico en los artículos 150, numeral 7, y 189, numeral 14, de la Constitución Política, disposiciones que le asignan competencias en la materia al legislador y al presidente de la República, respectivamente.

15. De igual manera, hizo énfasis en la presunción de legalidad del acto acusado y destacó que, de acceder a las pretensiones de la demanda, se generaría una grave afectación para el presupuesto de la Nación.

Ministerio de Salud y Protección Social5

16. Esta autoridad administrativa defendió la legalidad del Decreto 2262 de 2013 haciendo referencia a su memoria justificativa, según la cual la competencia para la expedición de aquel se encuentra consignada en los artículos 189, numeral 14, de la Constitución Política y 115 de la Ley 489 de

1998. Además, indicó que el Decreto 2013 de 2012, en desarrollo del cual se expidió el acto demandado, reguló lo concerniente a la supresión de cargos y a la terminación del vínculo laboral, mientras que el 24 se ocupó del levantamiento del fuero sindical. 4 Ff. 272-277, expediente físico. 5 Ff. 278-281, expediente físico.

17. Con base en ello, adujo que la garantía de fuero sindical no obsta para ordenar la supresión de cargos ocupados por quienes gozan de él, ya que, en tal caso, la supresión solo puede hacerse efectiva a partir de la ejecutoria de la sentencia que autorice el levantamiento del fuero sindical.

Sobre el asunto, aludió a la sentencia C-795 de 2009 para destacar que, en criterio de la Corte Constitucional, resulta admisible que, cuando el proceso de reestructuración conlleve el retiro de los trabajadores, se les otorgue un trato diferenciado según el régimen legal aplicable a cada uno. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República6

18. Los argumentos que ofreció esta entidad en el escrito de contestación de la demanda estuvieron dirigidos a defender la validez del Decreto 2013 de 2012, bajo el entendido que la Ley 1151 de 2007 (artículo 155) fungió como ley habilitante para que el Gobierno Nacional dispusiera la liquidación del ISS. Explicó que tal previsión fue declarada exequible mediante la sentencia C-376 de 2008 y que, en ella, la Corte Constitucional fue enfática al identificar como uno de los efectos de dicha ley, la derogatoria de la prohibición contenida en el artículo 20 de la Ley 790 de

2003.

19. De otro lado, propuso la excepción de indebida representación de la demanda bajo el argumento que al presidente de la República no le corresponde asumir la representación judicial del Gobierno Nacional en la defensa de la legalidad de un decreto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 Superior.

Departamento Administrativo de la Función Pública7

20. No hizo uso de esta oportunidad procesal.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL8

21. La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía

y ajuste de esta última9. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, de allí que el juez esté obligado a resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones, puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo». Por tal motivo los problemas jurídicos adecuadamente formulados se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones y la sentencia. Por lo dicho, 6 Ff. 282-288, expediente físico. 7 Ff. 289 y 290, expediente físico. En el auto admisorio de la demanda del 2 de mayo de 2014 (ff. 246-247 del expediente físico) se ordenó su notificación al presidente de la República. 8 Ff. 358-368, cuaderno principal. 9 Ver: Hernández Gómez William. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). la audiencia inicial es el punto de partida para proferir la sentencia. Veamos los principales apartes: […] EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS (art. 180-6 CPACA) El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República formuló la excepción de indebida representación del demandado, con fundamento en lo previsto por el artículo 97 numeral 5 del Código de Procedimiento Civil, que corresponde a lo señalado por el artículo 100 numeral 5 del Código General del Proceso, para lo cual explicó que no es la autoridad que debe asumir la representación judicial de la Nación y del Gobierno Nacional, dado que deben acudir las autoridades que expidieron el acto

demandado. Para resolver esta petición, es preciso remitirse al artículo 115 de la Constitución Política que dispone que el Gobierno Nacional está conformado por el presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos […] De acuerdo con esta norma, es plausible concluir que un acto administrativo ha sido expedido por el Gobierno Nacional cuando se encuentra suscrito por el presidente de la República y por los ministros o directores de departamentos administrativos. Como recalca el segundo inciso del artículo 115 mencionado, en los actos de esta naturaleza no basta la rúbrica del primer mandatario ya que la decisión solo tendrá valor y podrá ser ejecutada una vez sea firmada y publicada por el ministro o el director del departamento administrativo correspondiente, quien se hace responsable por ese hecho. Ahora, el artículo 159 del CPACA se refiere a la capacidad y representación de las entidades públicas […] Las referidas normas permiten concluir que el Gobierno Nacional debe comparecer a las controversias judiciales a través del ministerio o ministerios del ramo, sin que se requiera la presencia del presidente de la República a través del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Ahora bien, la contenida en el inciso quinto del citado artículo 159 es una excepción aplicable única y exclusivamente en contratación estatal, donde el legislador dispuso expresamente la necesidad de vincular al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando se trate de un contrato o de un acto administrativo suscrito por el primer mandatario en ejercicio de dicha actividad contractual. De esta manera, en el sub examine se evidencia que no resulta imperativo que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República represente en el

asunto al primer mandatario, pues es suficiente con la comparecencia de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y el de Salud y Protección Social así como el Departamento Administrativo de la Función Pública, en cuanto fueron las demás autoridades que para el caso concreto, junto con el presidente, integraron el Gobierno Nacional en la expedición del Decreto 2262 de 2013. Sin embargo, no se declarará probada la excepción de indebida representación del demandado, comoquiera que en el presente asunto la Nación ya se encuentra suficientemente representada por las demás entidades que ya encuentran debidamente vinculadas al proceso, sino que se ordenará la desvinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Decisión:

1. No declarar probada la excepción de indebida representación del demandado formulada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

2. Desvincúlese del presente asunto al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por las razones expuestas ut supra.

Por lo demás, el despacho no encontró probada ninguna otra excepción de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA. Decisión notificada en estrados. FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA) […] Como problema jurídico se formula el siguiente, a manera de guía metodológica, sin perjuicio de que en la sentencia se haga referencia a otros o se ajuste la formulación de los aquí indicados: ¿Las expresiones demandadas contenidas en el Decreto 2262 del 16 de octubre de

2013 deben ser declaradas nulas por vulnerar normas superiores, concretamente, los Convenios 98 artículo 1, 151 artículo 4, 135 artículo 1 de la Organización Internacional del Trabajo; los artículos 13 y 39 de la Constitución Política y 405 del Código Sustantivo del Trabajo, por haber suprimido los cargos de trabajadores que se encontraban amparados por la garantía de fuero sindical antes de que hubiera concluido el proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales previsto por el Decreto 2013 de 2012? Interrogadas las partes frente al problema jurídico planteado, manifestaron estar conformes. Esta decisión se notificó en estrados […] ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante10

22. No hizo uso de esta oportunidad procesal.

Departamento Administrativo de la Función Pública11

23. En sus alegatos de conclusión, la entidad defendió la validez del acto acusado afirmando que el artículo 189 Superior, en sus numerales 14 y 15, le otorgó al presidente de la República facultades constitucionales permanentes para suprimir las entidades públicas nacionales y los empleos que demande la administración central, con sujeción a las condiciones que establezca el Congreso de la República, último que fijó el marco normativo correspondiente en los artículos 52 y 115 de la Ley 489 de 1998.

24. También se refirió a la Ley 1151 de 2007 para señalar que su artículo 155, declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-376 de 2008, habilitó al Gobierno Nacional para la supresión y consiguiente

liquidación del ISS, lo que se materializó a través de la expedición del Decreto 2013 de 2012. 10 Índice 79, expediente electrónico. 11 Ff. 289 y 290, expediente físico. En el auto admisorio de la demanda del 2 de mayo de 2014 (ff. 246-247 del expediente físico) se ordenó su notificación al presidente de la República.

25. De este último, destacó los artículos 21, 23, 24 y 25 que, en su orden, se ocuparon de regular la supresión de cargos y terminación de vínculos laborales, la población sujeta a retén social, el levantamiento de fuero sindical y la indemnización por terminación unilateral del contrato de trabajo a trabajadores oficiales. Con base en ello, concluyó que el régimen de liquidación del ISS estableció las garantías para sus servidores públicos.

26. Agregó que los señalamientos de nulidad formulados por el demandante resultan infundados si se tiene en cuenta que a través de sentencia del 18 de junio de 2015, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la legalidad material del referido Decreto 2013.

27. Finalmente, como sustento de la legalidad del proceso de supresión de cargos y del respeto de los derechos laborales en dicho trámite, se refirió a las sentencias C-527 de 1994, C-370 de 1999, T-678 de 2001, T-575 de 2002 y C-795 de 2009, proferidas por la Corte Constitucional, así como a las que emitió el Consejo de Estado el 12 de noviembre de 1993

(expediente 2406) y el 21 de agosto de 2008 (expediente 4276-05)

Ministerio de Salud y Protección Social12

28. Esta cartera ministerial reiteró su oposición a las pretensiones de la demanda. Con tal fin, insistió en la competencia que por virtud del artículo 189 constitucional le asiste al presidente de la República para suprimir cargos de la administración central y entidades del orden nacional, al igual que aquella que le confieren los artículos 52 y 115 de la Ley 489 de 1998 para disponer la disolución y consiguiente liquidación de estas entidades y para administrar sus plantas de personal.

29. En ese contexto, explicó que la Ley 1151 de 2007 ordenó la creación de Colpensiones y facultó al Gobierno Nacional para que dispusiera la liquidación del ISS, competencia que este ejerció al proferir el Decreto 2013 de 2012, cuyos artículos 21, 23, 24 y 25 regularon las garantías que debían respetarse en la desvinculación de los empleados al servicio de la entidad.

Además, resaltó que la demanda de nulidad instaurada en contra de dicho acto reglamentario se resolvió negativamente por esta Corporación en sentencia del 18 de junio de 2015. Ministerio de Hacienda y Crédito Público13

30. Se abstuvo de presentar alegatos de conclusión.

MINISTERIO PÚBLICO14

31. No emitió concepto en este proceso. 12 Ff. 278-281, expediente físico. 13 Índice 79, expediente electrónico. 14 Índice 79, expediente electrónico.

CONSIDERACIONES Integración de la proposición jurídica y formulación del problema jurídico

32. La Sala observa que el demandante pretendió exclusivamente la nulidad de las expresiones «Suprímense» contenidas en los artículos 1 y 2 del Decreto 2262 del 16 de octubre de 2013, que consagran lo siguiente: […] Artículo 1°. Suprímense de la planta de personal del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación, los siguientes empleos de empleados

públicos: NÚMERO ÁREA NIVEL GRADO DENOMINACIÓN JORNADA 1 (Uno) 1 3 Jefe Departamento II 8 1 (Uno) 2 4 36 Odontólogo General 6 1 (Uno) 2 4 38 Odontólogo Especialista 8 Artículo 2°. Suprímense de la planta de personal del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación, trescientos veintiséis (326) cargos de trabajadores oficiales […]

33. Visto lo anterior, es plausible afirmar que la demanda se dirige contra una proposición jurídica incompleta pues la palabra «suprímense», tomada en forma aislada, no produce por sí misma algún efecto jurídico. En consecuencia, para que pueda desarrollarse en debida forma el juicio de legalidad propio de este medio de control, se integrará la proposición jurídica incompleta para entender que las pretensiones formuladas abarcan, en su totalidad, el texto de los artículos 1 y 2 del Decreto 2262 de 2013 y no solo la expresión anotada.

34. Lo anterior, considerando que el juez debe tomar las medidas conducentes para evitar decisiones inhibitorias y que, en todo caso, ello no supone una vulneración del derecho de defensa de la parte pasiva pues lo

cierto es que, aunque formalmente solo se pretendió la nulidad de aquella palabra, de fondo, el concepto de violación es claro al indicar que la presunta ilegalidad se genera por la supresión de los cargos que se identificaron en los artículos 1 y 2 ibidem, siendo efectivamente esta la lectura que le dieron las entidades demandadas, como se desprende de sus contestaciones y alegatos de conclusión.

35. Visto lo anterior, se advierte la necesidad de ajustar el problema jurídico que se definió provisionalmente en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial en el sentido ya explicado. Por lo tanto, el interrogante que corresponde resolver para dirimir la controversia es el siguiente: 35.1. ¿Los artículos 1 y 2 del Decreto 2262 del 16 de octubre de 2013 deben ser declarados nulos por vulnerar normas superiores, concretamente, los Convenios 98 artículo 1, 151 artículo 4, 135 artículo 1 de la Organización Internacional del Trabajo; los artículos 13 y 39 de la Constitución Política y 405 del Código Sustantivo del Trabajo, por haber suprimido los cargos de trabajadores que se encontraban amparados por la garantía de fuero sindical antes de que hubiera concluido el proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales previsto por el Decreto 2013 de 2012?

36. A efectos de resolver este interrogante, la Subsección se encargará de estudiar lo concerniente al (i) derecho de asociación laboral, fuero sindical y levantamiento de las garantías forales, (ii) la desvinculación de aforados sindicales en procesos de liquidación de entidades y (iii) La

supresión de cargos del ISS dispuesta en el Decreto 2262 del 16 de octubre de 2013, para entonces ocuparse de (iv) la solución del caso concreto. (i) Derecho de asociación laboral, fuero sindical y levantamiento de las garantías forales

37. La Constitución de 1991 consagró en su artículo 3915 el derecho al que gozan tanto los trabajadores como los empleadores a organizarse bajo la estructura de sindicatos o asociaciones ajenos a la intervención estatal, bastando con la inscripción del acta de constitución para que se produzca su reconocimiento en el plano jurídico.

38. La ausencia de injerencia del Estado en los asuntos propios de los sindicatos ha dado paso a lo que se conoce como principio de autonomía sindical, en virtud del cual estas organizaciones gozan de autodeterminación en asuntos como su constitución, redacción de estatutos y demás cuestiones relativas a su gobierno y desarrollo de sus fines y objeto, sin que para tales efectos resulte viable una intervención externa o pueda exigirse algún tipo de autorización previa. En estos términos se ha entendido que la autonomía y libertad sindical hacen parte del núcleo esencial de este derecho de asociación.

39. Lo anterior no significa que este tenga carácter absoluto ya que la propia Constitución le impone como límite el sometimiento al orden normativo vigente y a los principios democráticos, lo que conduce a concluir que el legislador se encuentra facultado para regular en forma mínima su ejercicio e incluso restringirlo siempre que la medida satisfaga criterios de necesidad y proporcionalidad de acuerdo con la finalidad buscada16. 15 «ARTICULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o

asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución. La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos. La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial. Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión. No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública». 16 Sobre el particular puede consultarse la sentencia C-797 de 2000.

40. El principal mecanismo que establece el ordenamiento jurídico para salvaguardar el derecho de asociación y de libertad sindical es el fuero sindical, que consiste en una protección laboral reforzada para que, quienes gozan de él, no puedan ser despedidos, desmejorados en sus condiciones de trabajo o trasladados, sin que exista una justa causa previamente calificada por funcionario judicial competente17.

41. Lo anterior, con el fin de garantizar la dimensión instrumental de aquel derecho pues la consagración de esa protección es la que permite que los directivos sindicales puedan propender por la mejora de las condiciones y la defensa de los intereses de los trabajadores, sin temor a las represalias que por tal motivo podrían tomar los empleadores. De allí que el mencionado artículo 39 hubiese reconocido a los representantes sindicales «[…] el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión […]».

42. Es importante anotar que el derecho de asociación y el amparo que

concede el fuero sindical no son exclusivos de los trabajadores privados sino que su ámbito de aplicación se extiende también a los servidores públicos, excepción hecha de los miembros de la Fuerza Pública. En efecto, en Sentencia C-593 de 1993, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo (antes artículo 426 del Decreto 2663 de 1950), en cuanto excluía en forma indiscriminada del fuero sindical a los empleados públicos18 y a los trabajadores oficiales y particulares que desempeñaran puestos de dirección, de confianza o de manejo.

43. El pronunciamiento indicó que, aunque la ley podía introducir restricciones al fuero sindical con miras a evitar conflictos de intereses sindicales y patronales, estas debían ser excepcionales y específicas, de manera que no resultaba acertado efectuar esa exclusión por vía general, como lo señalaba la norma enjuiciada en esa oportunidad. En armonía con ello, el artículo 406 del Código Sustantivo del Trabajo, que determina quiénes están amparados por el fuero sindical19, fue adicionado por el 17 En el ordenamiento jurídico colombiano, el referente normativo que define la protección que otorga el fuero sindical está consignado en el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo, que dispone: «ARTÍCULO 405. DEFINICION. <Artículo modificado por el Artículo 1 del Decreto Legislativo 204 de 1957. El nuevo texto es el siguiente:> Se denomina "fuero sindical" la garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de

trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez del trabajo». 18 Al respecto, la Corte Constitucional, en la citada Sentencia C-593 de 1993, preció que «[…] la sola circunstancia de ser empleado público, no es óbice para que una persona goce de fuero sindical. No obstante, la concurrencia de otras circunstancias sí puede inhibir la existencia del fuero. Tal sería: el ser funcionario o empleado que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política, o cargos de dirección administrativa […]». 19 Según el artículo 406 del CST, gozan de fuero sindical «[…] a) Los fundadores de un sindicato, desde el dí