CE-11001-03-25-000-2014-00675-00(2084-14) A-2020

OBLIGATORIEDAD Y PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

CARÁCTER GENERAL

[A] través de dicha resolución, el INPEC ajustó el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos del personal administrativo y que, en efecto, el artículo 7 precisó que la entrada en vigencia sería «a partir de su fecha de expedición». Como es sabido, la vigencia de las normas jurídicas alude a su obligatoriedad, es decir, a la aptitud que tienen aquellas para generar un efecto vinculante frente a los asociados y frente a las autoridades mismas […] por expresa disposición del artículo 65 del CPACA, la eficacia, oponibilidad o, si se quiere, el carácter obligatorio de los actos administrativos de contenido general, se encuentra condicionado a que se haya surtido su publicación, lo que claramente denota la contrariedad parcial del artículo 7 de la resolución acusada, en cuanto consagró que dicho acto estaría vigente y, por ello, sería vinculante desde el momento en que se profirió y no desde aquel en que se publicó. De acuerdo con ello, la tesis que sostendrá la Sala es que, en efecto, aquel precepto desconoce manifiestamente el artículo 65 del CPACA. Sin embargo, es importante explicar que, como la irregularidad en comento se contrae a la expresión «expedición» contenida en el artículo 7 de la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, la validez del contenido restante del acto demandado no se ve afectada. En tales condiciones, por mandato del referido artículo 65, ha de entenderse que el acto administrativo objeto de controversia entró a regir a partir de la fecha de su

publicación, última que según aquella norma y su interpretación constitucional pudo efectuarse bien sea a través de su difusión en el diario oficial o bien, en uso de cualquier otro medio que haya garantizado su divulgación en forma efectiva y masiva […] este vicio, que afecta parcialmente el acto demandado, no radica en la presunta falta de publicación de la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, toda vez que, según quedó anotado, la ausencia de dicho requisito no tiene la capacidad de afectar la validez de las manifestaciones de voluntad de la administración […] FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 65 / RESOLUCIÓN 000571 DEL 7 DE MARZO DE 2013 – ARTÍCULO 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación: 11001-03-25-000-2014-00675-00(2084-14)

Actor: ASOCIACIÓN SINDICAL UNITARIA DE SERVIDORES PÚBLICOS DEL SISTEMA PENITENCIARIO (UTP) y OTRO Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIOINPEC, Y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC.

Referencia: OBLIGATORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

CARÁCTER GENERAL. RESOLUCIÓN 000571 DEL 7 DE MARZO DE 2013.

MANUAL ESPECÍFICO DE FUNCIONES Y COMPETENCIAS LABORALES

PARA LOS EMPLEADOS DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DEL INPEC.

ACUERDO 303 DE 13 DE MARZO DE 2013. CONVOCATORIA 250/2012 INPECADMINISTRATIVOS.

1. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que ejerció el señor Marcel Silva Romero en nombre propio y en representación de la Asociación Sindical Unitaria de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario (UTP) en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y de la Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC.

2. DEMANDA1 2.1. Pretensiones Primera: Se declare la nulidad de la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, proferida por el director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, «Por medio de la cual se ajusta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos del personal administrativo del Instituto

Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC».

Segunda: Se declare la nulidad del Acuerdo 303 del 13 de marzo de 2013, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, «Por el cual se modifica el Acuerdo No. 297 del 11 de diciembre de 2012, Convocatoria 250/2012 InpecAdministrativos». 2.2. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 4, 23, 25, 29,

40-7, 83, 125 y 130 de la Constitución Política; 34 y 65 de la Ley 1437 de 2011; y los artículos 4-2, 27, 28, 30, 31 y 33 de la Ley 909 de 2004. Como concepto de violación, expresó lo siguiente:  En relación con la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, explicó que su irregularidad se generaba por tener como fecha de entrada en vigencia el día de su expedición y no el de su publicación, como debió ser en virtud de lo dispuesto en el artículo 65 del CPACA. Señaló que el propósito de dicha medida no era otro 1 Ff. 284 a 298, cuaderno principal. que modificar la Oferta Pública de Empleos de Carrera antes de que iniciara el término de «inscripción via web - escogencia de empleo», que estaba fijado para el 15 de marzo de 2013 según el artículo 16 del Acuerdo 297 del 11 de diciembre de 2012. Seguidamente, indicó que ello condujo a la vulneración del derecho de contradicción de los participantes inscritos, quienes no pudieron objetar o impedir que se variara la OPEC debido a que el ajuste al manual de funciones fue publicado el 1.º de abril de 2013 y el acuerdo demandado que modificó la OPEC, un día antes de iniciar el periodo de escogencia de empleo, es decir, el 14 de marzo del mismo año. Agregó que ello condujo a que en la práctica se hiciera inane la participación de quienes se inscribieron bajo unas determinadas condiciones ya que, en el transcurso del procedimiento, tuvieron que someterse a unos nuevos términos que

implicaron modificaciones en los requisitos de acceso a los cargos y la eliminación o variación de los inicialmente ofertados. Lo anterior, según la demanda, condujo al desconocimiento del derecho de petición y actuación ante la administración pública, del debido proceso y del principio de buena fe.  Respecto del Acuerdo 303 del 13 de marzo de 2013, sostuvo que era nulo (i) por ser el resultado de la aplicación de un acto administrativo viciado de nulidad como es la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013; (ii) por haberse proferido con base en una solicitud del director del INPEC del 8 de marzo de 2013 y (iii) por aplicar una resolución que aún no era obligatoria. De acuerdo con ello, la demanda reprochó que la CNSC hubiese acogido los cambios repentinos que realizó el INPEC al manual de funciones con el fin de modificar la OPEC, afectando así el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. La demanda señaló que con ocasión de los vicios anotados, las actos administrativos objeto de acusación desconocen los principios de publicidad, transparencia y eficiencia, orientadores del ingreso y ascenso a los empleos de carrera administrativa.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

3.1. Instituto Nacional Penitenciario Y Carcelario, INPEC2 La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones. En primer lugar, explicó que a través del Acuerdo 297 del 11 de diciembre de 2012, la CNSC convocó a concurso abierto de méritos para proveer 2.137 vacantes definitivas de la planta de personal administrativo del INPEC, proceso 2 Ff. 322-343.

que se identificó como Convocatoria 250 de 2012. Agregó que el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales vigente en ese entonces estaba dado por la Resolución 952 del 29 de enero de 2010, la cual tuvo que ajustarse como consecuencia de la escisión de funciones que sufrió el INPEC con ocasión del Decreto 4151 de 2011 y de la creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, USPEC, dispuesta en el Decreto 4150 de 2011. Estos cambios llevaron a modificar la planta de empleos del INPEC, de la que se suprimieron 488 cargos de carrera administrativa y, en consecuencia, se produjo la necesidad inminente de adecuar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, para lo cual la entidad expidió la Resolución 571 del 7 de marzo de 2013. Para esta fecha, sostuvo, no se había dado inicio a las inscripciones y escogencia del empleo ya que el cronograma que estableció el Acuerdo 297 del 11 de diciembre de 2012 señaló como fecha de inicio de las inscripciones el 15 de marzo de 2013. En ese orden de ideas, anotó, es claro que los aspirantes, antes de iniciar la etapa de inscripción, tuvieron acceso a la OPEC actualizada y, por ende, pudieron elegir el cargo a aspirar. Finalmente, propuso las siguientes excepciones: - Inexistencia de causal que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos administrativos atacados. Al respecto, adujo que los actos demandados obedecían a lo dispuesto en normas de rango superior como lo son la Ley

909 de 2004, los Decretos 407 de 1994, 2539 de 2005, 770 de 2005, 2772 de 2005, 1227 de 2005, 4476 de 2007, 270 de 2010, y el Decreto Ley 4151 de 2011. También señaló que aquellos habían sido expedidos en ejercicio de las competencias legalmente establecidas y sin que respondieran a una intención particular, personal o arbitraria y, mucho menos, sin que su fundamento careciera de sustento en la realidad. - Inexistencia de pruebas que configuren la nulidad de los actos administrativos y desvirtúen su presunción de legalidad. Sobre el particular, afirmó que los demandantes no satisficieron la carga probatoria consistente en demostrar que las decisiones acusadas adolecen de algún vicio. - Genérica o innominada. Afirmó que debía declararse probado cualquier otro medio exceptivo que emane del acervo probatorio. 3.2. Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC3 En esta oportunidad procesal, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en los siguientes argumentos. 3 Ff. 354-358, cuaderno principal. Frente a las presuntas irregularidades de la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, señaló que no le asistía responsabilidad alguna en la medida en que, de acuerdo con la naturaleza jurídica de la CNSC, dentro de sus competencias no se encuentra el manejo, la administración ni la gerencia de las plantas de personal, como tampoco la elaboración de los manuales de funciones y competencias laborales, actividades que corresponden exclusivamente al nominador.

De otro lado, precisó que el único reproche que se realiza en la demanda consiste en que se haya omitido publicar la resolución anunciada, de lo que los demandantes desprenden la nulidad del Acuerdo 303 de 2013, a pesar de que se trata de actos administrativos independientes y de que no se formuló de manera concreta ningún vicio de nulidad en contra suya. Además, sostuvo que la Convocatoria 250 de 2012 no afectó el interés público ni vulneró los derechos fundamentales de quienes en ella participaron, por el contrario, adujo que esta permitió el acceso a cargos públicos de miles de personas. Por último, propuso la excepción «innominada» a efectos de que se declare cualquier medio de defensa que llegue a encontrarse probado.

4. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL4

En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: […] EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS (art. 180-6 CPACA) Las demandadas no propusieron ninguna excepción previa ni mixta. Por su parte, el despacho no encontró probada ninguna otra de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del

CPACA. Decisión notificada en estrados […] FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA)5 4 Ff. 367-373, cuaderno principal. 5 La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. Hernández Gómez William, actualmente Consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. […] De conformidad con lo anterior, el análisis del concepto de violación y las contestaciones de la demanda, el despacho, de manera provisional, fija el siguiente problema jurídico: ¿Los actos administrativos demandados vulneran los principios de publicidad, transparencia, confianza legítima y eficiencia, así como los derechos de contradicción y de acceso a cargos públicos? Interrogadas las partes y el Ministerio Público frente al problema jurídico planteado, manifestaron estar conformes. Decisión notificada en estrados […]

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante6

De manera muy sucinta, reiteró la solicitud de declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados por considerar que estos desconocen los principios de publicidad, transparencia y eficiencia, que orientan el ingreso y ascenso en los cargos de carrera administrativa. Comisión Nacional del Servicio Civil, CNSC7 En sus alegatos de conclusión, la CNSC afirmó que los actos demandados no violan los principios de publicidad, transparencia, confianza legítima ni eficiencia toda vez que fueron expedidos conforme a la ley, en la oportunidad legal

pertinente y en cumplimiento de los criterios de publicidad para garantizar que los aspirantes conocieran los empleos ofertados y, por consiguiente, pudieran inscribirse a los realmente disponibles, según sus perfiles. En línea con ello, explicó que la CNSC se encuentra facultada para reformar las convocatorias hasta antes de iniciarse las inscripciones, en este caso, hasta el 14 de marzo de 2013, mandato que no se transgredió porque dicha modificación tuvo lugar el día 13 del mismo mes y año. Adujo que estas reformas se realizan a través de acuerdos modificatorios que, en cumplimiento del artículo 14 del Acuerdo 297 de 2012, se publican en la web institucional de la misma forma que el acuerdo, con lo que se garantiza a los interesados disponibilidad de la información y que, desde cualquier lugar, puedan acceder a ella. De esta forma, concluyó que al haberse publicado oportunamente toda la información del concurso en la web, se garantizó la publicidad en el proceso de selección, la transparencia y el trato igualitario a todos los ciudadanos. Además, anotó que, si al interior del INPEC se presentaron cambios en los empleos disponibles, mal hubiese hecho la CNSC absteniéndose de reformar la convocatoria encontrándose dentro del término legal para hacerlo. 6 F. 385, cuaderno principal. 7 Ff. 393-395, cuaderno principal. Finalmente, descartó que se hubiese vulnerado el principio de confianza legítima y el derecho de contradicción, los que consideró respetados a través de los acuerdos regulatorios de la convocatoria y demás procedimientos desplegados. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC8

En esta oportunidad procesal, reiteró de manera concisa los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, haciendo énfasis en que, antes de iniciar la inscripción, los participantes tenían la OPEC a su disposición en el mismo sitio web. Además esta etapa se extendió hasta el 3 de abril de 2013, de manera que tuvieron al menos 18 días para elegir el cargo a aplicar dentro de la oferta publicada en la convocatoria el 14 de marzo de 2013, debidamente ajustada conforme con el Acuerdo 303 de 2013.

6. MINISTERIO PÚBLICO9

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda. Con tal fin, señaló que a pesar de que la Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013 es un acto administrativo de carácter general y que no fue publicada en el diario oficial, lo cierto es que para efectos de su publicidad podía ser consultada en la página web del INPEC. Al respecto, destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional ha aceptado que la falta de publicidad de los actos administrativos de carácter general impide su oponibilidad, sin embargo, al no ser este un requisito de validez, no conduce a su declaratoria de nulidad. Aunado a ello, señaló que la expedición de la Resolución 00571 de 2013 se justificó en la escisión de funciones del INPEC y la consecuente creación de la Unidad de Servicios Penitenciarios, lo que hizo necesario actualizar el manual de funciones y competencias laborales con miras al concurso de méritos puesto en

marcha con la Convocatoria 250 de 2010. Destacó que, en todo caso, esas modificaciones se efectuaron antes de que iniciara la etapa de inscripción. En relación con el Acuerdo 303 de 2013, precisó que fue proferido atendiendo a los cambios que introdujo la resolución en comento, pues no tenía razón de ser adelantar un concurso público cuyos perfiles y cargos no estuvieran acordes con la nueva realidad administrativa y presupuestal del INPEC. 8 Ff. 396-399, cuaderno principal. 9 Ff. 386-392, cuaderno principal.

7. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta que el problema jurídico que se formula en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial10 es simplemente provisional y que el siguiente recoge de forma mucho más técnica la teoría del caso que han propuesto las partes, la Sala estima que los interrogantes que corresponde resolver en esta oportunidad son los siguientes: 7.1.1. ¿La Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, proferida por el INPEC, infringe las normas en que debía fundarse, específicamente el artículo 65 del CPACA, por haber dispuesto que entraría en vigencia el día de su expedición? 7.1.2. ¿El Acuerdo 303 del 13 de marzo de 2013 infringe las normas en que debía fundarse, específicamente aquellas que consagran los principios de transparencia, confianza legítima y eficiencia, al igual que los derechos al debido proceso, al trabajo y el de acceso a cargos públicos por haber modificado la «Convocatoria 250 de 2012 INPEC Administrativos» con base en la Resolución

000571 del 7 de marzo de 2013? Primer problema jurídico ¿La Resolución 000571 del 7 de marzo de 2013, proferida por el INPEC, infringe las normas en que debía fundarse, específicamente el artículo 65 del CPACA, por haber dispuesto que entraría en vigencia el día de su expedición? Con el fin de dirimir la controversia planteada, se estudiarán los siguientes ítems: (i) causales de nulidad de los actos administrativos (ii) nulidad del acto administrativo por violación del ordenamiento superior o la regla de derecho de fondo en que debía fundarse; (iii) carácter ejecutorio del acto administrativo de contenido general y su publicidad; (iv) caso concreto. (i) Causales de nulidad de los actos administrativos En el ordenamiento jurídico colombiano, los vicios invalidantes de los actos administrativos aluden a todas aquellas circunstancias que tienen la capacidad de suprimirles validez a las manifestaciones de voluntad de la administración a raíz del incumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para que estas se produzcan conforme a derecho. Se trata entonces de una teoría que entra en juego cuando las decisiones de la administración desconocen el valor normativo del ordenamiento y, en consecuencia, pueden catalogarse como antijurídicas. 10 En dicha oportunidad, el problema jurídico quedó planteado en los siguientes términos: «¿Los actos administrativos demandados son vulneran los principios de publicidad, transparencia, confianza legítima y eficiencia, así como los derechos de contradicción y de acceso a cargos públicos? Es por ello que, aunque el artículo 137 del CPACA consagra varias causales de

nulidad, todas estas podrían quedar subsumidas dentro de aquella contemplada como la infracción de las normas superiores en que debía fundarse el acto administrativo, causal que ha sido entendida como genérica11 frente a las específicas referidas a cada uno de los elementos de las decisiones de la administración, a saber: incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa y falsa motivación. Respecto de la clasificación de estos vicios invalidantes, el profesor Jaime Orlando Santofimio Gamboa12 realiza un planteamiento muy completo e interesante que tiene como punto de partida los elementos del acto administrativo que resultan afectados con la irregularidad que corresponda. Por la pertinencia de este aporte para lo que es objeto de estudio, el despacho hará alusión a su propuesta, esquematizándola de la siguiente manera: ELEMENTOS TIPOLOGÍA AFECTADOS Falta de competencia Externos Vicios por desconocimiento del debido proceso y del derecho de audiencia y defensa Irregularidades que se Error13 predican del sujeto Vicios de la voluntad de la Fuerza activo o autoridad que administración Dolo profiere la decisión Vicios de forma o de Sustanciales14 procedimiento (acarrean la nulidad) Accidentales15 (no acarrean la nulidad) Vicios referentes al objeto del Imposibilidad Internos acto administrativo Ilicitud Indeterminación Se trata de defectos que Inexistencia afectan propiamente el Vicios referentes a los Falsa motivación 11 Betancur Jarmillo, Carlos. Derecho procesal administrativo. Octava edición. Medellín: Señal

Editora, 2013, p. 299. 12 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. 13 En esta tipología de error es factible identificar (i) el error de hecho; (ii) el error en la persona; (iii) el error en la naturaleza del acto; (iv) el error sobre los motivos del acto; (v) el error en la sustancia; (vi) el error de derecho 14 Se trata de defectos en el procedimiento con una entidad tal que influyen materialmente en la decisión adoptada, de manera que los derechos y garantías de los administrados se ven comprometidos. 15 Alude a irregularidades mínimas que, al no alterar la manifestación de voluntad de la administración, no logran afectar su validez. acto administrativo motivos del acto Inexistencia de administrativo16 motivos Vicios referentes a la Desviación de poder finalidad de acto administrativo Es importante señalar que, aunque no todos los defectos que identifica esta clasificación constituyen una causal autónoma de las reconocidas expresamente por el artículo 137 del CPACA, dependiendo del vicio de que se trate, deben poder enmarcarse dentro de alguna de ellas pues lo cierto del caso es que las causales de nulidad son taxativas, de manera que no es factible realizar el estudio de validez de los actos administrativos con base en hipótesis ajenas a las allí señaladas. En todo caso, la adecuación a estas causales no está sujeta a excesivos formalismos, pues para el beneficio de la legalidad de la administración y de los derechos de las personas, en la demanda de nulidad basta con indicar la disposición violada y explicar el concepto de violación, sin que se necesite calificar

correctamente la causal invocada17. Por último, es pertinente advertir que no basta con que se presente una de aquellas irregularidades para que el acto administrativo pierda su validez ya que, debido a la presunción de legalidad que los cobija, la nulidad requiere de una declaratoria en sede jurisdiccional. Ahora, la anulación judicial no es la única vía para hacer frente a la ilegalidad de los actos administrativos pues, con tal fin, también se han previsto mecanismos como la revocación directa de la decisión por la autoridad que la adoptó18 o su interpretación conforme a la Constitución o inaplicación a través de la excepción de inconstitucionalidad19, al igual que la llamada excepción de la de ilegalidad20 de que puede hacer uso el juez contencioso administrativo. (ii) Nulidad del acto administrativo por violación del ordenamiento superior o la regla de derecho de fondo en que debía fundarse 16 El profesor Santofimio, junto con un sector doctrinal importante, considera que la falta de motivación y la insuficiencia de esta no constituyen propiamente vicios de realización interna del acto administrativo sino que pueden identificarse como una irregularidad que influye en uno de sus elementos externos, cual es la forma o procedimiento. 17 Ibidem, p. 206. 18 El artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 le impone a las autoridades administrativas la obligación de revocar, de oficio o a solicitud de parte, las decisiones que sean manifiestamente opuestas a la Constitución o a la ley. 19 Esta figura se encuentra consagrada en el artículo 4 superior, de conformidad con el cual «[…] ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la

Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […] 20 A pesar de que la excepción de ilegalidad carece de consagración expresa en la Carta Política, la Corte Constitucional ha entendido que su fundamento deviene de la estructura jerárquica del sistema jurídico, en virtud de la cual se deben inaplicar aquellas disposiciones que resulten contrarias a aquellas otras de las que derivan su validez. De acuerdo con ello, ha señalado que se trata de una herramienta constitucional toda vez que favorece la coherencia y armonía del ordenamiento jurídico. Entre las causales de nulidad señaladas en el artículo 137 del CPACA se encuentra aquella referida a la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo, también conocida como la nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para su sustento. Esta causal ha sido entendida como genérica21, frente a las específicas referidas a cada uno de los elementos de los actos administrativos a saber: incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, y falsa motivación. En todo caso, el significado estricto de esta causal ha sido comprendido por la jurisprudencia de esta Corporación22 como la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: Falta de aplicación, aplicación indebida o, interpretación errónea. La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o

valora, no la aplica a la solución del caso. También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Adicionalmente, habría también falta de aplicación de la disposición en la que debería fundarse el acto administrativo, cuando el funcionario conoce la norma, pero se rebela contra ella, haciendo caso omiso del deber de cumplirla23. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, en razón de que la norma, por no haber sido aplicada, no trascendió al caso decidido. En segundo lugar, la aplicación indebida tiene lugar cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. En tal modo, el error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: - Porque la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, - Porque no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. Esta hipótesis puede ser cuestionada como un verdadero caso de aplicación indebida de la norma superior pues, en el fondo, lo que entraña es una circunstancia de falsa motivación del acto, última que constituye una causal autónoma de

21 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo. Octava edición. Medellín: Señal Editora, 2013, p. 299. 22 C.E. Sec. Cuarta. 25000-23-27-000-2004-92271-02 (16660), mar. 15/2012. 23 Miguel Largacha Martínez, Daniel Posse Velásquez, op. cit, pp. 213-214. nulidad si se logra establecer en las circunstancias concretas que se afectó el elemento causal del acto administrativo. Finalmente, se viola la regla de derecho de fondo o norma sustancial de manera directa al dársele una interpretación errónea. Esto sucede cuando las disposiciones que se aplican son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente en su significado literal y contextual, y así, erróneamente comprendidas, las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde24. (iii) Carácter ejecutorio del acto administrativo de contenido general y su publicidad Uno de los atributos de los actos administrativos es la eficacia. En virtud de este, el acto administrativo tiene la aptitud para producir los efectos jurídicos que persigue, como una expresión de la autotutela de la administración. La regla general es que los actos administrativos tengan eficacia inmediata a partir de su firmeza y que ella sea constante en el tiempo, esto es, que la obligación de su cumplimiento se mantenga durante toda la vida del acto. En ese sentido, el artículo 89 del CPACA dispone lo siguiente:

[…] ARTÍCULO 89. CARÁCTER EJECUTORIO DE LOS ACTOS EXPEDIDOS POR LAS AUTORIDADES. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional […] Por su parte, el inciso 1 del artículo 91 de la Ley 1437 de 201125 prevé que «[…] salvo norma expresa en