CE-11001-03-25-000-2014-01200-00(3878-14)-2020

PENSION DE JUBILACION – Ingreso base de liquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACION REGIMEN DE TRANSICION – Sentencia de unificación / SENTENCIA DE UNIFICACION – IBL 75% de factores devengados durante los 10 últimos años de servicio y sobre los cuales haya realizado aportes / PENSION DE JUBILACION – IBL todos los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 que devengó y sobre los que cotizó durante los últimos 10 años de servicios / RELIQUIDACION PENSION DE JUBILACION – Improcedente [L]a Sala Plena unificó su criterio sobre el IBL de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, específicamente, fijó dos subreglas referentes (i) al periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas y (ii) los factores salariales que se deben observar para esos efectos. Así, dispuso que tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si faltare menos de 10 años, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. De igual forma, precisó que los factores salariales a considerar son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y que se

encuentren consagrados expresamente en la Ley. , se advierte que, en lo que tiene que ver con el IBL de la pensión, se debería dar aplicación a las reglas fijadas en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la cual, como se indicó, constituye precedente obligatorio para los casos que se encuentren pendientes de decisión en vía administrativa y judicial y, según la cual, el IBL no es un aspecto sometido al régimen de transición. Al respecto, cabe recordar que, según la primera de las subreglas fijada en la mencionada sentencia de unificación, si al empleado le faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia la Ley 100, el IBL pensional será el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta o el cotizado en todo el tiempo, el que fuere superior, mientras que, si le faltaban más de 10 años, será el promedio de los salarios sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones cotizado en los 10 años anteriores al reconocimiento. Ahora bien, de acuerdo con los hechos probados, se tiene que, para el 30 de junio de 1995, el demandante tenía 44 años de edad, de modo que, le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, por lo tanto, su pensión se debería haber liquidado con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios. Así las cosas, se concluye que en el presente caso el demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión con inclusión de la totalidad de los factores percibidos durante el último año de servicios, como lo pretende en la demanda. Además, tampoco es

procedente la inclusión de algún factor adicional a los ya tenidos en cuenta por COLPENSIONES para liquidar dicha prestación, como lo consideró el a quo, en consecuencia, se deberá revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denegarán en su totalidad las pretensiones de la demanda, acorde con las consideraciones previamente expuestas.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-33-000-2015-00676-01(2618-19)

Actor: LIBARDO SIMANCAS TORRES

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –

COLPENSIONES

Tema: RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE VEJEZ ASUNTO La Sala de la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 30 de noviembre de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA1

El señor Libardo Simancas Torres actuando por conducto de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

demandó a COLPENSIONES, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1. Pretensiones (i) Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 2862 de 26 de febrero de 2009, a través de la cual el Instituto de Seguros 1 Folios 1 a 21. Sociales (ISS) reconoció a favor del demandante una pensión, condicionada al retiro definitivo del servicio. (ii) La nulidad de la Resolución No. 14206 de 12 de julio de 2009, mediante la cual el ISS modificó la Resolución 2862 de 26 de febrero de 2009 y determinó como cuantía de la pensión de vejez del demandante la suma de $5.081.913, a partir del 1º de marzo de 2009. (iii) La nulidad de la Resolución No. VPB 14306 de 29 de agosto de 2014, a través de la cual COLPENSIONES resolvió un recurso de apelación y modificó la Resolución 14206 de 12 de julio de 2009, determinando como cuantía de la pensión la suma de $5.541.984, a partir del 1º de enero de 2008. (iv) La nulidad de la Resolución No. GNR 67555 de 10 de marzo de 2015, por medio de la cual COLPENSIONES negó al demandante una solicitud de reliquidación de su pensión. (v) La nulidad del acto administrativo ficto producto del silencio administrativo negativo de la entidad demandada en relación con el recurso de apelación formulado por el demandante contra la Resolución No. GNR 67555 de 10 de marzo de 2015. (vi) Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho,

se condene a COLPENSIONES a reliquidar la pensión de la demandante teniendo en cuenta el 75% del promedio de la totalidad del promedio de todas las sumas devengadas durante su último año de servicios, teniendo en cuenta el artículo 1º de la Ley 33 de 1985. (vii) Que el reconocimiento de la pensión se haga efectivo a partir del 1º de enero de 2008. (viii) Se ordene el pago indexado de las diferencias en las mesadas que resulten de la reliquidación pensional solicitada, a partir del 1º de enero de 2008. (ix) Que se condene a la entidad al pago de intereses de mora, de conformidad con el inciso cuarto del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), así como al pago de las costas procesales. 1.2. Fundamentos fácticos Como fundamentos fácticos expuso lo siguiente: (i) El señor Libardo Simancas Torres nació el día 10 de febrero de 1951. (ii) Prestó sus servicios al Estado durante más de 25 años, en diferentes entidades públicas. (iii) Mediante Resolución No. 2862 de 26 de febrero de 2009, el ISS reconoció a favor del demandante una pensión de jubilación, condicionada a su retiro definitivo del servicio. (iii) Por medio de Resolución No. 14206 de 13 de julio de 2009, el ISS liquidó y ordenó la inclusión en nómina de la pensión del demandante, en cuantía de $5.081.913, a partir del 1º de marzo de 2009, teniendo en cuenta el 75% sobre un ingreso base de

liquidación de $6.775.884, aplicando la Ley 33 de 1985. (iv) A través de Resolución No. VPB 14306 de 29 de agosto de 2014, COLPENSIONES resolvió un recurso de apelación formulado por el demandante contra la Resolución No. 14206 de 13 de julio de 2009 y la modificó, determinando como cuantía de la prestación la suma de $5.541.984, a partir del 1º de enero de 2008, además, ordenó el pago de las sumas retroactivas adeudadas al demandante desde esta fecha en adelante. En este acto, la liquidación de la pensión se efectuó teniendo en cuenta los factores señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. (v) El 13 de noviembre de 2013 y el 25 de febrero de 2014, el demandante radicó sendas peticiones ante COLPENSIONES, solicitando reliquidar su pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. (vi) Mediante Resolución No. GNR 67555 de 10 de marzo de 2015, COLPENSIONES negó al demandante las solicitudes de reliquidación de su pensión. (vii) Contra la anterior decisión el demandante interpuso recurso de apelación. (viii) La entidad demandada no dio respuesta al anterior recurso de apelación. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como disposiciones vulneradas las siguientes: artículos 2, 29, 53 y 230 de la Constitución Política, artículo 36 de la Ley 100 de 1993, artículo 1º de la Ley 33 de 1985,

artículos 33 y 36 de la Ley 100 de 1993, artículo 9 de la Ley 797 de 2003, artículos 2, 3, 4, 8, 10, 11, 102, 137, 138 Y 269 del

C.P.A.C.A.

Al desarrollar el concepto de la violación, afirmó que el accionante en calidad de beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que su pensión se liquide aplicando en su integridad el régimen anterior, consagrado en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985, es decir, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios. Afirmó que, de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 4 e agosto de 2010, la citada Ley 33 no indica en forma taxativa los factores que deben ser tenidos en cuenta para la liquidación, por lo tanto, para tal efecto se deben tener en cuenta todas las sumas percibidas de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación. Sostuvo que, al desconocerse el anterior precedente por parte de la entidad demandada, se está yendo en contravía de los artículos 10, 102 y 269 del C.P.A.C.A., así como los principios de igualdad, imparcialidad, buena fe, transparencia, eficacia y economía. Asimismo, consideró vulnerado el derecho al debido proceso del demandante, así como el principio de inescindibilidad, pues sostuvo que, en virtud de este último, el régimen de la Ley 33 de 1985 se

debe aplicar en su integridad, incluyendo todos los factores percibidos por aquel durante el último año laborado, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Agregó que la negativa a liquidar la pensión del demandante en la forma solicitada vulnera sus derechos a la seguridad social, a la seguridad social y al trabajo, y desconoce los fines esenciales del Estado y el deber de sujeción a la Constitución y a la Ley. Además, consideró lesionado el derecho del demandante a la aplicación del régimen de transición. Sostuvo que en este caso no se debe aplicar el criterio expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, debido a que esta se expidió con posterioridad a la consolidación del derecho a la pensión del demandante.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

COLPENSIONES, por conducto de apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, indicando que de acuerdo con las sentencias C-258 de 2013, T-078 de 2014 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, el régimen de transición permite aplicar las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión establecidos en el régimen de transición, sin embargo, el monto se refiere únicamente al porcentaje de liquidación o tasa de reemplazo, pero no al ingreso base de liquidación (IBL) el cual no es un aspecto sometido a la transición. 2 Folios 80 a 86. Por lo tanto, las pensiones de los beneficiarios de la transición se deben liquidar aplicando el IBL de los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, es decir que, si al empleado le

faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión al entrar en vigencia esta Ley, la pensión se deberá liquidar teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en los últimos 10 años, mientras que, si les faltaba menos de ese tiempo, la pensión se deberá liquidar con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hacía falta, o en todo el tiempo, si fuere superior. Formuló las siguientes excepciones: (i) Inexistencia de la obligación demandada y falta de derecho para pedir: Indicó que el demandante no tiene derecho a la reliquidación pensional que reclama, debido a que su pensión se liquidó de acuerdo con las normas aplicables, esto es, teniendo en cuenta el IBL de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero aplicando la Ley 33 de 1985 en relación con la edad, tiempo de servicios y monto de la pensión. (ii) Cobro de lo no debido: Reiteró que la entidad no adeuda suma alguna al demandante, debido a que su pensión fue liquidada en legal forma. (iii) Buena fe. (iv) innominada o Genérica: Solicito declarar probada cualquier otra excepción que se encuentre configurada en el proceso.

3. AUDIENCIA INICIAL3

La audiencia inicial se llevó a cabo el día 13 de julio de 2017, por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar y, en ella se fijó el litigio en los siguientes términos: 3 Folios 116 y 117. “(…) establecer de acuerdo con las pruebas que obren en el proceso, si el señor Libardo Simancas Torres, tiene derecho a que COLPENSIONES reliquide su pensión de jubilación,

conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y Ley 33 de 1985, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados por el demandante durante el último año de servicios. Atendiendo el marco de la demanda y de la contestación, deberá igualmente establecer la Sala si en el presente caso, es posible aplicar el principio de igualdad e inescindibilidad de las normas pensionales, y señalar la posición jurisprudencial aplicable al caso”.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA4

El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con sustento en las siguientes consideraciones: (i) El demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende, tiene derecho a que se le aplique el régimen pensional anterior, contenido en la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, por cumplir con los requisitos allí establecidos para el reconocimiento de la pensión. (ii) De acuerdo con lo sostenido en las sentencias C-258 de 2013, T078 DE 2014, SU-230 de 2015, el ingreso base de liquidación de la pensión no es un aspecto sometido al régimen de transición, por lo tanto, las pensiones de los beneficiarios de esta transición se deben liquidar aplicando el IBL consagrado en los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993 y teniendo en cuenta, únicamente, los factores sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones.

(iii) Aun cuando el Consejo de Estado sostenía, de forma pacífica, la tesis según la cual las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición a quienes se les aplica la Ley 33 de 1985 deben liquidarse con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de forma habitual y periódica como contraprestación directa del servicio, lo cierto es que, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 se replanteó dicha postura, para considerar 4 Folios 130 a 138. que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se deben liquidar teniendo en cuenta el IBL consagrado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores salariales solamente aquellos sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. (vi) En virtud de lo anterior, la pensión del demandante se debe liquidar con el promedio de lo cotizado en los últimos 10 años de servicios, de modo que, no tiene derecho a la reliquidación con la inclusión de todos los factores devengados en el último año, como lo solicita en la demanda. (vii) Pese a lo anterior, teniendo en cuenta que el demandante como empleado del Departamento de Bolívar, cotizó entre enero de 2001 a octubre de 2002 y desde el 1º de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre sobre el sueldo básico y los gastos de representación, que se encuentran consagrados como factor salarial en el Decreto 1158 de 1994, y también cotizó sobre los factores de bonificación de dirección, prima de navidad y prima de servicios; consideró que

estos factores deben ser incluidos para efectos de liquidar su pensión. (viii) Asimismo, el demandante laboró en la Universidad de Cartagena entre los años 1998 a 2003, donde devengó los factores de sueldo, prima de vacaciones, prima de servicios, gastos de representación y prima de navidad, pero no acreditó haber efectuado cotizaciones sobre los mismos, sin embargo, como los gastos de representación se encuentran consagrados como factor salarial en el Decreto 1158 de 1994, consideró procedente ordenar la inclusión de este factor para efectos de liquidar la pensión. (ix) En consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión del demandante incluyendo como factores salariales la asignación básica, gastos de representación, bonificación de dirección, prima de navidad y prima de servicios percibidos durante los últimos 10 años de servicios. (x) De otra parte, consideró acreditada la existencia de un silencio administrativo negativo de la entidad demandada frente al recurso de apelación formulado por el demandante contra la Resolución No. GNR 67555 de 10 de marzo de 2015, en consecuencia, declaró la existencia del respectivo acto ficto. (xi) Declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión del demandante en la forma antes señalada, así como al pago indexado de las diferencias resultantes de dicha reliquidación y, finalmente, decidió no imponer condena en costas, al considerar que ninguna de las partes resultó vencida, pues las pretensiones prosperaron solo parcialmente. (xii) Finalmente, declaró la prescripción de las sumas causadas con

anterioridad al 13 de noviembre de 2010, es decir, con más de 3 años de anterioridad a la fecha de radicación (13 de noviembre de 2013) de la solicitud de reliquidación pensional que dio lugar a la expedición de la Resolución GNR 67555 de 10 de marzo de 2015, de conformidad con el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN5

COLPENSIONES interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, indicando que de acuerdo con la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 28 de agosto de 2018, las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición se deben liquidar teniendo en cuenta el IBL de los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993. Además, indicó que los factores a incluir en la liquidación de la pensión son únicamente aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1994. Sostuvo que, contrario a lo afirmado por el a quo, en este caso no se acreditó que el demandante hubiese efectuado cotizaciones para pensión sobre los factores de prima de navidad, prima de servicios y bonificación por dirección, razón por la cual, no era procedente 5 Folios 143 a 146. ordenar la inclusión de estos factores en la liquidación, por lo tanto, los actos acusados se encuentran ajustados a derecho, pues la pensión fue liquidada incluyendo los factores de sueldo básico y gastos de representación, sobre los cuales realizó aportes el accionante.

6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 6.1. La parte demandante6 reiteró parcialmente los argumentos de la demanda e indicó que en este caso se encuentra acreditado el silencio administrativo negativo de la entidad demandada frente al recurso de apelación formulado contra la Resolución No. GNR 67555 de 10 de marzo de 2015.

Sostuvo que la pensión del demandante se debe liquidar incluyendo todos los factores devengados en el último año de servicios y que no resultan aplicables las sentencias de la Corte Constitucional según las cuales la pensión de los beneficiarios del régimen de transición se deben liquidar teniendo en cuenta el IBL de los artículos 21 y 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993, por considerar que el régimen anterior, que en el caso del demandante es el contenido en la Ley 33 de 1985, se debe aplicar en su integridad. Pese a lo anterior, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. 6.2. La entidad demandada7 reiteró que de acuerdo con el criterio de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, el IBL no hace parte de los beneficios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por ende, las pensiones de los beneficiarios de esta transición se deben liquidar teniendo en cuenta el IBL de los artículos 21 y 36 de la propia Ley 100, e incluyendo como factores salariales solo aquellos sobre los cuales se efectuaron cotizaciones para pensión. Reiteró que no es procedente reliquidar la pensión del demandante 6 Folios 178 a 182. 7 Folio 183 a 199.

incluyendo los factores de bonificación de dirección, prima de navidad y prima de servicios, por lo tanto, solicitó revocar la sentencia y negar las pretensiones.

7. El Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 3289 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante. No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el presente caso, la entidad demandada es apelante única, razón por la cual la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido por los juicios de reproche esbozados en la apelación.

2. Problema jurídico 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 9 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá

pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» De acuerdo con el objeto del recurso de apelación presentado por la entidad demandada, le corresponde a la Sala determinar ¿si debe revocarse la sentencia de primera instancia y negar la reliquidación de la pensión del demandante, incluyendo, además de los factores ya tenidos en cuenta, la bonificación por dirección, prima de navidad y la prima de servicios devengados durante sus últimos 10 años de servicios? Para resolver lo anterior, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial. Régimen de transición, y (ii) análisis del caso concreto.

3. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. El IBL para pensiones reconocidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 199310. Nuevo criterio de interpretación judicial fijado en la Sentencia de unificación

del 28 de agosto de 2018. Inicialmente, es oportuno recordar que con anterioridad, esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 venía sosteniendo que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, porque además, se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran 10 Esta decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la inescindibilidad del

régimen de transición pensional y los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional. A partir de allí se concluyó que en ese caso « el "régimen de transición" previsto en la Ley 100 de 1993 protegía la expectativa legítima del demandante de pensionarse con sujeción al régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985, esto es, una pensión de jubilación liquidada conforme lo dispuso el artículo 10 de esa ley, esto es, ni más ni menos, el "equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio".» de manera habitual como retribución directa del servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Como consecuencia de los pronunciamientos indicados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales11, fijó una regla general y dos subreglas en relación con la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y precisó que éstas se aplicarían con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto

en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 11 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con

la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y