CE-11001-03-25-000-2014-01314-00(4241-14)-2020

ADOPCIÓN DEL INPEC DEL SISTEMA TIPO DE EVALUACIÓN DE

DESEMPEÑO LABORAL DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – Procedencia Los actos administrativos demandados gozan de validez por las siguientes razones: Fueron expedidos en cumplimiento de (i) el artículo 40, inciso final, de la Ley 909 de 2004, que le ordena a la CNSC desarrollar un sistema tipo de evaluación que debe ser aplicado por las entidades públicas hasta tanto estas diseñen su propio instrumento de calificación y (ii) de una directriz impartida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en su calidad de órgano de administración y vigilancia de los sistemas de carrera general y específicos o de creación legal. Se trata de resoluciones que, al adoptar el sistema tipo creado por la CNSC, respetan los parámetros de la Ley 909 de 2004. No contravienen la especialidad del sistema de carrera penitenciaria y carcelaria en primer lugar porque su contenido no es contrario al Decreto Ley 407 de 1994. Por el contrario, ambas resoluciones prevén expresamente que la adopción del Acuerdo CNSC 137 de 2010 se realiza con sujeción a las particularidades propias de la carrera penitenciaria y carcelaria. No desconocen la autonomía de que goza el INPEC para desarrollar y adoptar su propio sistema de evaluación de desempeño laboral, de conformidad con el inciso primero del artículo 40 de la Ley 909 de 2004. Ahora bien, el demandante no puede pretender legítimamente que la evaluación del desempeño laboral del INPEC continúe rigiéndose por los Acuerdos 003 y 004 de 1994 pues, en criterio

de la Sala, la lectura más ajustada del artículo 40 de la Ley 909 de 2004 indica que todos los mecanismos de evaluación anteriores a la expedición de esta, es decir, tanto los adoptados para la carrera general como los de los sistemas específicos de origen legal, debían ser modificados a través del diseño y desarrollo de nuevos mecanismos que se ajustaran a los postulados de la nueva ley. (…) La necesidad de modificar el sistema de evaluación del desempeño laboral se hace mucho más evidente en el caso objeto de estudio, donde los actos administrativos que se encargaban de regular la calificación de la gestión de los empleados del INPEC fueron expedidos en 1994, cuando la regulación del empleo público en el país era mucho más incipiente y poco afianzada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 001117 DE 2003.DIRECCIÓN GENERAL DEL INPEC ( No nula) / RESOLUCIÓN 000624 DE 2013.DIRECCIÓN GENERAL DEL INPEC ( No nula) FUENTE FORMAL : LEY 909 DE 2004 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 3 / CONSTITU CIÓN POLÍTICA-ARTÍCULO 125 / CONSTITU CIÓN POLÍTICA-ARTÍCULO 130 / LEY 909 DE 2004 – ARTÍCULO 38 / LEY 909 DE 2004 – ARTÍCULO 39 / DECRETO LEY 407 DE 1994 / ACUERDO 137 DE 2010

NULIDAD DEL ACTO POR VIOLACIÓN DE NORMA SUPERIOR / FALTA DE

APLICACIÓN/ APLICACIÓN INDEBIDA / INTERPRETACIÓN ERRÓNEA.

La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad

administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso. También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, en razón de que la norma, por no haber sido aplicada, no trascendió al caso decidido. En segundo lugar, la aplicación indebida tiene lugar cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. En tal modo, el error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: Porque la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, Porque no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. Esta hipótesis puede ser cuestionada como un verdadero caso de aplicación indebida de la norma superior pues, en el fondo, lo que entraña es una circunstancia de falsa motivación del acto, última que constituye una causal autónoma de nulidad. Finalmente, se viola la regla de derecho de fondo o norma sustancial de manera directa al dársele una interpretación errónea. Esto sucede cuando las disposiciones que se aplican

son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidas, las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., siete (07) de mayo de dos mil diecinueve (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01314-00(4241-14)

Actor: BERNARDO ENRIQUE GUTIÉRREZ GARCÍA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC Referencia: NULIDAD Tema: Aplicación del sistema tipo de evaluación de desempeño laboral adoptado por la CNSC mediante Acuerdo 137 de 2010 al personal del INPEC

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA O-088-2020

1. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que ejerció el señor Bernardo Enrique Gutiérrez García en

contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC.

2. DEMANDA1 2.1. Pretensión Que se declare la nulidad de las Resoluciones 001117 del 26 de abril y 000624 del 12 de marzo de 2013, expedidas por la Dirección General del INPEC, a través de

las cuales se adopta el sistema tipo de evaluación del desempeño laboral en carrera administrativa y en periodo de prueba. En la primera, respecto del personal del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC y, en la segunda, frente al personal administrativo de la entidad. 2.2. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 4 y 40 de la Ley 909 de 2004, así como el 102 y siguientes del Decreto Ley 407 de 1994; el artículo 3 de la Ley 153 de 1887; y el 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011. Como concepto de violación, el demandante explicó que el artículo 40 de la Ley 909 de 2004 previó que la Comisión Nacional del Servicio Civil desarrollaría un sistema tipo de evaluación de desempeño laboral que debía ser adoptado por las entidades mientras que estas estructuraban uno propio. Sin embargo, sostuvo que, debido a que el INPEC ya contaba con un sistema de calificación para su personal, el cual está contenido en el Decreto Ley 407 de 1994, no resultaba procedente que, mediante los actos administrativos demandados, se adoptara aquel que creó la CNSC en cumplimiento del citado artículo 40. Explicó que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 909 de 2004, el INPEC tiene un sistema específico de carrera, lo que determina que el personal de dicha entidad deba regirse por lo dispuesto en la norma especial contenida en el Decreto Ley 407 de 1994 y no por las disposiciones de carácter general que prevé la Ley 909 de 2004. En tal sentido, adujo que la aplicación del sistema de evaluación propio del

régimen general desconoce que las funciones y responsabilidades que tiene a su cargo el INPEC son de naturaleza particular, lo que justifica un régimen de evaluación de desempeño laboral diferente del que se le aplica a los demás empleados públicos.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 1 Ff. 30 a 35, cuaderno principal. 2 Ff. 79 a 89, cuaderno principal.

El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con apoyo en las siguientes consideraciones: En primer lugar, explicó que a la Comisión Nacional del Servicio Civil sí le corresponde la administración y vigilancia del sistema de carrera administrativa del INPEC pues, al tratarse de un sistema de los denominados «específicos», le aplica plenamente la Ley 909 de 2004, norma que tan solo reviste carácter supletorio para los sistemas de carrera especiales o de origen constitucional. En línea con lo anterior, sostuvo que el desarrollo del sistema tipo de evaluación de desempeño laboral es una manifestación clara de la facultad que le asiste a la Comisión de vigilar y administrar las carreras administrativas tanto general como específicas, de manera que el mandato contenido en el artículo 40 de dicha ley, consistente en la adopción del sistema tipo de evaluación del desempeño laboral desarrollado por la CNSC, rige íntegramente para el INPEC. Seguidamente, adujo que, en lugar de oponerse al Decreto Ley 407 de 1994, en cuanto determinó la forma de evaluación y calificación de servicios del personal del INPEC, los actos administrativos demandados desarrollan y respetan a cabalidad sus lineamientos.

De otro lado, precisó que, antes de la expedición de las Resoluciones 001117 del 26 de abril y 000624 del 12 de marzo de 2013, se encontraban vigentes los Acuerdos 003 y 004 de 1994, en los que el INPEC adoptó autónomamente el manual para evaluación de resultados del personal, a través de una regulación detallada que hacía posible la aplicación de las disposiciones que de manera genérica estableció el Decreto Ley 407 de 1994 en la materia. En ese sentido, sostuvo que, al igual que como sucedía con dichos acuerdos, las resoluciones anotadas no hacen más que permitir la aplicación de un sistema de evaluación que desarrolla fielmente los parámetros fijados en aquel decreto ley. Finalmente, señaló que la Ley 909 de 2004 le impone a las entidades que regula, como es el caso del INPEC, la adopción del sistema tipo de evaluación creado por la CNSC, luego fue en cumplimiento de dicho mandato que la demandada lo acogió, pero atendiendo a las particularidades propias de la entidad, que se encuentran previstas en el Decreto Ley 407 de 1994. Con fundamento en las anteriores consideraciones, propuso las excepciones de fondo que denominó: - «Presunción de legalidad del acto administrativo: Resolución Nº 001117 de 26 de abril de 2013 y Resolución Nº 000624 de 12 de marzo de 2013», la que fundamentó en el hecho de que estas se basan en disposiciones contenidas en la Constitución y en la ley, al igual que en jurisprudencia constitucional, como lo es la sentencia C-1230 de 2005. - «Inexistencia de pruebas que desvirtúen la presunción de legalidad de los

actos administrativos y configuren causal para solicitar su nulidad». Al respecto, indicó que el demandante no cumplió con la carga de demostrar que las resoluciones acusadas carecen de validez. - «Genérica o innominada», a efectos de que se declare la prosperidad de cualquier otro medio exceptivo que resulte probado en el proceso.

4. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba.

En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: […] EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS (art. 180-6 CPACA) La entidad demandada no propuso ninguna excepción previa ni mixta. Por su parte, el despacho no encontró probada ninguna otra de las enlistadas en el artículo 100 del CGP ni de las enunciadas en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA. Decisión notificada en estrados […]

FIJACIÓN DEL LITIGIO (art. 180-7 CPACA)3

El despacho propone el siguiente problema jurídico a resolver: ¿El hecho de que, a través de los actos administrativos demandados, el INPEC hubiese adoptado el sistema tipo de evaluación de desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa y en periodo de prueba que desarrolló la CNSC desconoce el Decreto Ley

407 de 1994 en cuanto este regula de manera especial la evaluación de su personal? Interrogadas la apoderada de la entidad demandada frente al problema jurídico planteado indicó estar conforme. El Ministerio Público pregunta si en el problema jurídico está incluidos el cuerpo de custodia y de vigilancia y de personal administrativo. 3 La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última. Hernández Gómez William, actualmente Consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. El despacho los incluye dentro del problema jurídico a resolver. Decisión notificada en estrados […]

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante No hizo uso de esta oportunidad procesal4.

Parte demandada5 Se pronunció para reiterar la oposición a las pretensiones de la demanda por considerar que siendo la Ley 909 de 2004 un marco general su aplicación no resulta contradictoria al Decreto 407 de 1994: Por el contrario, afirmó que de esta forma se favorece la meritocracia en el acceso a la función pública. En ese orden de ideas, adujo que la Resolución 001117 de 2013 no es más que el cumplimiento del deber legal de desarrollar un sistema de evaluación de desempeño propio de la entidad y del régimen específico de carrera. Con base en ello, sostuvo que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados por lo que debe entenderse que su contenido se ajusta a derecho.

6. MINISTERIO PÚBLICO6

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda. Con tal fin, señaló que los sistemas específicos de origen legal hacen parte del sistema general de carrera, de forma que están sujetos a la administración y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En armonía con ello, indicó que el sistema tipo diseñado por esta última resulta obligatorio para las entidades públicas hasta tanto no desarrollen uno propio. Más adelante, agregó que los actos administrativos demandados definieron los presupuestos esenciales para poder realizar la calificación por evaluación de desempeño, lo que resulta apropiado si se tiene en cuenta que tales presupuestos no fueron contemplados detalladamente en el Decreto Ley 407 de 1994 y que, en todo caso, las resoluciones acusadas no son incompatibles con el contenido de este último. 4 Esta circunstancia puede corroborarse en la constancia secretarial que obra en el folio 133 del cuaderno principal. 5 Ff. 134-135, cuaderno principal. 6 Ff. 124-132, cuaderno principal.

7. CONSIDERACIONES 7.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta que el problema jurídico que se formuló en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial7 es simplemente provisional y que el siguiente recoge de forma mucho más certera la teoría del caso que han propuesto las partes, la Sala estima que el interrogante que corresponde resolver es: ¿Las Resoluciones 001117 del 26 de abril y 000624 del 12 de marzo de 2013, expedidas por el INPEC, infringen las normas en que debían fundarse por haber

adoptado el sistema tipo de evaluación de desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa y en periodo de prueba que desarrolló la CNSC, a pesar de que el INPEC, en virtud de la especialidad del sistema de carrera por el que se rige, ya tenía su propio método de evaluación? Según el demandante, las normas transgredidas son los artículos 4 y 40 de la Ley 909 de 2004, así como el 102 y siguientes del Decreto Ley 407 de 1994; el artículo 3 de la Ley 153 de 1887; y el 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011 Con el fin de dirimir la controversia planteada, se estudiarán los siguientes ítems: (i) la nulidad del acto administrativo por violación del ordenamiento superior o la regla de derecho de fondo en que debía fundarse; (ii) la carrera administrativa: sistemas específicos; (iii) competencias de administración y vigilancia a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil; (iv) evaluación del desempeño y (v) caso concreto. (i) La nulidad del acto administrativo por violación del ordenamiento superior o la regla de derecho de fondo en que debía fundarse Entre las causales de nulidad señaladas en el artículo 137 del CPACA se encuentra aquella referida a la infracción de las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo, también conocida como la nulidad por violación del ordenamiento superior o de la regla de derecho de fondo que se exigía para su sustento. Esta causal ha sido entendida como genérica8, frente a las específicas referidas a cada uno de los elementos de los actos administrativos a saber: incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del

derecho de audiencia y de defensa, y falsa motivación. 7 En dicha oportunidad, el problema jurídico quedó planteado en los siguientes términos: «¿El hecho de que, a través de los actos administrativos demandados, el INPEC hubiese adoptado el sistema tipo de evaluación de desempeño laboral de los empleados de carrera administrativa y en periodo de prueba que desarrolló la CNSC desconoce el Decreto Ley 407 de 1994 en cuanto este regula de manera especial la evaluación de su personal?». 8 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho procesal administrativo. Octava edición. Medellín: Señal Editora, 2013, p. 299. En todo caso, el significado estricto de esta causal ha sido comprendido por la jurisprudencia de esta Corporación9 como la contravención legal directa de la norma superior en que debía fundarse el acto administrativo y ocurre cuando se presenta una de las siguientes situaciones: Falta de aplicación, aplicación indebida o, interpretación errónea. La falta de aplicación de una norma se configura cuando la autoridad administrativa ignora su existencia o, a pesar de que la conoce, pues la analiza o valora, no la aplica a la solución del caso. También sucede cuando se acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, toda vez que esta no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, la autoridad puede examinar la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. En estos eventos se está ante un caso de violación de la ley por falta de aplicación, no de su interpretación errónea, en razón de que la norma,

por no haber sido aplicada, no trascendió al caso decidido. En segundo lugar, la aplicación indebida tiene lugar cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. En tal modo, el error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: - Porque la autoridad administrativa se equivoca al escoger la norma por la inadecuada valoración del supuesto de hecho que esta consagra y, - Porque no establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto. Esta hipótesis puede ser cuestionada como un verdadero caso de aplicación indebida de la norma superior pues, en el fondo, lo que entraña es una circunstancia de falsa motivación del acto, última que constituye una causal autónoma de nulidad. Finalmente, se viola la regla de derecho de fondo o norma sustancial de manera directa al dársele una interpretación errónea. Esto sucede cuando las disposiciones que se aplican son las que regulan el tema que se debe decidir, pero la autoridad las entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidas, las aplica. Es decir, ocurre cuando la autoridad administrativa le asigna a la norma un sentido o alcance que no le corresponde10. (ii) La carrera administrativa: Sistemas específicos El artículo 125 constitucional contempla el principio del mérito a través de la consagración del sistema de carrera, último que se erige como la regla general del empleo público pues, con excepción de los de elección popular, los de libre

nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de esta naturaleza. 9 C.E. Sec. Cuarta. 25000-23-27-000-2004-92271-02 (16660), mar. 15/2012. 10 Ibidem. De igual manera, aquella norma dispone que todo tipo de cargo cuyo nombramiento no se encuentre regulado en la Constitución o en la ley debe hacerse mediante concurso público. En términos de derecho administrativo laboral, la carrera puede definirse como un sistema técnico de administración del empleo en el que el criterio esencial en la provisión de cargos públicos está dado por el mérito y la calidad de los aspirantes, lo que redunda no solo en beneficio del interés general y de los fines del Estado, quien tendrá a su servicio a los más calificados, sino también en el de los trabajadores, a quienes de esta forma se les garantiza estabilidad laboral e igualdad de oportunidades de cara al empleo. Este amparo se establece debido a la forma de provisión de los empleos de dicha naturaleza; como su nombramiento responde a un concurso público pensado para garantizar un proceso de selección estricto, se busca privilegiar a quienes, en virtud de sus méritos, competencias y calidades profesionales e intelectuales, se han ganado el derecho al cargo. En ese orden de ideas, resulta plausible afirmar que el mérito es un principio que, por disposición del constituyente y del legislador, se encuentra inserto en la esencia misma de los empleos de carrera, emergiendo como una de las formas en las que se proyecta la satisfacción de las necesidades del servicio y de los intereses de la comunidad pues el hecho de que las calidades intelectuales,

académicas y laborales aparezcan como criterios inherentes en su provisión, juega tanto a favor de los empleados como en beneficio del Estado. Entendido así, el criterio de mérito concreta los principios de la función administrativa de transparencia, moralidad, imparcialidad e igualdad toda vez que permite asegurar que la función pública sea desarrollada por los mejores y más capacitados funcionarios. Normativa y jurisprudencialmente se ha reconocido la existencia de tres tipos de sistemas de carrera administrativa. Uno de ellos es el general, que se encuentra regulado en la Ley 909 de 2004 y aplica para todos los empleos en carrera administrativa con excepción de los que pertenezcan a los otros dos sistemas, que son los especiales y los específicos. Los primeros tienen su génesis en normas constitucionales que prevén la existencia de un sistema de carrera diferente al general para determinadas entidades estatales, como es el caso de las universidades estatales11, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional12, la Fiscalía General de la Nación13, la Rama Judicial14, la Contraloría General de la República15 y la Procuraduría General de la Nación16. 11 Artículo 69 de la Constitución Política. 12 Artículos 217 y 218 de la Constitución Política. 13 Artículo 253 de la Constitución Política. 14 Artículo 256-1 de la Constitución Política. 15 Artículo 268-10 de la Constitución Política. 16 Artículo 279 de la Constitución Política. Por su parte, la creación de los sistemas específicos de carrera corresponde al legislador, quien debe justificar su existencia «[…] en razón a la singularidad y especialidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se aplican

[…]»17. Lo anterior explica que, en principio, aquellos sistemas se aparten de las reglas generales que rigen la función pública en asuntos como el ingreso, la capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal. El artículo 4, numeral 2, de la Ley 909 de 2004, consagra las entidades cuyos empleados se encuentran sometidos a los sistemas específicos de carrera administrativa, así: […]

2. Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes: - El que rige para el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). - El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). - El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). - El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. - El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias. - El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. - El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. - <Viñeta adicionado por el artículo 51 de la Ley 1575 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El que regula el personal que presta sus servicios a los cuerpos oficiales de bomberos. 3. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> La vigilancia de estos sistemas específicos corresponde a la Comisión Nacional del Servicio

Civil. PARÁGRAFO. Mientras se expiden las normas de los sistemas

específicos de carrera administrativa para los empleados de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, para el personal científico y tecnológico del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para el personal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y para el personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley […] (negrilla fuera del texto original) 17 Artículo 4, numeral 1, de la Ley 909 de 2004. Visto lo anterior, los empleos que pertenecen a los sistemas específicos de carrera no pueden ser completamente homologados en su trato con aquellos que hacen parte del sistema general toda vez que las particularidades del contenido funcional de los empleos, así como aquellas de la entidad, hacen que sea necesaria la consagración de un régimen de personal propio que, al armonizar con dichas características, permita cumplir adecuadamente los cometidos estatales. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia C-1230 de 200518, señaló que la aplicación de normas especiales a estos sistemas no significa que tengan: […] identidad propia, es decir, no son considerados por ese sólo hecho como regímenes autónomos e independientes […] son en realidad una derivación del régimen general de carrera en cuanto que, debiendo seguir sus principios y postulados básicos, sólo se apartan de éste en aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose en esos casos la expedición de una regulación complementaria más flexible, que permita armonizar y hacer compatible el sistema de carrera ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades […]

Así las cosas, dado que el reconocimiento de los sistemas específicos de carrera en el ordenamiento jurídico obedece a las características singulares de ciertas entidades públicas, para que sus reglas puedan exceptuar válidamente la aplicación del régimen general su razón de ser debe justificarse en aquellos rasgos sui generis; incluso en tales eventos esas disposiciones especiales tendrán que garantizar la sujeción al principio del mérito y demás postulados esenciales que rigen la carrera general. Bajo esa misma lógica, las cuestiones inherentes a la función pública en las que las particularidades de las entidades sometidas a estos sistemas específicos no ameriten un trato diferenciado, deberían regularse por el sistema general19. En ese orden de ideas, resulta plausible concluir que los sistemas específicos constituyen una tipología de carrera administrativa que se encuentra inserta en una categoría más amplia que es la de la carrera administrativa general. (iii) Competencias de administración y vigilancia a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil El artículo 130 de la Constitución Política señala que «[…] Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las 18 Corte Constitucional, sentencia C-1230 del 29 de noviembre de 2005; expediente D-5791. 19 Sobre el particular, en sentencia C-1262 de 2005, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente: «[…] La definición del legislador de sistemas específicos de carrera, como aquellos en los que es permitido contemplar regulaciones específicas en materia de ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro (art. 4º L.909/05) del personal de la entidad a la que se le aplica el mencionado

sistema específico, no puede ser interpretada en contra de los principios generales del Sistema General de Carrera, como la igualdad, imparcialidad, mérito, entre otros (art. 2º L.909/05 y arts. 13, 40.7 y 125 C.N). Las regulaciones específicas que lo diferencian del sistema general sólo pueden ser establecidas en razón a las particularidades de la naturaleza y función de las actividades de la entidad, pero no pueden establecer una carrera diferente, ni en su estructura, ni en sus etapas, ni en los principios que inspiran su implementación […]». carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial […]». En armonía con ello, el citado artículo 4 de la Ley 909 de 2004 dispuso en su numeral 3 que la vigilancia de los sistemas específicos de carrera compete a la Comisión. Al estudiar la constitucionalidad de esta última norma, la Corte, mediante sentencia C-1230 de 2005, concluyó que el Congreso de la República incurrió en una omisión legislativa relativa al reducir la competencia de la entidad a la «vigilancia» de las carreras específicas, motivo por el cual declaró su exequibilidad condicionada, bajo el entendido que «[…] la administración de los sistemas específicos de carrera administrativa también corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil […]». Para arribar a