CE-11001-03-25-000-2014-01341-00(4346-14)-2020

SISTEMA DE CARRERA ESPECIALES DE ORDEN CONSTITUCIONAL /

CARRERA ESPECIAL EN LA CONTRALORÍAS TERIRTORIALES – Régimen aplicable

Los «sistemas especiales de carrera administrativa de origen constitucional», o «carreras especiales de origen constitucional», son aquellos que por propia disposición del Constituyente tienen una regulación diferente. En estos casos, el Constituyente dio un trato distinto a las carreras de los empleados de algunas entidades u organismos, porque al desempeñar ciertas actividades, funciones, misiones o tareas, constitucionalmente relevantes, merecen un tratamiento diferenciado y autónomo. Así por ejemplo, son sistemas especiales de origen constitucional los de: (i) la Rama Judicial, que se llama «carrera judicial»; (ii) las Fuerzas Militares; (iii) la Policía Nacional; (iv) la Fiscalía General de la Nación; (v) las universidades estatales; (vi) la Registraduría Nacional del Estado Civil; (vii) la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales; y (viii) la Procuraduría General de la Nación. (…) FUENTE FORMAL: LEY 909 DE 2004 / CONSTITUCIÓN POLITICAARTÍCULO 125 / ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2019 COMPETENCIA PARA ADMINISTRAR LA CARRERA ESPECIAL CONCURSO DE MÉRITOS EN LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS El Congreso de la República no ha expedido una ley por la cual se establezca el régimen especial de carrera de las contralorías territoriales, a estas les sería aplicable, transitoriamente, el régimen general de carrera

administrativa. Así las cosas, el análisis conjunto de las normas previamente transcritas y la jurisprudencia constitucional, hasta cuando el legislador expida la normativa que regule la carrera especial de las contralorías territoriales, se les aplicará el régimen general contemplado en la Ley 909 de 2004,que como viene dicho es vigilado y administrado por la CNCS.(…) En tal virtud, en el presente caso no se configura la causal de falta de competencia alegada en la demanda, pues, como se expuso en precedencia, de acuerdo con el artículo 3° parágrafo 2° de la Ley 909 de 2004, la CNSC estaba facultada transitoriamente para convocar a concurso público de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, toda vez que el legislador no ha regulado el régimen especial de las Contralorías Territoriales. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para la administración y vigilancia de la carrera administrativa especial de las contralorías departamentales, Corte Constitucional C-391 de 1993, C -073 de 2006, C-175 de 2006, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias de 4 de mayo de 2017, rad 2014-01292, 11 de julio de 2019 rad 4720-20142014-01292C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 24 de octubre de 2019, rad 11001-03-25-000-2014-01344-00(434914) C.P.Gabriel Valbuena Hernández

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTCA – ARTÍCULO 130

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 465 DE 2 DE OCTUBRE DE 2013ARTÍCULO 9 COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL (No nulo) / ACUERDO 465 DE 2 DE OCTUBRE DE 2013 -ARTÍCULO 15 COMISIÓN

NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL (No nulo) LIMITACIÓN A INSCRIPCIÓN EN CONCURSO DE MÉRITOS A UN SOLO CARGO / LIBERTAD DE ESCOGER PROFESIÓN U OFICIO / CONCURSO DE MÉRITOS EN LA CONTRALORÍA DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS El requisito demandado, según el cual los concursantes solamente pueden aspirar a una convocatoria para proveer los empleos vacantes de las contralorías territoriales y únicamente a un cargo ofertado, no desconoce el artículo 40 de la Constitución Política, pues no forma parte del campo de protección del mismo. En este sentir, la lectura de la jurisprudencia en cita evidencia que la exigencia demandada no limita el acceso a un cargo público.(…) si bien el Acuerdo No. 465 de 2013 restringe la participación en el concurso a un solo cargo, perteneciente a una sola convocatoria, le permite al aspirante escoger autónomamente la opción que mejor se acomode a sus aspiraciones y nivel profesional, por lo que, en consecuencia, no se vulnera la libre escogencia de profesión u oficio. De conformidad con lo estudiado en este acápite no se evidencia que

FUENTE FORMAL : CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 40 NUMERAL 7

NO SUSCRIPCIÓN DE CONVOCATORIA A CONCURSO DE MÉRITOS POR

LA ENTIDAD BENEFICIARIAEfecto / CONCURSO DE MÉRITOS EN LA

CONTRALORÍA DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS El criterio vigente en la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre el particular, es que si bien el artículo 31 de la Ley 909 de 2004 obliga a que las convocatorias a concurso de méritos sean suscritas por la CNSC y las entidades beneficiarias de dichos procesos de selección, el hecho de que dichos actos administrativos sólo sean firmados por la CNSC, en los eventos, como el sub judice, en los que se demuestre que las entidades que no firmaron, sí participaron en la etapa de planeación de la convocatoria, no constituye «per se» una irregularidad, pues, se entiende cumplido el fin de la norma, que está referido a garantizar que los concursos de méritos se desarrollen en un marco de coordinación interadministrativa (…) aportados por la CNCS con el objeto de sustentar sus motivos de oposición a las pretensiones de la demanda, se observa que la Contraloría Distrital de Cartagena participó de forma activa en las etapas de planeación y ejecución de la convocatoria, por lo que es válido afirmar, que los acuerdos cuya legalidad se discute, fueron expedidos con observancia de los principios constitucionales de coordinación y colaboración interadministrativa, conforme lo exigido por los artículos 113 y 209 constitucional, cuyo cumplimiento se busca garantizar con el numeral 1º del artículo 31 de la Ley 909 de 2004 es decir, que si bien, la convocatoria no fue suscrita por el Jefe, Director o Presidente de la entidad convocante, en el caso particular, se cumplió con el propósito de

dicha disposición, es decir, se logró el «efecto útil» de la norma invocada como transgredida, cual es el de garantizar la efectiva coordinación y colaboración entre la CNSC y la Contraloría Distrital de Cartagena. Por lo tanto, esta última censura no prospera. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos de la omisión de suscripción de la convocatoria del concurso de méritos por la entidad beneficiaria, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda en sentencia del 31 de enero de 2019, rad 11001-03-25-000-2016-01017-00, Número interno 4574-2016, César Palomino Cortés.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01341-00(4346-14)

Actor: ALEJANDRO HUMBERTO POLO LICERO Y OTROS

Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL (CNSC);

CONTRALORÍA DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS

Medio de control: Simple Nulidad

La Sala conoce el proceso de la referencia para proferir sentencia de única instancia.1

I. LA DEMANDA Se trata del medio de control de «Nulidad» promovido por el señor Alejandro Humberto Polo Licero y otros, con el propósito de obtener la anulación

del Acuerdo 465 de 2 de octubre de 2013, «Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena De Indias - Convocatoria N° 288 de 2013», expedido por la CNSC. Como petición subsidiaria, los actores solicitan que se anule el parágrafo del artículo 9º y el literal «m» del artículo 15 del referido acuerdo de convocatoria, cuyo tenor literal es el siguiente: «A rtículo 9. Requisitos de participación: Para participar en el proceso de selección se requiere: (…) Parágrafo : En consideración a que simultáneamente la CNSC, adelanta un numero plural de Convocatorias dirigidas a CONTRALORÍAS TERRITORIALES, el interesado deberá escoger y decidir su participación, solo en UNA (1) Convocatoria. Lo anterior debido a que las pruebas escritas de los procesos de selección, serán aplicadas el mismo día.». «Artículo 15. Consideraciones previas al proceso de inscripción: El aspirante en la Convocatoria deberá tener en cuenta lo siguiente: (…) m) Teniendo en cuenta que la aplicación de las pruebas de las Convocatorias de las Contralorías Territoriales, se aplicarán el mismo día, no es posible que el aspirante participe en más de una convocatoria de manera simultánea, por lo tanto, su inscripción debe ser en una única convocatoria para Contralorías Territoriales y en un solo empleo. (…)». 1 Con informe de la Secretaría de 19 de julio de 2019, visible a folio 282

II. CONCEPTO DE VIOLACIÓN2

En criterio de la parte demandante, el acuerdo cuestionado: (i) fue proferido

sin competencia; (ii) desconoce el derecho de acceso a cargos públicos; y (iii) fue expedido de manera irregular. 2.1. Falta de competencia de la CNSC para convocar a concurso de méritos para proveer empleos en las Contralorías Territoriales. En criterio de la parte accionante, la CNSC no es competente para administrar y vigilar la carrera administrativa de las Contralorías Territoriales, pues, el artículo 130 de la Constitución expresamente exceptúa del ámbito de competencia de la CNSC, a las carreras administrativas de carácter especial. En sustento de esta censura, la parte demandante expone, que según lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conceptos 1658 de 31 de agosto de 2005 y 1948 de 26 de marzo de 20093 y de 21 de mayo de 2009, la CNSC no es competente para ejercer la administración y vigilancia de las carreras administrativas de carácter especial, como la de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias. Agregan, que si bien la Corte Constitucional en sentencias C-0734 y C-175 de 20065 indicó que la CNSC es competente para administrar y vigilar las carreras administrativas especiales de creación legal, mientras el legislador regula dichos sistemas, ello no es aplicable a las de creación constitucional, como las de las Contralorías Territoriales, por lo que cualquier interpretación en diferente sentido es errónea y vulneratoria de los artículo 125 y 130 de la Constitución Política. Por lo tanto, aseguran que la circunstancia descrita es muestra de que el

Acuerdo 465 de 2013 fue expedido sin competencia, pues por mandato constitucional era el Concejo Distrital el encargado de adelantar la respectiva convocatoria. 2.2.- Vulneración de los derechos de acceso a cargos públicos y libre escogencia de oficio, porque según los accionantes la restricción señalada en el parágrafo del artículo 9º y el literal «m» del artículo 15 del Acuerdo 465 de 2013 de la CNSC6 que se acusa, atinente a que los aspirantes sólo podían inscribirse para una sola convocatoria y únicamente aspirar a un cargo, desconoce injustificadamente los mencionados derechos fundamentales de los concursantes que cumplen los requisitos exigidos para varios de los cargos ofertados. Arguyen que esta prohibición es ilegal, puesto que cualquier regla que limite el goce de un derecho constitucional debe estar contenida en una ley estatutaria. 2 En este acápite, la Sala presenta un resumen de los argumentos expuestos por la parte accionante en el escrito de la demanda (fls. 88 a 114) y en los alegatos de conclusión (fls. 256 a 265) 3 C.P. Dr. Enrique José Arboleda Perdomo 4 M.P. Rodrigo Escobar Gil 5 M.P. Jaime Cordoba Triviño 6 Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena De Indias - Convocatoria N° 288 de 2013. 2.3.- Expedición irregular de la Convocatoria 288 de 2013, por desconocimiento del artículo 31 de la Ley 909 de 2004,7 ya que el

acuerdo de convocatoria fue suscrito únicamente por el Presidente de la CNSC, sin la firma del representante legal de la Contraloría Distrital de Cartagena.8 Aseguran que la circunstancia descrita es muestra de que el Acuerdo 465 de 20139 fue expedido de manera irregular, pues la CNSC por sí sola no es competente para convocar a concurso público de méritos, sino que, en virtud de la solemnidad impuesta por el artículo 31 de la Ley 909 de 2004,10 dicho acto administrativo debe ser suscrito además por la entidad beneficiaria del concurso que se convoca, en este caso la Contraloría Distrital de Cartagena.

III. OPOSICIÓN A LA DEMANDA11

Para oponerse a la demanda y defender la legalidad del Acuerdo 465 de 2013,12 acudieron al proceso la CNSC13 y la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias.14 Los argumentos expuestos por quienes intervinieron en defensa del acto administrativo demandado, en esencia son los siguientes: Que los cargos formulados por el actor contra el Acuerdo 465 de 201315 no se encuadran en las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, por lo que, en su criterio, deben ser denegados. Que de acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley 909 de 2004,16 la CNSC está facultada transitoriamente para administrar y vigilar la carrera administrativa de las Contralorías Territoriales, toda vez que el Congreso de la República aún no ha expedido la ley que regula la carrera administrativa de dichos órganos.

Que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del mencionado parágrafo 2° del artículo 3° de la Ley 909 de 2004,17 en las sentencias C7 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 8 Éste argumento fue planteado en los expedientes 4766-2016, 4767-2016, 4768-2016, 4770-2016, 47712016, 4775-2016, 4776-2016, 4777-2016, 5259-2016, 5266-2016, 5267-2016 y 5268-2016. 9 Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena De Indias - Convocatoria N° 288 de 2013. 10 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 11 En este apartado, la Sala presenta un resumen de los argumentos expuestos por las entidades públicas demandadas en las contestaciones de la demanda y los alegatos de conclusión. 12 Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena De Indias - Convocatoria N° 288 de 2013. 13 Contestación de la demanda obrante a folios 172 a 181; alegatos de conclusión a folios 271 a 273 14 Contestación a folios 205 a 215; alegatos de conclusión a folios 267 a 268.

15 Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena De Indias - Convocatoria N° 288 de 2013. 16 Por la cual se regula el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 07318 y C-175 de 2006,19 al considerar que el legislador puede, de forma excepcional y transitoria, asignar a la CNSC la administración y vigilancia de los regímenes de carrera administrativa especiales de origen constitucional y legal, mientras el legislador regula dichos sistemas de carrera. Que el Consejo de Estado al resolver el conflicto positivo de competencias promovido entre diferentes contralorías territoriales y la CNSC, señaló en providencias de 27 de febrero y 3 de abril de 2013, que esta entidad es competente para vigilar y administrar el régimen de carrera de las contralorías territoriales, hasta cuando el legislador expida una ley especial que regule el tema. Que la convocatoria no vulnera los derechos de acceso a cargos públicos y a la libre escogencia de profesión u oficio, pues, para cada empleo se ofertaron una pluralidad de cargos, permitiéndole a cada aspirante aplicar para aquél que mejor se adapte a su perfil y a sus necesidades. Además, que para la toma de esta decisión, todos los aspirantes se hallaban en igualdad de condiciones, ya que todos tuvieron acceso a la misma información respecto de las características y los requisitos solicitados para cada vacante. Que la regla que permite la inscripción para un solo cargo ofertado pretende garantizar la selección del mejor candidato para cada cargo, lograr que el

concurso provea la mayor cantidad posible de cargos en propiedad, y en la forma más ágil, eficiente y eficaz que se pueda. Que la regla de que los aspirantes sólo pudieran inscribirse para una sola convocatoria y únicamente para un cargo, se justificó en la medida en que es necesaria para optimizar los recursos humanos, económicos y de infraestructura. Que la posibilidad de aspirar a más de un empleo en una misma convocatoria no garantiza el derecho de acceso al mismo, toda vez que estos procesos de selección tienen en su desarrollo una serie de etapas que el aspirante habrá de superar, las cuales desarrollará junto con otros candidatos en igualdad de condiciones, lo que convierte dicho proceso en una mera expectativa que sólo se despejará al final del mismo y con resultados no predecibles en su comienzo. Que la convocatoria demandada se realizó conjuntamente por la CNSC y la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, como se evidencia en la OPEC enviada por la entidad beneficiaria a la CNSC durante la etapa de planeación del concurso. Aducen que la convocatoria acusada ya surtió todas sus etapas, las listas de elegibles fueron utilizadas y actualmente no hay listas vigentes. Agregan, que los derechos de los elegibles, que hoy ocupan los empleos ofertados en 17 Por la cual se regula el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 18 M.P. Rodrigo Escobar Gil 19 M.P. Jaime Córdoba Triviño la convocatoria 288 de 2013, ya se consolidaron, conforme a lo ordenado en el numeral 4° del artículo 31 de la Ley 909 de 2004.20

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público, a través de su «Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de ,21 solicitó22 a esta Corporación denegar las pretensiones de la Estado» demanda.

Señaló, que la CNSC es competente para adelantar el concurso para proveer los empleos vacantes de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, porque el artículo 3°23 de la Ley 909 de 200424 la faculta transitoriamente para administrar y vigilar el régimen especial de carrera administrativa de las Contralorías Territoriales, mientras el legislativo expide las normas que le serán aplicables a los servidores públicos de estas entidades. La Delegada de la Procuraduría expuso que la jurisprudencia constitucional25 y contenciosa2627 ha avalado la competencia de la CNSC en este tema, argumentando que a las contralorías territoriales se les debe aplicar provisionalmente el régimen general de carrera administrativa, a cargo de la CNSC, mientras el legislador tramita la ley correspondiente. En cuanto a la restricción de postularse a un solo cargo, contenida en el parágrafo del artículo 9° y literal m) del artículo 15 de la convocatoria, la Delegada del Ministerio Público consideró, que con dicha medida la CNSC da cumplimiento a los principios establecidos en el artículo 27 de la Ley 909 de 2004,28 tales como la igualdad, transparencia, eficiencia y eficacia, y . En sustento de lo anterior, resaltó «viabiliza un proceso de selección más eficiente y eficaz» que el Consejo de Estado en sentencia de 4 de mayo de 2017,29 proferida

en el proceso de nulidad 4165-14, señaló que la determinación de la CNSC de limitar la participación de los aspirantes a una sola convocatoria y a un solo empleo, atiende a criterios razonables, proporcionados y congruentes con la finalidad del concurso y los principios rectores de este. 20 Por la cual se regula el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 21 Doctora María Isabel Posada Corpas 22 A través del Concepto No.167-2019, SIAF: E-2019-394571, de 5 de julio de 2019, a folios 274 a 281 23 numeral 2° y parágrafo 2°. 24Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 25 Corte Constitucional, Sentencia C-073 de 2006, MP: Rodrigo Escobar Gil. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. MP: Cesar Palomino Cortés, Sentencia de 2 de marzo de 2017, Expediente de Radicación: 11001032500020140144900 (4720-14). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. MP: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia de 4 de mayo de 2017; Expediente de Radicación: 11001032500020140129200 (4165-14). 28 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. MP: Sandra

Lisset Ibarra Vélez, Sentencia de 4 de mayo de 2017; Expediente de Radicación: 11001032500020140129200 (4165-14). Por último, solicita que esta Corporación exhorte al Congreso de la República, para que tramite la ley que regule el régimen especial de carrera de las Contralorías Territoriales. V.- CONSIDERACIONES Los argumentos expuestos por los demandantes, así como los motivos de oposición aducidos por la CNSC y la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, así como los razonamientos del Ministerio Público, muestran a esta Corporación que los problemas jurídicos a resolver en este proceso son los siguientes: 1) Determinar si la CNSC se encontraba facultada para convocar a concurso público de méritos para proveer los empleos de carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias. 2) Establecer, si la restricción de postularse a una sola convocatoria y a un único empleo, contenida en los artículos 9° y 15 del Acuerdo 465 de 2013,30 desconoce los derechos constitucionales de acceso a cargos públicos y libre escogencia de profesión u oficio. 3) Definir, si la Convocatoria 288 de 2013 debe ser anulada, puesto que únicamente fue firmada por el Presidente de la CNSC, sin la firma del representante Legal de la Contraloría Distrital de Cartagena de Indias, como supuestamente lo exige el artículo 31 de la Ley 909 de 2004.31 A continuación, procede entonces la Sala a resolver los problemas jurídicos formulados.

5.1.- ESTUDIO y RESOLUCIÓN DEL PRIMER PROBLEMA JURÍDICO

Para resolver el primer problema jurídico planteado es necesario estudiar los siguientes temas: (i) el principio del mérito y la carrera administrativa; (ii) los diferentes sistemas de carrera administrativa; (iii) el régimen especial de carrera administrativa de la Contraloría General y de las Contralorías Territoriales; (iv) la facultad de la CNSC para administrar transitoriamente la carrera administrativa especial de las Contralorías Territoriales; (v) la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa sobre la materia; y (vi) los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 5.1.1.- El principio del mérito y la carrera administrativa El artículo 125 de la Constitución establece, que por regla general, «los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera», con excepción de «los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». A renglón seguido, la 30 Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría Distrital de Cartagena De Indias - Convocatoria N° 288 de 2013. 31 Por la cual se regula el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. norma constitucional señala, que «el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, para determinar los méritos y calidades de los aspirantes». De esta forma, para el constituyente de 1991 la carrera administrativa,32 como «sistema técnico de administración del personal»33 basado única y

exclusivamente en el principio del «mérito», es el «pilar fundamental de la estructura organizacional del Estado»,34 y a su vez, el instrumento o mecanismo «preeminente»35 o por excelencia, por medio del cual se ingresa a los empleos públicos en los órganos y entidades públicas, con excepción de las salvedades constitucionales y legales. La «carrera administrativa» es entonces, un mecanismo o instrumento objetivo, eficaz, racional, eficiente y en modernización constante, para el acceso a los cargos públicos, en virtud del cual, las condiciones de ingreso, ascenso, permanencia y retiro, responden al principio del «mérito», es decir, a la comprobación de las cualidades, talentos y capacidades de quienes pretendan ser servidores públicos, conforme a criterios objetivos previamente reglados, y no a razones puramente subjetivas, discrecionales, irracionales o arbitrarias para descalificar al funcionario, tales como, la filiación política, su lugar de origen, el género, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión filosófica o su estilo de vida.36 Ello, con miras a garantizar la excelencia y el funcionamiento óptimo en la administración pública, para el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado Constitucional de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución.37 32 La Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2009, con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo

Mendoza Martelo, sostuvo al respecto, que «la carrera administrativa es un principio del ordenamiento jurídico superior, que además se constituye en cimiento principal de la estructura del Estado, y en el instrumento eficaz para la realización de otros principios de la misma categoría. […]». Es tal la importancia de la carrera administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte le ha reconocido el carácter de principio constitucional, bajo el entendimiento de que los principios «suponen una delimitación política y axiológica», por cuya virtud se restringe «el espacio de interpretación», son «de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional» y tienen un alcance normativo que no consiste «en la enunciación de ideales», puesto que «su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y razón de ser». Dada la categoría de principio constitucional que le corresponde, en la providencia citada la Corte concluyó que «en el estado social de derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional». 33 Aunque la carrera administrativa fue creada en Colombia por la Ley 165 de 1938, fue el Decreto Gubernamental 1732 de 1960, el que por primera vez la definió como «sistema técnico de administración del personal al servicio del Estado», definición que fue retomada por el Decreto 1950 de 1973, y por las leyes 27

de 1992, 443 de 1998 y 909 de 2004. 34 Sentencia C-1230 del 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 35 Sentencia de la Corte Constitucional C-431 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 36 Sentencias C-211del 21 de marzo de 2007, MP. Álvaro Tafur Galvis y C-588 del 27 de agosto de 2009, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 37 Ver las sentencias C-479 de 1992, con ponencia de los magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-195 de 1994, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa; C1079 de 2002 y C-1230 del 2005, con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil. Esto significa entonces, que el principio del «mérito» constituye el criterio o factor definitorio e imperante,38 el presupuesto ineludible,39 la condición esencial y estándar principal, para el acceso, permanencia, ascenso y retiro del empleo público. 5.1.2.- Los sistemas de carrera administrativa A partir de la comprobación de que en la estructura del Estado existen diferentes entidades u organismos, que tienen asignadas diversas actividades, funciones, misiones o tareas, el Constituyente y el Legislador, conscientes de las especificidades de las labores de cada una, han venido regulando la materia de manera tal que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,40 es posible establecer la existencia de varios sistemas de carrera administrativa, a saber: (i) el sistema general aplicable a la generalidad de los trabajadores, que es vigilado y administrado por la CNSC; (ii) los sistemas especiales de origen constitucional, es decir,

enunciados por el constituyente mismo, que por su especialidad, singularidad y particularidad, están regulados en estatutos normativos diferentes al que contiene el sistema general, y son vigilados y administrados por órganos diferentes a la CNSC; y (iii) los sistemas específicos de origen legal, los cuales también por su especialidad, singularidad y particularidad, están normados en regulaciones diferentes al estatuto general, pero son vigilados y administrados por la CNSC, como pasa a explicarse. 5.1.2.1.- El sistema general de carrera administrativa El «sistema general de carrera administrativa» se encuentra regulado por la Ley 909 de 2004;41 su ámbito de aplicación está delimitado en el artículo 3º de la referida disposición normativa y comprende la mayor parte de los empleos en la administración pública en los niveles nacional, territorial, 38 Sentencia de la Corte Constitucional C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 39 Sentencia de la Corte Constituciona