CE-11001-03-25-000-2015-00294-00(0595-15)-2020

COMPETENCIA COMO PRESUPUESTO DE VALIDEZ DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL / CARRERAS

ADMINISTRATIVAS ESPECIALES / ADMINISTRACIÓN Y VIGILANCIA DE LA

CARRERA DE LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES

[L]a Comisión Nacional del Servicio Civil sigue siendo el ente responsable de administrar y vigilar la carrera especial de las contralorías territoriales, mientras el Congreso regula, en definitiva, el órgano en el que recaerá tal labor. Así pues, la pérdida de competencia de la demandada solamente podría verificarse si en el momento en el que expidió la convocatoria a concurso para la Contraloría Departamental de Antioquia el legislador ya hubiera designado otro órgano para el ejercicio de dicha función, lo cual no ha sucedido. […] [L]a Sala estima que en efecto, el tiempo que ha transcurrido desde la expedición de la Carta Política hasta que se profiere esta providencia ha excedido un término que pueda concebirse como razonable, pues son 29 años sin que se haya dado cumplimiento al mandato constitucional de determinar un régimen especial de carrera administrativa para las contralorías territoriales, no obstante, debe tenerse en cuenta que el Acto Legislativo 04 del 18 de septiembre de 2019, en el parágrafo transitorio del artículo 2, que modificó el artículo 268 Superior, concedió facultades extraordinarias al presidente de la República para regular la materia. […] En esas condiciones, en obediencia de la obligación que el artículo 2 de la Carta impone a las autoridades de la República de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado,

se considera conveniente atender la solicitud del Ministerio Público y se exhortará al presidente de la República para que dé cumplimiento a lo previsto por el Acto Legislativo 04 de 2019, así como al Congreso de la República para que en caso de que lo anterior no se cumpla, adelante el trámite de la ley que regule el régimen especial de carrera de las contralorías territoriales. CARRERA ADMINISTRATIVA / POTESTAD DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA DICTAR LOS LINEAMIENTOS DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN / LIMITACIÓN A LA INSCRIPCIÓN A UN SOLO CARGO EN LOS

CONCURSOS

[E]l derecho de acceso a cargos públicos se respeta con la garantía de inscripción de los aspirantes en igualdad de condiciones a un concurso público de méritos, exigencia que se satisface aun cuando, como en el caso de marras, se restringe la inscripción a un solo cargo. Debido a que el alcance que pretende darle la demanda al derecho de acceso a cargos públicos no se acompasa con lo normativa y jurisprudencialmente se ha definido como el núcleo esencial de aquel, tampoco podría afirmarse, como sugiere aquella, que la entidad demandada se arrogó competencias propias del legislador al limitar, a través de un acto administrativo, un derecho que por ser de rango fundamental solo podría restringirse a través de una ley estatutaria, por lo que queda descartada la configuración de dicho vicio. Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que, la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene una amplia libertad de configuración que le permite definir el contenido y alcance de todo el proceso de selección,

incluida la fase de inscripción, teniendo como única limitante el sometimiento a la Constitución Política, los principios en los que se cimienta el sistema de carrea administrativa y las reglas básicas que define la Ley 909 de 2004. En punto a lo que es objeto del presente proceso, se advierte que las referidas disposiciones no regularon la manera en que debe surtirse la inscripción de los participantes al proceso de selección, lo que, en armonía con lo ya señalado, permite que el vacío normativo sea suplido con la reglamentación que para tales efectos profiera la CNSC. En tales condiciones, el acto demandado es una manifestación del amplio margen de acción que le asiste a la demandada en ejercicio de la potestad de administrar la carrera administrativa que se le ha atribuido constitucional y legalmente […]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00294-00(0595-15)

Actor: SERGIO ANTONIO HERNÁNDEZ BOTERO Y OTROS

Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Y CONTRALORÍA

GENERAL DE ANTIOQUIA

Referencia: CONCURSO DE MÉRITOS PARA PROVEER CARGOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA. ACUERDO 435 DEL 2 DE OCTUBRE DE 2013 CONVOCATORIA 258 DE 2013

I. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, ejercido por el señor Sergio Antonio Hernández Botero y otros en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Contraloría General de Antioquia.

II. DEMANDA1

Los señores Sergio Antonio Hernández Botero, Orlando Andrés Gallo Riaño, Juan Camilo Gómez Berrio, Mauricio Orozco Velásquez, Javier de Jesús Correa Buitrago, Elkin Darío Vásquez Valencia, Carlos Andrés Gómez Vergara, Bayron Luciano Muñiz Ruiz, Gloria Eugenia Escudero Montoya, Francisco Alexander Murcia Barragán, Jhon Fredy Moncada Estrada, Mario Hernán Arboleda Puerta, Lina María Tamayo Saldarriaga, Carlos Andrés Rueda Marín, Diego Luis Torres Restrepo y Mary Luz Quintero Piedrahita, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad simple consagrado en el artículo 137 del Código de 1 Ff. 38 a 56. Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso, formularon las siguientes pretensiones: Principales Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013 «por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la Contraloría General de Antioquia – Convocatoria 258 de 2013» expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

• Oferta Pública de Empleo de Carrera OPEC, que según el Acuerdo 477 de

2013 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, rige y soporta la Convocatoria 258 de 2013. Subsidiarias Que se declare la nulidad de la expresión «el interesado deberá escoger y decidir su participación, solo en UNA (1) Convocatoria» contenida en el parágrafo del artículo 9 del Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 40, 121, 125, 130, 268-10 y 272 de la Constitución Política, la Ley 909 de 2004. Como concepto de violación, expuso que los actos demandados están afectados por las causales de nulidad que se describen a continuación: Falta de competencia: Sobre el punto señaló que de acuerdo con el artículo 130 de la Constitución Política, la Comisión Nacional del Servicio Civil es responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas que tengan carácter especial, como la de las contralorías territoriales. Al respecto, precisó que dicha entidad tenía una facultad temporal de conformidad con la Ley 909 de 2004, pero es inadmisible que ella se convierta en permanente, pues han transcurrido más de 23 años desde la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 y más de 10, desde la vigencia de la citada ley, de ahí que debe existir un órgano especial para esta finalidad. Vulneración de normas superiores: Al restringir la participación e inscripción de los aspirantes a un solo cargo en el concurso de méritos de la Contraloría General

de Antioquia, limitó los derechos a la igualdad, al libre acceso a la función pública, a la libertad de escoger profesión u oficio y desconoció el principio del mérito, con lo cual desbordó la potestad reglamentaria a ella asignada por la Ley 909 de 2004 y el principio de reserva de ley estatutaria. Igualmente, los demandantes explicaron que en un asunto similar el Consejo de Estado2, en el concurso de funcionarios de la Rama Judicial, decretó la suspensión de la convocatoria, en aras de proteger provisionalmente el objeto del proceso, pues el acceso a la función pública comprende la facultad de participar en los concursos y de elegir dentro de varias opciones la que más se acomoda a sus preferencias. Además, indicaron que, si bien la providencia en cita fue revocada por considerar que no se restringía el derecho invocado, lo cierto es que ello no sucede en este caso en el que resulta claro que sí limita el derecho de participación.

III. MEDIDA CAUTELAR En el escrito de demanda se solicitó el decreto de medida cautelar la cual se denegó en la providencia del 11 de mayo de 20173, el cual se notificó en estado del 26 del mismo mes y año4.

IV. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Contraloría General de Antioquia5 contestó la demanda para solicitar su desvinculación, para lo cual señaló que no tiene poder decisorio sobre los aspectos que son objeto de las pretensiones. Sobre el punto, explicó que los hechos relacionados por la parte demandante no tienen relación con las funciones que ejerce esa entidad, pues los procesos de selección para ocupar los cargos de

carrera están en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Igualmente, precisó que de acuerdo con lo dispuesto por el Consejo de Estado, en providencia de abril de 20136, la Comisión Nacional del Servicio Civil expidió los Acuerdos 433 a 491, Convocatorias 256 a 314 de 2013, para proveer definitivamente los empleos vacantes de carrera administrativa de las contralorías territoriales. De otra parte, sostuvo que no se vulneró el artículo 4 de la Ley 909 de 2004, para lo cual señaló que si bien la administración y vigilancia del sistema especial de carrera es competencia de las mismas contralorías territoriales, también es cierto que, mientras se expide la ley especial, la Ley 909 de 2004 dispuso que entre 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 30 de abril de 2014, dentro del expediente 11001-03-25-000-2013-01524-00 (3914-13). 3 Ff. 61 a 64 del cuaderno de medida cautelar. 4 F. 64 vuelto del cuaderno de medida cautelar. 5 Ff. 117 a 120. 6 En el escrito no se identificó la providencia. tanto la Comisión Nacional del Servicio Civil puede extender su campo de acción a las entidades mencionadas, con el propósito de resguardar los fines esenciales del Estado y velar por la eficiencia en la gestión de los servicios y funciones a su cargo. Seguidamente, se refirió al proceso de Convocatorias 256 a 314 de 2013 y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Contraloría General de Antioquia, por las razones antes expuestas.

La apoderada de la Comisión Nacional del Servicio Civil7 se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual adujo que carecen de fundamento legal y respaldo probatorio. Los principales argumentos son los siguientes: - Competencia temporal de la CNSC para administrar y vigilar el régimen especial de la carrera administrativa en las contralorías territoriales. Sobre el particular explicó que a la Comisión Nacional del Servicio Civil le corresponde administrar y vigilar la carrera general, así como los sistemas especiales de origen legal. Ahora, si bien en principio son las propias contralorías territoriales las que deberían asumir esta función respecto de ellas mismas, lo cierto es que dicha competencia aún no ha sido definida por el legislador, de ahí que, de conformidad con los artículos 130, 268-10 y 272 de la Carta y 4 de la Ley 909 de 2004, se admitió la aplicación de esta última, mientras se expedían las normas especiales que regularan la materia, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en las sentencias C-073 de 2006 y C-175 de 2006. - De legalidad del acto administrativo demandado al encontrarse ajustado a los postulados de orden constitucional. En lo relacionado con este particular, expuso que, en atención a los principios de eficiencia, eficacia y economía, propios de la función pública se ordenó adelantar el concurso para las vacantes definitivas de las contralorías territoriales, a través de 59 convocatorias y de esta manera, optimizar los recursos económicos, humanos y de infraestructura. Igualmente, defendió la medida de admitir que cada aspirante solamente pueda

inscribirse a un cargo, para ello, sostuvo que ampliar esta posibilidad genera costos que afectan de manera ostensible los recursos de la administración, pues ello supone una gestión logística de altas proporciones, la elaboración de exámenes distintos para ser aplicados en diferentes ciudades y en varias oportunidades, además de los inconvenientes que podrían presentarse para la provisión de los cargos, en el evento en el que una persona hiciera parte de dos o más listas de elegibles. En este apartado, también se refirió a la alegada vulneración del artículo 40 Superior, para señalar que la CNSC se limitó a establecer una regla propia de la organización administrativa, sin que ello implique la limitación al derecho de acceder a cargos públicos. 7 Ff. 177 a 183. De otra parte, indicó que la providencia del 30 de abril de 2014, que se invocó en escrito inicial, fue revocada por el auto del 19 de agosto de igual año, al considerar que no existía una restricción ilegal a un derecho fundamental, de manera que dicho auto no puede tener el alcance que pretenden los demandantes. - Inexistencia de falsa motivación del acto administrativo demandado. Para defender la legalidad del acuerdo demandado, manifestó que para su expedición atendió el manual de funciones y competencias, en el que se fijan los requisitos de estudio y de experiencia para el desempeño de cada cargo, además de la información contenida en la Oferta Pública de Empleos de Carrera, OPEC. Agregó que las convocatorias fueron discutidas y socializadas con los contralores territoriales, quienes las avalaron de manera unánime. Finalmente, se refirió a la alegada modificación de algunos de los perfiles previstos

por el Manual de Funciones de la Contraloría General de Antioquia8, para argumentar que ello no fue responsabilidad de la CNSC, puesto que de manera alguna tuvo injerencia en los presuntos cambios que la entidad nominadora pudo hacer al momento de hacer el reporte, como tampoco está dentro de sus competencias la administración de las plantas de personal de las entidades ni la elaboración de los manuales de funciones y competencias laborales. -Innominada. Solicitó que se declare probada cualquier otra excepción que se llegue a encontrar probada dentro del proceso, de acuerdo con el artículo 187 del CPACA.

V. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL

1. En el juicio por audiencias, regulado en la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba. Por tanto, al fijarse el litigio ello permite orientar las alegaciones y la sentencia.

Veamos el resumen de lo ocurrido en dicha audiencia que se llevó a cabo el 21 de junio de 2019. Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, en la audiencia inicial, es también una faceta de saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo9. 8 Este argumento fue expuesto solamente n la solicitud de suspensión provisional de la demanda. 9 Ramírez Ramírez Jorge Octavio, Consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por

audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. En el presente caso, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas10: «La apoderada de la Contraloría General de Antioquia propuso la excepción de falta de legitimación en la causa, por considerar que no tuvo injerencia en las actuaciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad que tiene autonomía en la toma de decisiones frente al proceso de selección de aspirantes a ocupar cargos en las contralorías territoriales. - Por Secretaría se corrió traslado de las excepciones por el término de tres días (f. 185), sin que la parte demandante se pronunciara. - Para resolver la excepción propuesta es importante advertir que, jurisprudencial y doctrinariamente, se ha distinguido entre la falta de legitimación en la causa de hecho y material. La primera, alude a la relación procesal que se entabla entre las partes demandante y demandada a través de la formulación de la pretensión. En ese orden de ideas, para que pueda predicarse por pasiva basta con que el demandante haya atribuido esta legitimación y que tenga lugar la respectiva notificación del auto admisorio de la demanda. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a la verdadera participación o responsabilidad de las personas en los hechos que dan origen a la presentación de la demanda. Visto lo anterior, el despacho estima que, en esta temprana etapa del proceso, es suficiente con que pueda predicarse legitimación de hecho en la causa respecto de la Contraloría General de Antioquia, sin embargo, también se observa que aquella es la entidad que reportó oficialmente la OPEC, tal y como lo indicó el artículo 3 del Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013, la cual

también fue demandada en el presente asunto. En consecuencia, no se configura la excepción propuesta.

Decisión: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Contraloría General de Antioquia.

Se notifica en estrados. Contra esa decisión no se presentó recurso alguno.»11 Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) En el sub lite, en la audiencia inicial se fijó el litigio respecto a las pretensiones de la demanda12 y se formularon los problemas jurídicos provisionales: «De conformidad con la demanda y las contestaciones, se presentó el siguiente resumen de las pretensiones: Pretensiones: - Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013 «Por el cual se convoca a concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la carrera administrativa de la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA – Convocatoria N.º 258 de 2013». 10 Tomado del acta de la audiencia inicial que obra en los folios 194 a 200. 11 Tomado del acta de la audiencia inicial que obra en los folios 181 a 186. 12 FF. 196 y 197.

• Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) que rige y soporta la Convocatoria 258 de 2013.

Subsidiaria: Que se declare la nulidad de la expresión «el interesado deberá escoger y decidir su participación, solo en UNA (1) Convocatoria», contenida en el parágrafo del artículo 9 del Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013.

Hechos relevantes Comoquiera que en asunto bajo estudio se trata del medio de control de

nulidad simple, no se considera necesario hacer la relación de hechos relevantes, toda vez que coinciden con la expedición del acto demandado, por tanto, se pasará directamente a indicar los problemas jurídicos. Problema jurídico provisional Como problema jurídico se formularon los siguientes, a manera de guía metodológica, sin perjuicio de que en la sentencia se haga referencia a otros o se ajuste la formulación de los aquí indicados: 1. ¿El Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013 fue expedido con falta de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar la carrera de las contralorías territoriales? 2. ¿Se vulneran los artículos 40, 121 y 125 de la Constitución Política y los artículos 27 y 28 de la Ley 909 de 2004 al limitar la inscripción de cada aspirante a solo un cargo? 3. ¿La expresión «el interesado deberá escoger y decidir su participación, solo en UNA (1) Convocatoria», contenida en el parágrafo del artículo 9 del Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013, contiene una limitación al derecho fundamental de acceso a funciones públicas que no podía ser introducida por la Comisión Nacional del Servicio Civil por tratarse de una materia de reserva de le ley estatutaria? Interrogadas las partes y el Ministerio Público frente a los problemas jurídicos planteados, manifestaron estar conformes. Esta decisión se notificó en estrados.» Las partes no presentaron recurso contra la anterior decisión.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Comisión Nacional del Servicio Civil13, en síntesis, expuso que no se debe

acceder a las pretensiones, toda vez que es la entidad competente para adelantar los concursos de la Contraloría Territorial de Antioquia y que no se vulneran ni limitan los derechos de participación y acceso a cargos públicos al disponer que la participación de los interesados deberá ser en una sola convocatoria. 13 Ff. 221 a 223. La parte demandante14 intervino en esta oportunidad para insistir en las razones por las cuales considera que se debe declarar la nulidad de los actos demandados, especialmente, en la falta de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para vigilar y administrar la carrera de las contralorías territoriales y la vulneración de los derechos fundamentales que conlleva el permitir la inscripción de cada aspirante a un solo cargo, pues, en su criterio, debe respetarse la facultad de elegir entre las opciones disponibles la que más se acomode a sus preferencias.

VII. MINISTERIO PÚBLICO El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado presentó concepto15 en el que solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda y que se exhorte al Congreso de la República, para que adelante el trámite de la ley que regule el

régimen especial de carrera de las contralorías especiales. En sustento de lo anterior, señaló que la Ley 909 de 2004 le otorgó a la Comisión Nacional del Servicio Civil la facultad temporal de administrar y vigilar la carrera de las contralorías territoriales, tal y como lo ha admitido la Corte Constitucional. Ahora, lo relación con la limitante de la postulación para un solo cargo anotó que es una medida que permite un proceso de selección más eficiente y eficaz que no

está sometida a la reserva legal, tal y como lo consideró la jurisprudencia del Consejo de Estado16.

VIII. CONSIDERACIONES Problema jurídico La Sala advierte que no hay necesidad de hacer ajustes a los problemas jurídicos que, fruto del diálogo y la concertación con las partes, se plantearon de manera provisional en la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial. Por lo tanto, los interrogantes que corresponde resolver son los siguientes: 1. ¿El Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013 fue expedido con falta de competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y

vigilar la carrera de las contralorías territoriales? 14 Ff. 224 a 229. 15 Ff. 230 a 236 C. ppal. 16 Citó: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 4 de mayo de 2017, radicación 11001032500020140129200(4165-2014). 2. ¿Se vulneran los artículos 40, 121 y 125 de la Constitución Política y los artículos 27 y 28 de la Ley 909 de 2004 al limitar la inscripción de cada aspirante a solo un cargo? 3. ¿La expresión «el interesado deberá escoger y decidir su participación, solo en UNA (1) Convocatoria», contenida en el parágrafo del artículo 9 del Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013, contiene una limitación al derecho fundamental de acceso a funciones públicas que no podía ser introducida por la Comisión Nacional del Servicio Civil por tratarse de una materia de reserva de ley estatutaria? Primer problema jurídico ¿El Acuerdo 435 del 2 de octubre de 2013 fue expedido con falta de competencia

de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar la carrera de las contralorías territoriales? Con el propósito de resolver el interrogante propuesto se abordarán los siguientes temas: i) La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo; ii) Generalidades sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil; iii) Las carreras administrativas especiales. Administración y vigilancia de las carreras administrativas especiales de origen constitucional y de orden legal; iv) La administración y vigilancia de la carrera de las contralorías territoriales.

1. La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo El proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración17, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para adoptar decisiones unilaterales por medio de las cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas.

De acuerdo con ello, para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia, que no es otra cosa que la capacidad jurídica que se predica de los sujetos particulares en el derecho privado. Así pues, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha 17 Debe entenderse que dicho concepto comprende tanto a los servidores públicos como a los particulares investidos de funciones administrativas. asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que

ejercen funciones administrativas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa. A efectos de garantizar derechos fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica, las normas que fijan competencias deben ser expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo de que se trate, lo que demuestra la íntima conexión que tiene el concepto objeto de estudio con el principio de legalidad y que el fundamento constitucional de ambas figuras reside en los artículos 218, 619, 12120, 12221 123.222, 20923 superiores. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento. Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este requisito como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, al señalar que toda persona podrá solicitar que se anulen aquellos que «hayan sido expedidos […] sin competencia». Como puede observarse, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide, pues lo que se advierte en tales eventos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa. 18 ARTICULO 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad

general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. 19 ARTICULO 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (esto es legalidad formal). 20 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 21 ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente … 22 ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento… 23 ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se

desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal. La expedición de un acto administrativo en ausencia de cualquiera de ellos da lugar a la anulabilidad de la decisión. El primero de estos criterios (funcional) se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas. El material, por su parte, supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efecti