CE-11001-03-25-000-2015-00602-00(1723-15)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Revisión de providencias judiciales que reconozcan sumas periódicas a cargo del tesoro público violando el debido proceso o excediendo lo debido de acuerdo con la ley / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO - No se configura falta de legitimación en la causa / PENSIÓN GRACIA - Aporte de cotización del 12 por ciento para financiar el sistema general de seguridad social en salud / BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN GRACIA - Están obligados a aportar a salud el 12 por ciento / PENSIÓN RECONOCIDA QUE EXCEDE LO DEBIDO - Configuración / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Fundado No resulta razonable que la recurrente en revisión hubiere alegado falta de legitimación en la causa por pasiva para cumplir la orden de devolución de los valores que dedujo de la pensión gracia de la señora Segunda Nery Pérez Bello pues fue ella la que en primer lugar dispuso realizar los descuentos que posteriormente, en sede judicial, serían calificados de ilegales. Luego, sería una afrenta a la proporcionalidad imponerle al pensionado la carga de reclamar ante el FOSYGA el reintegro del dinero que a juicio del ad quem le fue descontado en exceso de sus mesadas sin justificación jurídica por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación, a quien, en virtud de la sentencia objeto del actual recurso, le correspondía proceder con la devolución ordenada para, en un segundo momento, iniciar un trámite administrativo ante el FOSYGA tendiente a la

devolución de tales recursos. El debate que subyace a la presente controversia radica en establecer si dicha tasa resulta aplicable a la pensión gracia por haber sido impuesta sin distinción alguna a todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud o si, el régimen de excepción que consagra el artículo 279, excluye de su aplicación a las pensiones gracia. La Sala es de la primera de tales tesis pues considera que el precepto en cuestión fijó en forma general una tasa de cotización en aras de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, teoría que va en consonancia con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen la materia. Lo anterior teniendo en consideración que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989 de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en aquella, excepción que por ser tal debe interpretarse en modo restringido, lo que impone entender que solo aplica en lo que se refiere a las prestaciones que asume aquel fondo, entre las cuales no se encuentra la pensión gracia que, como se dijo, correspondía inicialmente a la Caja Nacional de Previsión Social y, ahora, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ya que, al disponerse que no se debían realizar las deducciones legales con destino a salud sobre la pensión gracia de que es titular la señora Segunda Nery Pérez Bello, la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley

100 de 1993.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00602-00(1723-15)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: SEGUNDA NERY PÉREZ BELLO Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN. CAUSAL DE REVISIÓN ARTÍCULO 20 LITERALES A) Y B) DE LA LEY 797 DE 2003.

DESCUENTOS DE SALUD, PENSIÓN GRACIA. SENTENCIA DE REVISIÓN. O181-2020.

1. ASUNTO La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia de 7 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Segunda Nery Pérez Bello contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

2. ANTECEDENTES

2.1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO1

La señora Sara Matilde Carreño de Piña, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó la nulidad

parcial de la Resolución 16563 del 30 de abril de 2007, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, en cuanto le reconoció la pensión gracia sin derecho a la mesada 14 y ordenó que se descontara cada mes el valor correspondiente a los aportes por concepto de salud. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) suprimir el descuento que para salud se 1 Ff. 2 a 7, cuaderno principal del expediente ordinario (radicado 85001333100220110023200). efectúa sobre las mesadas de la pensión gracia; ii) devolver los valores que ya le habían sido retenidos por tal concepto; iii) reconocer catorce mesadas al año; y iv) pagar el valor de la condena debidamente indexado. Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconocía los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913; 6ª de 1945; 4ª de 1966; 33 de 1985; 71 de 1988; 91 de 1989; 60 de 1993; 115 de 1994; 715 de 2001 y 812 de 2003; el Decreto Ley 2277 de 1979, así como los Actos Legislativos 01 de 2001 y 01 de 2005. Al respecto, alegó la vulneración de las normas citadas debido a que la resolución objeto de control ordenó reconocer únicamente trece mesadas al año, dejando de

pagarle la mesada adicional a que tenía derecho en el mes de junio. Aunado a lo anterior, explicó que no estaba obligada a cotizar al sistema general de seguridad social en salud comoquiera que su afiliación, en calidad de docente, era al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al que efectuaba los aportes ordenados por ley. De acuerdo con ello, sostuvo que por medio del acto administrativo demandado se ordenó un doble pago en salud que en todo caso no procedía pues la pensión gracia es una prestación no sujeta a aportes de ninguna clase.

2.2.SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA2

El Juzgado Segundo Administrativo de Yopal, el 21 de junio de 2012, dictó sentencia en la que: (i) declaró la nulidad parcial del acto demandado; (ii) condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación y/o al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, a reintegrar a la demandante, con la debida indexación, la suma correspondiente a los descuentos del 12% efectuados sobre las mesadas pensionales a partir del 23 de febrero de 2008 por prescripción trienal; y (iii) le ordenó a la primera de tales entidades abstenerse de seguir realizando tal deducción. Como fundamento de esta decisión, explicó que no existe normatividad expresa que consagre la viabilidad de efectuar descuentos por concepto de salud en las 2 Ff. 79 a 88, cuaderno principal del expediente ordinario (radicado 85001333100220110023200). pensiones gracia de manera que ante la carencia de reglamentación en este

sentido es preciso realizar una interpretación garantista que proteja los derechos a la igualdad, buena fe y favorabilidad de los docentes.

2.3. RECURSO DE APELACIÓN3

Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de alzada en el que explicó que la pensión gracia no es una prestación perteneciente al régimen excepcional propio del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio pues no se encuentra dentro de los beneficios contemplados en él ni su pago es asumido por el FOMAG. De acuerdo con ello, concluyó que no era viable sostener que la pensión gracia quedaba incluida dentro de las excepciones previstas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y, por consiguiente, que sobre la misma debían efectuarse los correspondientes aportes a salud, en desarrollo del principio de solidaridad.

2.4.SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISIÓN4

El 7 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió decisión de segunda instancia, mediante la cual revocó parcialmente la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal el 21 de junio de 2012 al excluir de la condena al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, toda vez que el Ministerio de Trabajo, a cuyo cargo se encuentra aquel, no fue vinculado al proceso. En relación con los descuentos por concepto de aportes a salud, expresó que, la lectura armónica y sistemática del sistema de fuentes permite sostener que la pensión gracia es una prestación que no está sujeta a aportes; que las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 no se refieren a ese derecho pensional sino a otros; y que

el objeto de la Ley 812 de 2003 fue aprobar el Plan Nacional de Desarrollo 20032006 mas no modificar la regulación sobre la pensión gracia contenida en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1996 y 91 de 1989. 3 Ff. 91 a 97, cuaderno principal del expediente ordinario (radicado 85001333100220110023200). 4 Ff. 12-17, cuaderno «segunda instancia» del expediente ordinario (radicado 85001333100220110023200).

2.5.RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN5

La UGPP presentó recurso extraordinario de revisión con fundamento en el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». Como pretensiones del recurso de revisión, solicitó que: (i) se infirme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 7 de marzo de 2013 mediante la cual se confirmó parcialmente la decisión dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal el 21 de junio de 2012 dentro del trámite ordinario; (ii) se declare que CAJANAL carecía de legitimación en la causa por pasiva y (iii) se declare que sobre la pensión gracia reconocida en favor de la señora Segunda Nery Pérez Bello deben realizarse los descuentos por concepto de salud, según la Ley 100 de 1993.

Para fundamentar el recurso, dividió su exposición en dos acápites según las causales anunciadas, así: i) El reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso. Al respecto, adujo que el desconocimiento de tal derecho derivaba de la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP), ya que esta entidad no era la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud. De otro lado, aludió al artículo 14 del Decreto 1703 de 2002 para destacar que, si bien los descuentos por concepto de Seguridad Social en Salud los efectúa la entidad, los recursos de las pensiones son girados al Fondo de Solidaridad y Garantía, que de acuerdo con el Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud. 5 Ff. 95-120, cuaderno principal del recurso extraordinario de revisión. ii) La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley. En relación con esta causal, precisó que se configuraba al haber accedido a la suspensión y reintegro de las sumas que por concepto de aportes a salud sobre la pensión gracia le habían sido retenidas a la hoy demandada. Para el efecto, explicó que los descuentos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud tenían fundamento en los artículos 157, 202 y 203 de la Ley 100 de 1993, según los cuales los pensionados deben encontrarse afiliados y, por ende, realizar las cotizaciones al tenor del artículo 160 ibidem, numeral 3.

De acuerdo con lo que manifestó, el aporte al régimen contributivo, actualmente fijado en un 12%, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia porque estos no hacen parte de la excepción que prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, aunque en principio pueda generarse la apariencia de que sí lo son. Si bien es cierto que el inciso 2 de la disposición en comento exceptúa del Sistema General de Seguridad Social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo hace en cuanto a las prestaciones que asume dicho fondo, pero por disposición del parágrafo 2 de la misma norma, la pensión gracia no está a cargo de aquel sino de la Caja Nacional de Previsión Social. Por el mismo motivo, agregó, tampoco resulta aplicable el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 a la pensión gracia. Finalmente, hizo referencia a la sentencia T-359 de 2009 proferida por la Corte Constitucional. Con base en ella, sostuvo que la orden judicial objeto de reproche desconoce (i) que incluso antes de la Ley 100 de 1993 los pensionados de CAJANAL contribuían con el 5% de su mesada pensional para financiar los servicios de salud por mandato del artículo 2 de la Ley 4 de 1966; (ii) que al entrar en vigencia aquella norma se estableció de manera general una tasa inicial de cotización del 12% y (iii) que para evitar la pérdida de poder adquisitivo que sufrirían las pensiones reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1994 en virtud de ese incremento en la tasa de cotización, el artículo 143 de la citada Ley 100 ordenó el reajuste mensual de las mesadas en la misma proporción.

2.6.CONTESTACIÓN DEL RECURSO El escrito en el que el apoderado de la señora Segunda Nery Pérez Bello manifestó contestar la demanda fue presentado en forma extemporánea6.

3. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia7. Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 20198: […] ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […]

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […] 6 El auto admisorio le fue notificado personalmente a la demandada el 13 de mayo de 2019 (F. 164) mientras que el escrito en el que esta manifestó contestar la demanda se radicó el 11 de junio del mismo año (Ff. 168171). 7 En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C-520 de 4 de agosto de 2009.

8 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se confirmó parcialmente la decisión emitida por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal el 21 de junio de 2012. 3.2. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20039 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 9 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»10 Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación11.  Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador

General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones12.  Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira13. 10 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 11 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 12 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV)  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley.  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de

acuerdo con las normas que rigen la materia14. 3.3. Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión15, admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos. Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25,

sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 15 Ibidem. decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo. En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 21 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. 3.4. Oportunidad Teniendo en cuenta que la sentencia del 7 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare se notificó por edicto fijado entre el 13 y el 15 de marzo de 201316, es decir, que quedó ejecutoriada el día 21 del mismo mes y año; que la Corte Constitucional señaló que el término de caducidad de cinco años para intentar este mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio

de 2013; y, que la demanda fue radicada el 13 de mayo de 201517, se concluye que fue presentada en la oportunidad legal. 3.5. Problema jurídico El interrogante que se debe resolver se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por haberse condenado a la UGPP a la devolución de los 16 F. 19, cuaderno «segunda instancia» del expediente ordinario (radicado 85001333100220110023200). 17

F. 120 vuelto, cuaderno principal. dineros que descontó de la pensión gracia de la señora Segunda Nery Pérez Bello por concepto de aportes a salud? 2. ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al considerarse que sobre la pensión gracia no proceden los aportes en un 12% con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud?

De ser así: 3. ¿Debe infirmarse la sentencia proferida el 7 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por medio de la cual se confirmó la orden de reintegro del dinero que por concepto de aportes para salud había descontado la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP) sobre la pensión gracia de la que es titular la señora Segunda Nery Pérez Bello, disponiéndose la supresión de esta deducción en lo sucesivo?

Primer problema jurídico ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por haberse condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que

descontó de la pensión gracia de la señora Segunda Nery Pérez Bello por concepto de aportes a salud?

1. La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La parte demandante consideró que se presentaba esta causal en la medida en que, al no ser la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud, carecía de legitimación en la causa por pasiva en lo relativo a la orden de devolución del dinero que ya se había deducido de la pensión gracia. A su juicio, ello comporta el desconocimiento del derecho al debido proceso. Así las cosas, la Sala se ocupará, en primer lugar, de establecer si, en efecto, la UGPP (antes CAJANAL EICE) carecía de legitimación en la causa por pasiva. Solo entonces, de resultar procedente, analizará si dicha circunstancia puede ser violatoria del derecho en cuestión. Sobre la falta de legitimación en la causa, la Corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra material. La primera de ellas se establece en virtud de la relación procesal que se teje entre demandante y demandado con ocasión de la mera atribución que el primero de ellos formula en contra del segundo a través de la pretensión procesal y de su vinculación al proceso cuando se traba la litis. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a quienes tienen, de un lado, la titularidad del derecho y, de otro, la titularidad de la obligación, es decir, a quienes verdaderamente corresponde asumir la condición de partes dentro del proceso por

ser los que, en realidad, ostentan la calidad para exigir lo que reclaman y para negarlo. A efectos de emitir un pronunciamiento sobre el particular, lo primero que ha de tenerse en cuenta es que lo pretendido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue la supresión del descuento que para salud dispuso efectuar la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación sobre las mesadas de la pensión gracia y la devolución de valores que ya le habían sido retenidos por tal concepto. Por ahora, basta mencionar brevemente que dicha entidad realizó los referidos descuentos con apoyo en los artículos 157, 202, 203, 204 y 279 de la Ley 100 de 1993, normas que, con independencia de la legalidad o no de la práctica de esta deducción en el caso concreto, cuestión que será abordada en el siguiente problema jurídico, les asignaban a las administradoras de pensiones, como pagadoras de tal prestación, la competencia para realizarlo. En el caso particular del demandante, el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 le atribuyó la función de «[…] Efectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley […]». Es cierto que, aunque la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación efectuaba las deducciones en comento, no era la receptora final de dichos recursos económicos ya que los mismos, al hacer parte del Sistema de Seguridad Social en Salud, debían ser girados al Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, donde se le imprimiría la destinación adecuada. Así lo dispone el artículo 14,

inciso 2, del Decreto 1703 de 2002, en los siguientes términos: «[…] Artículo 14. Régimen de excepción. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 057 de 2015. Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y la desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios. Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios que para tal efecto defina el Ministerio de Salud. Los servicios asistenciales serán prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará los trámites respectivos […]» (Negrillas de la Sala) Establecido lo anterior, la Sala concluye que no es de recibo el argumento de la hoy demandante en revisión, quien en el proceso primigenio se encontraba legitimada en la causa por pasiva no solo de hecho, al haberse dirigido en su contra la demanda ordinaria, sino también materialmente.

Esta última legitimación no logra desvirtuarse por el hecho de que el dinero correspondiente a los aportes de salud debiera ser trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía, pues, en cualquier caso, quien tomó la decisión de efectuar los descuentos que el Tribunal Administrativo de Casanare consideró no ajustados a derecho en la sentencia objeto de revisión fue la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP). En ese orden de ideas, no resulta razonable que la recurrente en revisión hubiere alegado falta de legitimación en la causa por pasiva para cumplir la orden de devolución de los valores que dedujo de la pensión gracia de la