CE - 11001-03-25-000-2016-00672-00(2803-16)-2022

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / VIOLACION AL DEBIDO PROCESO – No vulnerado / PENSION GRACIA – Naturaleza / PENSION GRACIA APORTES A SALUD – Obligatoriedad / CUATIA RECONOCIDA QUE EXCEDE LO DBEIDO DE ACUERDO A LA LEY – Configuración “[…] la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. (…) la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la Caja Nacional de Previsión Social era la persona jurídica legitimada en la causa para actuar como parte demandada en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. (…) los docentes que han accedido a la pensión gracia no están exceptuados de realizar las cotizaciones con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud y, por consiguiente, son afiliados al régimen contributivo de ese sistema, al tenor de lo dispuesto en el numeral 1, del literal a) del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, postura en la cual, han coincidido la Corte

Constitucional y esta Corporación. (…) los beneficiarios de la pensión gracia se consideran afiliados al Régimen Contributivo de Seguridad Social en Salud y, en consecuencia, se encuentran obligados a realizar las cotizaciones para salud previstas en las Leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007. […]” FUENTE FORMAL: LEY 100 D E199. / LEY 1122 DE 2007 / ARTICULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00672-00(2803-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: HERMINIA PEÑA BARRIOS Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CONTRA LA SENTENCIA DEL 20 DE FEBRERO DE 2014, PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE. CAUSAL REGULADA EN LOS LITERALES A) Y B) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 20 de febrero de 2014, proferida

por el Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó el fallo dictado en audiencia por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Herminia Peña Barrios contra la Caja Nacional de Previsión Social.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la

señora Herminia Peña Barrios1 La señora Herminia Peña Barrios, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución AMB 16441 de 18 de abril de 2008, en cuanto reconoció la pensión gracia y ordenó deducir de la misma el valor correspondiente a servicios médicos asistenciales, conforme a la Ley 100 de 19932. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada reintegrar y dejar de descontar de las mesadas de la pensión gracia lo correspondiente por salud. Como fundamento de hecho se evidencia que, la señora Herminia Peña laboró como docente del departamento de Casanare entre el 27 de febrero de 1979 y el 13 de agosto de 2007, por un total de 10.247 días. Indicó que, al cumplir los requisitos legales, mediante la Resolución AMB 16441 de 18 de agosto de 2008 se reconoció y ordenó el pago a su favor de la pensión gracia y se dispuso el descuento correspondiente por servicios médicoasistenciales previstos en la Ley 100 de 1993.

2. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 1 Expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 85001-33-33-001-2012-00122. 2 Folios 55 reverso – 56 reverso. 3 Folios 133 reverso-136 reverso.

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal, en sentencia dictada en audiencia inicial el 29 de agosto de 2013, decidió: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución AMB 16441 de 18 de abril de 2008, expedida por Cajanal, en cuanto ordenó el descuento del 12% de la pensión gracia de la señora Herminia Peña Barrios; (ii) ordenar que a partir de la ejecutoria del fallo cesen los descuentos por concepto médico asistenciales aplicados sobre la pensión gracia; (iii) declarar probada la excepción de prescripción parcial de las diferencias de las mesadas pensionales anteriores al 23 de noviembre de 2009; (iv) declarar no probadas las demás excepciones; (v) ordenar a la UGPP reintegrar las sumas descontadas de la pensión gracia, como aportes médico asistenciales desde el 23 de noviembre de 2009 hasta que se dejen de efectuar los descuentos; (vi) ordenar la actualización de las sumas indicadas anteriormente; (vii) condenar al pago de intereses de mora y su indexación a partir de la ejecutoria del fallo. Consideró que, la pensión gracia no puede ser afectada con el descuento del 12% destinado al Sistema de Seguridad Social en Salud, de que trata la Ley 100 de

1993.

3. Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La parte accionada presentó recurso de apelación contra el fallo, al considerar que no existe norma que excluya a la señora Herminia Peña Barrios del pago de aportes a salud, teniendo en cuenta que los aportes que son deducidos no hacen parte del patrimonio ni de los recursos que administra. Adicionalmente, indicó que a nivel nacional los demás despachos judiciales resuelven de forma negativa la misma pretensión, por lo que solicita que se falle conforme a la jurisprudencia nacional.

4. Sentencia objeto de revisión4

El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 20 de mayo de 2014, confirmó el fallo de primera instancia en su totalidad, al considerar que al analizarse en conjunto las normas que regulan la pensión gracia y las relativas a aportes contenidas en las Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y 812 del mismo año, se trata de una prestación que no está sujeta a aportes, pues en dichas normas no se refieren a ella sino a otro tipo de pensiones. 4 Folios 128 reverso-133.

5. El recurso extraordinario de revisión5

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 20 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Casanare, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de

pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. En cuanto a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, estableció que la decisión judicial de segunda instancia se produjo con vulneración al debido proceso, pues existía falta de legitimación en la causa por pasiva en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurada por la señora Herminia Peña Barrios, toda vez que Cajanal no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, por no ser la destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud. Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien los descuentos por concepto de Seguridad Social en Salud se efectúan por Cajanal, respecto de las pensiones reconocidas, tales recursos son girados al Fondo de Solidaridad y Garantía – Fosyga, que según el Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica, ni planta de personal propia. En relación con la otra causal, prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consideró que, procede la revisión de la sentencia, por cuanto la cuantía decretada excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la suspensión y reintegro de las sumas descontadas por concepto de aportes a salud

sobre la pensión reconocida en favor de la señora Herminia Peña Barros, pese a que los descuentos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se fundan en lo dispuesto en los artículos 157, 202 y 203 de la Ley 100 de 1993. Advirtió que, de conformidad con las normas indicadas, son afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre otros, los pensionados, por lo que se 5 Folios 144-170. les exige pagar las cotizaciones al tenor de lo establecido en el numeral 3 del artículo 160 de la Ley 100 de 1993. Agregó que el monto de la cotización obligatoria se encuentra previsto en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 1122 de 2007, norma según la cual corresponde a un porcentaje del 12,5% del ingreso o salario base de cotización. Indicó que los docentes beneficiarios de la pensión gracia no se encuentran excluidos de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social, pues no hacen parte de la excepción prevista en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, toda vez que dicha prestación no se paga por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sino que está a cargo de Cajanal, por lo que es desacertado que en la sentencia recurrida se ordenara la devolución de las cotizaciones descontadas por este concepto.

6. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 17 de junio de

20206. Posteriormente, en providencia del 20 de mayo de 2021 se rechazó la

solicitud de oficiar al Juzgado Primero Administrativo de Yopal para que remita copia del expediente 2012-00122, por haberse allegado a este asunto las piezas procesales necesarias para emitir decisión de fondo7.

7. Oposición al recurso extraordinario de revisión8

La señora Hermanita Peña Barrios no presentó escrito de oposición.

8. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 6 Folios 185-186. 7 Folios 190-reverso. 8 Folios 265-267. 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 30 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem.

2. Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 21 de junio de 20169, pues conforme con la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esta entidad asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión y solo a partir de la cual se

le puede exigir que actúe en defensa de la legalidad de las pensiones reconocidas por CAJANAL10. Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPPy las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. 9 Folio 170 reverso. 10 “CPACA. Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. “En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna.

3. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 20 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que confirmó el fallo dictado el 29 de agosto de 2013 por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 20 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Casanare, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, en primer lugar, si se quebrantó el derecho al debido proceso, en tanto existía falta de legitimación en la causa por pasiva de Cajanal al no ser la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda; y, en segundo orden, si la cuantía del derecho reconocido a la docente excede lo debido de acuerdo con la ley, por disponerse en

dicha decisión que, sobre la pensión gracia devengada por la señora Herminia Peña Barrios, no se efectúen descuentos por concepto de aportes al sistema general de seguridad social en salud. Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial. Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada. Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por

el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios11. Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado. En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor

General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite12 y sus causales generales13 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis14, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades

que le otorgan una entidad propia15”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar16. Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho17. Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues 12 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-201302110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00

(REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión.

Ver: Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 13 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –. Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 15 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo

de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 17 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna. Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-0202200(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572-14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 1100103-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2017-00216-00(1223-17)]. MP. Rafael

Francisco Suárez Vargas. tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2. Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el

derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”18. La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial. La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la 18 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable. La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20

de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación19.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley. Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales. Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe bus