CE-11001-03-25-000-2016-00703-00(3095-16)-2020

CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria. Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad sancionadora que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio. Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es

controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que implica reconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el procedimiento disciplinario, los cuales, en todo caso, estarán sujetos por virtud de los artículos 320 y siguientes del Código General del Proceso a los argumentos esgrimidos en la alzada. DERECHO DISCIPLINARIO / RÉGIMEN DE INHABILIDADES O INCOMPATIBILIDADES / ALCANCE DE LA INHABILIDAD PREVISTA EN EL LITERAL B) DEL ARTÍCULO 174 DE LA LEY 136 DE 1994 / CARGO PÚBLICO / EMPLEO PÚBLICO / EL CARGO DE CONCEJAL NO PERTENECE A LA

ADMINISTRACIÓN CENTRAL NI DESCENTRALIZADA DEL MUNICIPIO

[S]í es posible disciplinar a aquellos sujetos que adquieran la condición de servidores públicos, muy a pesar de que el ejercicio de las funciones tenga lugar

de forma posterior o que incluso la conducta a reprochar nada tenga que ver con las funciones, pero sí con el cargo, tal y como sucede con una falta relacionada con la violación del régimen de inhabilidades o incompatibilidades. En efecto, a partir de la diferencia entre las dos nociones, se llegará a la conclusión de que no toda falta disciplinaria necesariamente está relacionada con las respectivas funciones del cargo que se ostenta; basta, en consecuencia, que el reproche esté relacionado con la condición de servidor público. […] El literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 hace parte de algunos segmentos normativos de la referida disposición que a su vez contiene las inhabilidades para ocupar el cargo de personero municipal. […] La norma inhabilitante referida tiene dos componentes esenciales: por un lado, el que se haya ocupado durante el año anterior un cargo o empleo público; por el otro, que ese cargo o empleo público pertenezca a la administración central o descentralizada del municipio. […] La locución «empleo público» contenida en la norma que se ha venido estudiando no ofrece ningún inconveniente, pues se trata de aquella categoría que recoge la mayoría de situaciones legales y reglamentarias en cuanto a la forma de vinculación de una persona con el Estado. […] [N]o ocurre lo mismo con la noción «cargo», pues esta expresión no corresponde con ninguna de las que el Constituyente utilizó en el artículo 123 superior, aspecto que llevaría a considerar su vaguedad e indeterminación frente a la inhabilidad contenida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Sin embargo, para los efectos de esta norma, como en muchas otras, el término «cargo» está relacionado a cualquier empleo,

investidura, designación, ocupación o rol que pueda tener una persona en el ejercicio de la función pública. […] En consecuencia, el primer requisito de la inhabilidad contenida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 tiene lugar bien cuando se ocupa un «cargo» o un «empleo» en el año inmediatamente anterior. […] [L]os concejos municipales, desde la dimensión positiva del concepto, son corporaciones político-administrativas, cuyos miembros son elegidos por voto popular -cuestión que las excluye el sector central de la administracióny, además, no poseen personería jurídica -aspecto que descarta el que pertenezcan al sector descentralizado de aquelPor su parte, desde un punto de vista negativo, ni la Constitución ni la ley indicaron a qué sector pertenecían los Concejos municipales, limitándose únicamente a decir que su naturaleza es la de ser un órgano de control político. […] INHABILIDAD PARA SER PERSONERO / NATURALEZA TAXATIVA Y RESTRICTIVA DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DEL SERVIDOR PÚBLICO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / CONDENA PAGO DE

SALARIOS Y PRESTACIONES

[C]uando el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 se refiere a una inhabilidad para ser personero del municipio por haber ocupado un cargo en la administración central o descentralizada del distrito o municipio, allí no tiene cabida que el elegido y después posesionado hubiere ocupado el cargo de concejal en el año inmediatamente anterior. […] Como la Procuraduría entendió

que el cargo de concejal o bien era del sector central o descentralizado -es decir, por irremediable lógica a cualquiera de los dos-, los actos acusados infringieron las normas en que se soportó la imputación jurídica, pues interpretó de manera extensiva el alcance de la inhabilidad para el cargo de personero municipal. Recuérdese que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades del servidor público tiene una naturaleza taxativa y restrictiva (…) el reproche formulado por la entidad demandada no respetó el principio de legalidad al desconocer vía interpretativa las normas sustanciales en las que soportó su decisión. Por las anteriores razones, la Subsección A le haya la razón al demandante en cuanto a que los actos fueron expedidos con violación de las normas en que debían fundarse, por lo cual sus pretensiones tendrán vocación de prosperidad. En consecuencia, se declarará la nulidad de las decisiones de 1 y 8 de marzo de 2005, proferidas por el procurador provincial de Sincelejo y el procurador regional de Sucre. […] Por tanto, se ordenará la cancelación de las anotaciones que sobre antecedentes disciplinarios se hubieren realizado en la Oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación sobre el actor. Así mismo, condenará a la Procuraduría General de la Nación a que pague los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha en que se hizo efectiva la destitución hasta aquella otra en la que (…) le correspondía ejercer el cargo de personero del municipio de Tolú o en la que por cuenta de otra decisión judicial eventualmente hubiere sido reintegrado a dicho cargo.

CONDENA EN COSTAS

Toda vez que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el presente caso, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., seis (06) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00703-00(3095-16)

Actor: HERNANDO LUIS TORRES HERAZO

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. NULIDAD DE

SANCIÓN DISCIPLINARIA POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS SUPERIORES

EN QUE DEBÍAN FUNDARSE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

DISCIPLINARIOS. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA - DECRETO 01 DE 1984

I. ASUNTO La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 19841, que se tramitó por demanda interpuesta por el señor Hernando Luis Torres Herazo en contra de la

Nación, Procuraduría General de la Nación.

II. LA DEMANDA Y CORRECIÓN DE DEMANDA2

1 Vigente para la época de la demanda. 2 Demanda visible en los folios 1 a 16 del cuaderno n.° 1 del expediente. El escrito de corrección se encuentra en los folios 26 y 27 del cuaderno denominado «n.° 2 Suspensión provisional». No obstante, este cuaderno está incorporado en el n.°1, inmediatamente después del folio 67. Conforme al texto de la demanda3, se formularon las siguientes pretensiones: De nulidad: - Se declare la nulidad de la decisión sancionatoria de fecha 1.° de marzo de 2005, proferida por la Procuraduría Provincial de Sincelejo (Sucre), mediante el cual se sancionó disciplinariamente al demandante en su condición de personero municipal de Santiago de Tolú (Sucre) con destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años para ejercer cargos públicos. - Se declare la nulidad de la decisión de segunda instancia del 8 de marzo de 20054, proferida por la Procuraduría Regional de Sucre, mediante el cual se confirmó la decisión anterior.

De restablecimiento del derecho: - Se ordene reintegrar al demandante al cargo de personero municipal de Santiago de Tolú (Sucre).

De reparación de perjuicios: - Se reconozcan y paguen los salarios y prestaciones sociales desde la fecha en que se hizo efectiva la destitución hasta aquella en la que se haga efectivo el reintegro y que se disponga que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio para efectos de ley.

Otras: - Condenar a la autoridad demandada a pagar constas procesales y agencias

en derecho. Fundamentos fácticos relevantes 3 La demanda se radicó el 8 de julio de 2005 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre. Posteriormente, a través de la providencia del 17 de agosto de 2007, el Tribunal remitió el proceso al Juzgado Administrativo del Circuito de Sincelejo (reparto) para que avocara el conocimiento de dicho asunto en razón de la cuantía (ff. 64 a 66 del cuaderno denominado «n.° 2 Suspensión provisional»). El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo profirió la sentencia de primera instancia del 31 de agosto de 2009, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Una vez se interpuso el recurso de apelación, el Tribunal de Sucre lo admitió. No obstante y en virtud de unas medidas de descongestión ordenadas en el Acuerdo 00027 del 3 de noviembre de 2015 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, el proceso fue asumido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, despacho judicial que por medio de la decisión 27 de noviembre de 2015 ordenó la nulidad por falta de competencia de todo lo actuado y, como consecuencia de ello, remitió el proceso al Consejo de Estado (ff. 81 a 88 del cuaderno n.° 2 del expediente). La Sección Segunda, Subsección A, avocó el conocimiento del proceso, pero dejándose sin efecto de forma parcial la decisión anterior. En su lugar, decretó la nulidad de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2009, pero declaró la validez de los actos que

le antecedieron (ff. 99 y 100, ibidem). 4 El demandante por error hizo alusión a la decisión de fecha «9» de marzo de 2005.

1. Hernando Luis Torres Herazo fue elegido como personero municipal de Santiago de Tolú (Sucre) el día 6 de enero de 2004, para el periodo 20042007. Tomó posesión del cargo el 23 de enero del mismo.

2. Posteriormente fue denunciado ante la Procuraduría Provincial de Sincelejo

(Sucre) por los señores Ramiro García Aljure y otros, por una posible violación al régimen de inhabilidades, concretamente la contenida en el literal b) del artículo 74 de la Ley 136 de 19945.

3. La Procuraduría Provincial de Sincelejo (Sucre) abrió investigación disciplinaria en contra del demandante y de la totalidad de los concejales del municipio de Santiago de Tolú (Sucre).

4. Posteriormente, la dependencia de la Procuraduría referida, a través del procedimiento anterior, profirió el acto administrativo de primera instancia, a través del cual declaró responsable disciplinariamente al demandante y por el que le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años para ejercer cargos públicos. Esta decisión fue confirmada mediante la decisión del 8 de marzo de 2005, adoptada por la Procuraduría

Regional de Sucre. Normas violadas y concepto de la violación. Para el demandante los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas: - Constitución Política de 1991: artículos 29 y 312. - Ley 734 de 2002: artículos 6, 9, 13, 18, 28 y 141.

La formulación del concepto de violación en la demanda se expresó en las siguientes causales: - Violación del debido proceso. - Violación de las normas superiores en que debían fundarse los actos administrativos demandados. - Falsa motivación - Violación del debido proceso. El demandante adujo que los actos acusados incurrieron en una vía de hecho que le afectó su derecho al debido proceso por cuanto, según su criterio, para la época 5 «Artículo 174. Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien: […] b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio» […]. en que cometió la falta (señaló como fechas de la conducta el 6 y 23 de enero de 2004) era un particular. De forma adicional, explicó que en los actos demandados se argumentó que un exconcejal podía ser sujeto disciplinable, cuestión que no estaba en discusión, pero por faltas realizadas dentro del periodo constitucional. No obstante, recalcó que la imputación se desvaneció porque esta no se le hizo como exconcejal, sino en calidad de personero municipal, lo que exigía acreditar que en el ejercicio de dicho cargo incumplió los deberes, se extralimitó en las funciones, desconoció las prohibiciones o violó el régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflictos de intereses, sin estar amparado por una causal de exclusión de responsabilidad. Agregó que en su condición de personero municipal inició las funciones propias de su cargo el 1.° de marzo de 2004, razón por la cual se violaba el debido proceso por una supuesta conducta cometida el 6 y 23 de

enero del mismo año. - Violación de las normas superiores en que debían fundarse los actos administrativos demandados6. Luego de analizar el contenido de la inhabilidad contenida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, el demandante explicó que esta prohibición estaba dirigida a quienes elegían al personero del municipio y no para quien resultaba elegido. En el presente caso, la aludida norma solo podía generar responsabilidad disciplinaria de los concejales electores, más no del demandante quien para el año 2004 fue designado como personero del municipio de Santiago de Tolú (Sucre). Esta posición la respaldó además en las disposiciones contenidas en el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, normas que se refieren a la función del Concejo municipal en cuanto a la elección de la persona para ocupar este cargo. Por su parte, señaló que la investidura de concejal no podía considerarse como un cargo o empleo público por cuanto ello violaba el artículo 312 de la Carta Política. Para tal propósito, conforme a otro artículo constitucional (art. 123), señaló que había una distinción entre «los servidores que son miembros de corporaciones, en este caso los concejales y los otros empleados y trabajadores del Estado. A pesar de ser servidores públicos los miembros de las corporaciones no son empleados públicos, ni trabajadores oficiales del Estado y las entidades descentralizadas territorialmente (sic)». Por tanto, en su entender nunca ocupó un cargo o empleo público de la administración central o descentralizada del municipio cuando tuvo la investidura de concejal. De esa manera, agregó que esa misma situación era la que permitía

la reelección de los personeros porque el Consejo de Estado ha considerado que la Personería no puede señalarse como adscrita a la administración central o 6 En estos mismos argumentos, el demandante manifestó que los actos acusados también eran ilegales por desviación de poder. No obstante, todas sus explicaciones pertenecen de forma más clara a la Violación de las normas superiores en que debían fundarse los actos administrativos demandados. descentralizada del distrito o del municipio. Para complementar esta aseveración, expuso algunos criterios relacionados con la naturaleza jurídica del Concejo. En tal modo, insistió en que el mismo tratamiento aplicado a las Personerías debía, por analogía, reconocérsele tanto al Concejo municipal como a las Contralorías. - Falsa motivación. El demandante argumentó que los actos administrativos disciplinarios desconocieron el material probatorio que obraba en el expediente. Entre dichas pruebas, destacó algunos conceptos expedidos por varias entidades en los que se regulaba el tema objeto de debate y con los que se concluía que no estaba inhabilitado para ser personero del municipio de Santiago de Tolú (Sucre).7 De esa manera, agregó que en su caso no había actuado con culpabilidad.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA8

Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda El apoderado de la Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda. Excepciones La entidad demandada no formuló excepciones. Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda El apoderado judicial dio por ciertos la mayoría de los hechos relacionados con el trámite del proceso disciplinario.

Pronunciamiento frente a las causales de nulidad que fundamentan la demanda. El apoderado de la Procuraduría General de la Nación explicó que el señor Hernando Luis Torres Herazo ocupó en el año inmediatamente anterior a su elección como personero un cargo en la administración municipal, es decir, fue concejal del municipio de Tolú (Sucre). Por tanto, aseveró que no podía ser elegido ni mucho menos posesionarse como personero de aquel municipio, por cuanto ello constituía una inhabilidad que se configuraba falta disciplinaria conforme a lo señalado en los artículos 23 y 36 de la Ley 734 de 2002. 7 De ser necesario, la Sala, al resolver los problemas jurídicos, se referirá al contenido y a los criterios fijados en dichos conceptos. 8 Folios 40 a 42 del cuaderno denominado «n.° 2 Suspensión provisional». En tal sentido, afirmó que no hubo violación al debido proceso, puesto que en la actuación el disciplinado ejerció su derecho de defensa a cabalidad y se le decretaron y practicaron las pruebas por él solicitadas.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En sus alegatos de conclusión, el demandante reiteró las razones presentadas en la demanda y complementó sus argumentos conforme a las sentencias T-1039 de 2006 y C-617 de 1997 y a unas consideraciones que efectuó sobre el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 19949.

La entidad demandada y el representante del Ministerio Público guardaron silencio10.

V. CONSIDERACIONES

1. BREVE RECUENTO DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO Los cargos y la sanción disciplinaria

En el proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación se formuló, entre otros, un cargo disciplinario al demandante por el que fue sancionado. En el siguiente cuadro se resume la concordancia entre el pliego de cargos y el acto administrativo sancionatorio:

PLIEGO DE CARGOS DEL 6 DE ACTO ADMINISTRATIVO

DICIEMBRE DE 200411 SANCIONATORIO

DEL 1.° DE MARZO DE 200512 CONFIRMADO EL 8

DE MARZO DEL MISMO

AÑO13

Cargo: «Al señor HERNANDO LUIS TORRES Se confirmó el cargo HERAZO se le endilga la falta disciplinaria formulado, tanto por la tipificada en el artículo 48 numeral 17 de la decisión de primera como por Ley 734 de 2002, ya que postuló su nombre la de segunda instancia. y se hizo elegir el día 6 de enero de 2004 como Personero Municipal de Santiago de Tolú para el periodo 2004-2007, tomando 9 Folios 71 a 91, ibidem. 10 A pesar de que no obra constancia, la Subsección pudo constatar la ausencia de los alegatos por parte de la entidad demandada y el Ministerio Público. De ello también dejó constancia el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo profirió la sentencia de primera instancia del 31 de agosto de 2009 (f. 07 del cuaderno principal n.° 2). 11 Folios 23 a 29 del cuaderno n.° 3 del expediente disciplinario. 12 Folios 18 a 53 del cuaderno principal n.° 1 de la actuación. 13 Folios 55 a 66, ibidem. posesión de dicha cargo el día 23 del citado

mes y año, ante el Juez Promiscuo Municipal de esta localidad, a sabiendas de que estaba inhabilitado para el desempeño del mismo, puesto que hasta el 31 de diciembre de 2003 ejerció funciones como Concejal de dicho municipio […]» Falta imputada: Falta imputada: ambas instancias confirmaron la falta (Ley 734 de 2002) que se imputó en el auto de cargos y la norma de reenvío Artículo 48. Faltas Gravísimas. Son faltas en que se fundamentó la gravísimas las siguientes: imputación. […]

17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. […] De las varias disposiciones enlistadas, en la

siguiente se soportó la imputación jurídica:

ARTÍCULO 174. INHABILIDADES. No

podrá ser elegido personero quien: […] b) Haya ocupado durante el año anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada del distrito o municipio; Culpabilidad: La falta se imputó a título de Culpabilidad: en ambas dolo. instancias se determinó que la falta fue cometida a título de dolo. Decisión sancionatoria de primera instancia: «PRIMERO: Sancionar a […] HERNANDO LUIS TORRES HERAZO, de condiciones civiles conocidas en este proceso, en su calidad de Personero Municipal de Santiago de Tolú, periodo 2004-2007, […] con DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR EL TÉRMINO DE DOCE (12) AÑOS […],

por encontrarlos responsables de la falta disciplinaria descrita en el artículo 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia». Decisión sancionatoria de segunda instancia: «PRIMERO: CONFIRMAR la decisión calendada el 1 de marzo de 2005 por medio de la cual la Procuraduría Provincial de Sincelejo resolvió sancionar disciplinariamente a […] HERNANDO LUIS TORRES HERAZO, en su calidad de Personero Municipal de Santiago de Tolú, periodo 2004-2007, […], con DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR EL TÉRMINO DE DOCE (12) AÑOS […], por encontrarlos responsables de la falta disciplinaria descrita en el artículo 48 numeral 17 de la Ley 734 de 2002, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (En ambas decisiones se declaró responsables a otras trece personas, todas ellas en condición de concejales).

2. CUESTIONES PREVIAS Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias.

Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado14, se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria. Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna

limitante que restrinja su competencia. En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio. Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos: […] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de 14 C.E., S. Plena, sentencia de unificación 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016. Magistrado ponente William Hernández Gómez. lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso

administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […] Así, pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que la entidad demandada pretende desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el proceso disciplinario.

3. ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO Conforme a la explicación efectuada en forma precedente, los problemas jurídicos que debe resolver esta Sala frente a la falta disciplinaria gravísima que le fue endilgada al demandante son los siguientes: i. ¿En el trámite de la actuación disciplinaria seguida contra el señor Hernando Luis Torres Herazo se presentaron irregularidades que afectaron el derecho al debido proceso? Para resolver este problema, la Sala deberá analizar el siguiente subproblema: - ¿La Procuraduría General de la Nación ejerció la acción disciplinaria respecto de una conducta cometida con anterioridad a la condición de personero del municipio, esto es, cuando era un particular? ii. ¿Las decisiones disciplinarias de primera y de segunda instancia proferidas por la Procuraduría General de la Nación violaron las normas superiores en las que debían fundarse? Para resolver este problema, la Sala deberá analizar el siguiente subproblema: - ¿Fue correcta la imputación jurídica que se hizo por la falta disciplinaria endilgada (numeral 17 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002), al considerar que la conducta del señor Hernando Luis Torres Herazo se adecuó a la

inhabilidad contenida en el literal b) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994? A partir de lo expuesto, la Sala resolverá los problemas jurídicos planteados para tomar la decisión que en derecho corresponda. 3.1 Primer problema jurídico ¿En el trámite de la actuación disciplinaria seguida contra el señor Hernando Luis Torres Herazo se presentaron irregularidades que afectaron el derecho al debido proceso?

Subproblema: ¿La Procuraduría General de la Nación ejerció la acción disciplinaria respecto de una conducta cometida con anterioridad a la condición de personero del municipio, esto es, cuando era un particular?

La Sala sostendrá la siguiente tesis: La Procuraduría General de la Nación efectuó la imputación fáctica y jurídica respecto de la condición de personero del municipio de Santiago de Tolú. Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas: - El debido proceso en el derecho disciplinario y la procedencia de la acción disciplinaria respecto de la condición del servidor público (3.2.1). - Caso concreto (3.2.2). 3.2.1 El debido proceso en el derecho disciplinario y la procedencia de la acción disciplinaria respecto de la condición del servidor público. El debido proceso es un derecho de rango superior que busca la protección de las garantías que instituye el ordenamiento jurídico a favor de quienes se ven llamados a hacer parte de una actuación judicial o administrativa. En efecto, el proceso disciplinario es un trámite de naturaleza administrativa, por lo que las partes que en él intervienen se encuentran provistas de tales amparos a lo largo de todas sus etapas.

Al respecto, es pertinente señalar que el derecho al debido proceso goza de una naturaleza dual, la cual se manifiesta en una perspectiva formal y otra, material. La primera se refiere a las ritualidades legalmente establecidas, como lo son las etapas que deben