CE-11001-03-25-000-2016-00890-00(4050-16)-2020

REVISIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / COMPETENCIA / CAUSAL DE REVISIÓN - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente

aplicables / NATURALEZA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN /

COSA JUZGADA - Excepciones / PENSIÓN GRACIA

[L]as providencias judiciales que (…) hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.(…). a) La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. […].Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y (…). b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. […] Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro,

la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira […]Con todo, debe tenerse en cuenta que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, por lo que son una excepción que solo debe admitirse frente un fin legítimo: determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso […]«cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[…] Sin embargo, el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 2009 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza.[…]«El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley». Y el inciso tercero del precitado artículo dispuso que «En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores».

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 LITERAL B

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00890-00(4050-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: CLOTILDE ELENA URBINA DE CARRILLO

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN.

Decide la Sala la acción de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira, de 10 de diciembre de 2014.

1. ANTECEDENTES 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de revisión que recoge el artículo 20 de la ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante apoderado, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira, de 10 de diciembre de 2014, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 201200083-01, confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Riohacha, de 16 de junio de 2014, que había accedido a las pretensiones de la demanda. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad señaló los siguientes: i) Mediante la Resolución núm. 013984 de 13 de mayo de 2005, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal) reconoció una pensión gracia a la señora Clotilde Elena Urbina de Carrillo, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio que devengó durante el año anterior al 3 de junio de 2004, fecha en la que adquirió su estatus. ii) El 31 de enero de 2006, a través de la Resolución núm. 003719, Cajanal reliquidó la

pensión gracia con la inclusión «de todos los factores devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del derecho (…)»1. iii) El 10 de abril de 2008, por medio de la Resolución núm. 14790, Cajanal negó una nueva solicitud de reliquidación de la pensión gracia, por nuevos factores, que la señora Urbina de Carrillo había presentado el 31 de octubre de 2007. iv) El 21 de septiembre de 2011, Cajanal expidió la Resolución UMG009237 en respuesta al recurso de reposición interpuesto por la señora Urbina contra la decisión de 2008, donde nuevamente negó la solicitud de reliquidación de la pensión gracia. Esta vez, porque «el factor Prima de Bonificación certificado por la Gobernación de la Guajira (…) no puede ser tenido en cuenta (…) porque no se tiene certeza de la naturaleza jurídica del precitado emolumento (…)»2. v) El 21 de agosto de 20123, la señora Clotilde Urbina, mediante apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 14790 de 10 de abril de 2008 y UMG009237 de 21 de septiembre de 2011, con el fin de que se reliquidara nuevamente su pensión. vi) En la primera instancia, el asunto fue conocido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Riohacha, que mediante fallo de 16 de junio de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la prestación de la señora Clotilde

Urbina, según la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, debía ser reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales que devengaba en el año anterior a la adquisición de su estatus de pensionada. Asimismo, declaró la prescripción de las mesadas reconocidas antes del 30 de agosto de 2009. vii) Contra la anterior providencia, ambas partes interpusieron el recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia de 10 de diciembre de 2014, confirmó la decisión del a quo. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión 1 Hecho sexto de la demanda, visto en folio 358 de la acción de revisión. 2 Hecho noveno de la demanda, ibídem. 3 Folio 36 del cuaderno 3 del ordinario. Con fecha 10 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de la Guajira profirió sentencia confirmatoria de la decisión del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Riohacha, de 16 de junio de 2014, que había accedido a las pretensiones de la demanda4. En síntesis, el tribunal consideró procedente la solicitud de reliquidación deprecada, porque, aunque la pensión de la demandante había sido reliquidada en la Resolución 003719 de 31 de enero de 2006, con la inclusión de nuevos factores salariales, Cajanal no había previsto en ellos los de prima de bonificación anual y de antigüedad, los cuales entendió también debían ser computados, toda vez que «la reliquidación de la pensión gracia debe incluir, además de los factores ya incluidos, todos los factores salariales

devengados durante el último año de servicios»; un argumento que sustentó, entre otras, en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 20105. Por su parte, en cuanto a la prescripción solicitada por la UGPP, el tribunal concluyó lo siguiente: «(…) la señora Clotilde Elena Urbina de Carrillo presentó la solicitud de liquidación de pensión el día 31 de octubre de 2007 (…) produciéndose de esta manera la interrupción de la prescripción; por lo que la prescripción trienal de las mesadas pensionales deben (sic) contarse tres año (sic) atrás de esta fecha, es decir, a partir del 31 de octubre de 2004, pero como el derecho se causó el día 3 de junio de 2004, la pensión debe ser reliquidada a partir de esta fecha». En este sentido, modificó el numeral tercero del fallo de primera instancia, que había declarado la prescripción de las mesadas reconocidas antes del 30 de agosto de 2009 y, en su lugar, la declaró respecto de las mesadas anteriores 3 de junio de 2004. 1.1.4. Causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, en cuya virtud: Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto

del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito 4 Folios 331 al 349 de la acción de revisión. 5 Con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila. Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.6 […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. (Negrillas fuera del texto) Para sustentar la causal, expuso los siguientes motivos: i) La reliquidación de la señora Urbina de Carrillo se efectuó de manera irregular, pues la prima de bonificación del departamento de la Guajira que se computó no tiene validez, en tanto «fue creada por una ordenanza7 que carece de efectos jurídicos, al ser declarada nula en fallo de fecha 8 de diciembre de 2008 del Tribunal Administrativo de la Guajira (…)». ii) El pago de las mesadas se ordenó sin la aplicación de la prescripción trienal, pues «entre la fecha de solicitud de la reliquidación de la pensión (8 de mayo de 2008) y la fecha de presentación de la demanda (30 de agosto de 2012) transcurrieron más de tres (3) años, operando dicho fenómeno temporal». 1.1.5. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 22 de septiembre de 20178, el apoderado judicial de la señora Clotilde Elena Urbino se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción impetrada. En primer lugar, afirmó que la reliquidación de la pensión gracia de su representada fue

una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que devengaba en el año anterior a la adquisición de su derecho, se obtuvo una mesada que «es un monto racional, toda vez que en ningún momento excede la cuantía legal ni genera un detrimento al erario público (sic)». En segundo lugar, calificó de infundada la causal invocada, pues afirma que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de la Guajira confirmó la reliquidación de la pensión gracia, se profirió en armonía con la normativa y la 6 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 7 Concretamente, indica que es la Ordenanza 040 de 16 de diciembre de 1981, expedida por el Gobernador de la Guajira. 8 Folios 429 al 435 del cuaderno de la acción de revisión. jurisprudencia vigentes; por lo tanto, no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita «el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho el ente accionante de reclamar en la defensa judicial oportuna (…)». Por último, solicitó tener en cuenta la buena fe de su representada, así como la confianza legítima y el principio de autonomía funcional del juez «como el encargado de declarar derechos». Así mismo, que se diera aplicación a los artículos 365 y 366 del CGP y condenar en costas y agencias de derecho a la demandante.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Teniendo en cuenta que la demanda de la acción de revisión se interpuso el 16 de

septiembre de 20169, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 201110-, esta corporación, en aplicación del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem11, es competente para conocerla. De la misma manera, dado que se trata de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que le corresponda, tiene competencia para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 201912. 2.2. Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de la Guajira, de 10 de diciembre de 2014, está inmersa en la causal de revisión que recoge el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, debido a que, al ordenar la reliquidación de la pensión 9 Folio 369 del cuaderno principal. 10 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 11 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 12 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». gracia de la demandante, incluyó un factor inexistente y, además, omitió aplicar la

prescripción trienal del derecho. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200313 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A

CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.14 Al respecto, conviene resaltar que si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse bajo el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión -regulado actualmente en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, lo cierto es que aquella presenta aspectos que la particularizan y que han sido advertidos tanto por la 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 14 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales, destacan los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación15. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones16. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el

debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira17. iv) No se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben, de acuerdo con las normas que rigen la materia18. Con todo, debe tenerse en cuenta que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, por lo que son una excepción que solo debe admitirse frente un fin legítimo: determinar si el reconocimiento 15 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 16 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2

de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 2.2.1.2. La causal de revisión invocada La entidad recurrente invocó la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de las sentencias ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». A su juicio, el Tribunal Administrativo de la Guajira incurrió en ella, porque al incluir en la reliquidación de la pensión gracia de la demandante el factor «prima de bonificación anual», excedió lo acordado por la normativa y la jurisprudencia vigentes; además de que no tuvo en cuenta la prescripción trienal de las mesadas, lo cual implicaría el reconocimiento de sumas prescritas, con la consecuente afectación del erario. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos19 que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. Lo anterior fue explicado en la norma de la siguiente manera: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan

la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de dichas causales fue el de garantizar que la Administración, a través de una acción especial, pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, con el fin de evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor 19 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002. Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 620 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200921 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.2.1.3. De los factores salariales para liquidar una pensión gracia reconocida en el año 200522

La Ley 114 de 1913, por la cual se creó la pensión de jubilación a favor de los maestros de escuela, respecto de su liquidación, estableció lo siguiente: Artículo 2.- La cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubiere devengado en los dos últimos años de servicios. Si en dicho tiempo hubiere devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos23. La Ley 24 de 1947 -que adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter socialprecisó lo siguiente: Artículo 1.- El artículo 29 de la ley 6ª de 1945 quedará así: Artículo 29.- Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público se acumularán para el cómputo de tiempo en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengado en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyo salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […] Parágrafo 2º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año. Por su parte, la Ley 4ª de 1966 –relevante en materia pensionalen su artículo 4 dispuso lo siguiente:

Artículo 4.- A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y se pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. 20 «6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 21 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPPy las funciones de sus dependencias». 22 Mediante la Resolución 13984 de 13 de mayo de 2005, obrante en folios 217 al 219 del cuaderno 4 ordinario. 23 Modificado Parágrafo 2º . Ley 24 de 1947 promedio sueldos del último año. Más adelante, el Decreto 1743 de 1966 – reglamentario de la Ley 4 de 1966en lo relacionado con el tema pensional, estableció que: Artículo 5.- A partir del veintitrés (23) de abril de 1966, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público. En cuanto a las leyes 33 y 62 de 1985 -que regulan genéricamente la pensión de

jubilación, entre otros aspectos-, en lo referente a los factores pensionales, esta corporación ha señalado que «no es aplicable en cuanto a dichos factores para la liquidación de la pensión de jubilación gracia (docente)»24, debido a que tiene su propio régimen especial y, sobre todo, porque los docentes beneficiarios no cancelan aportes a la entidad pensional para adquirir este derecho. Más aún, la propia Ley 33 de 1985 estableció la siguiente excepción: «No quedan sujetos a esta regla general los empleados que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley ha determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones»25. También cabe mencionar la Ley 60 de 199326, que sobre el tema pensional docente indicó lo siguiente: Artículo 6.- Administración de personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales. [..] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamental o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la ley 91 de 1989, y las prestaciones en ella reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. 24 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 24 de julio de 2004; radicado

2001-05732-01(5707-03); C.P. Tarsicio Cáceres Toro. 25 Inciso segundo del artículo 1 de la ley 33 de 1985. 26 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». […] El régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante tendrán el carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el decreto Ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4ª de 1992. […] Asimismo, la Ley 115 de 199427 en su artículo 115 señaló que «El régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley». Y el inciso tercero del precitado artículo dispuso que «En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores». Conforme a la legislación citada, para determinar el fundamento normativo de los factores de la pensión de jubilación gracia, que inciden en la cuantía de su mesada pensional, se tiene que aunque inicialmente (artículo 2 de la Ley 114 de 1913) se

estipuló que su valor correspondería a la mitad del sueldo que el docente hubiere devengado en los dos últimos años de servicio, posteriormente (Parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 24 de 1947, modificatorio del artículo 29 de la Ley 6 de 1945) se determinó que la pensión de jubilación de los servidores del ramo docente –también la pensión de jubilación gracia, por ser de carácter docentese liquidaría de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año. Después, el artículo 4 de la Ley 4 de 1966, reglamentado por el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966, estableció que a partir del 23 de abril de 1966, las pensiones de jubilación o de invalidez de los servidores de las entidades de derecho público –no excluyó la pensión especial docente ya citadase liquidarían y pagarían tomando como base el 75% del promedio mensual del salarios devengados durante el último año de servicio; norma que ha venido siendo aplicada por la Administración y la jurisdicción contenciosoadministrativa respecto de la pensión de jubilación gracia. Por último, es preciso hacer mención a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019, a través de la cual la Sección Segunda de esta corporación estableció las siguientes reglas jurisprudenciales sobre la pensión de jubilación (ordinaria) de los docentes: 27 Por la cual se expide la ley general de educación.

Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en

concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial. La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, así: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que