CE-11001-03-25-000-2016-01159-00(5211-16)-2020

PRONUNCIAMIENTO DE FONDO RESPECTO DE LA LEGALIDAD DE DISPOSICIONES SUBROGADAS La presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos solo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de su validez. Así, la subrogación de la disposición demandada, al ser una figura análoga a la derogación (porque conlleva la pérdida de los efectos hacia el futuro de la norma), no impide que el juez de lo contencioso administrativo efectúe el juicio de legalidad sobre ella. POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL Y RESPETO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD Y AL TRABAJO El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, excedió el ejercicio de su potestad reglamentaria al disponer en el inciso cuarto del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 2015, una exigencia de experiencia específica de mínimo dos años en manejo de personal, finanzas o planeación, exclusivamente para los aspirantes al concurso de docentes y directivos docentes, con títulos profesionales diferentes al de licenciado en educación, pues con ello se configuró un desconocimiento de los derechos fundamentales de estas personas a la igualdad (art. 13 CP) y al trabajo (art. 25 CP), este último en estrecha conexidad con el derecho de acceso a los cargos públicos consagrado en el artículo 40 de la Constitución.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 13 / CP – ARTÍCULO 25 / DECRETO 1075

DE 2015 - ARTÍCULO 2.4.1.1.7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., marzo veintiséis (26) de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-01159-00(5211-16)

Actor: FRANCISCO JAVIER GIRALDO GÓMEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

Referencia: JUICIO DE LEGALIDAD DE REGLAMENTOS SUBROGADOS.

CONDICIONES PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. JUICIO INTEGRADO DE IGUALDAD. SE DECLARA LA NULIDAD DEL INCISO CUARTO DEL ARTÍCULO 2.4.1.1.7 DEL DECRETO 1075 DE 2015, VIGENTE ANTES DE SU SUBROGACIÓN DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 1 DEL DECRETO 915 DEL 1 DE JUNIO DE 2016.

I. ASUNTO La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), ejercido por el señor Francisco Javier Giraldo Gómez en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional.

II. DEMANDA1

El señor Francisco Javier Giraldo Gómez solicitó la nulidad del cuarto inciso del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 2015, «por medio del cual se expide el Decreto

Único Reglamentario del Sector Educación». El artículo en su integridad disponía2: «Artículo 2.4.1.1.7. Requisitos para participar en el concurso. Podrán inscribirse en el concurso de docentes y directivos docentes quienes reúnan respectivamente los requisitos señalados en los artículos 116 y 118 de la Ley 115 de 1994, los artículos 3 y 10 del Decreto–ley 1278 de 2002. Para efectos del concurso de ingreso a la Carrera Administrativa Docente, el título de Tecnólogo en Educación será equivalente al de Normalista Superior. El aspirante a ocupar un cargo de directivo docente, vinculado en propiedad como servidor público docente o directivo docente antes del 1 de enero de 2002 y en carrera docente de conformidad con el artículo 27 del Decreto–ley 2277 de 1979, deberá acreditar los requisitos establecidos en los artículos 33 y 34 de este mismo Decreto–ley, en el artículo 2.4.2.1.1.2.1. y en el artículos 128 de la Ley 115 de 1994, según el caso. La experiencia exigida como requisito para desempeñar cargos de directivos docentes a los servidores públicos que se rigen por el Decreto–ley 2277 de 1979, puede ser como docente o directivo docente, en propiedad, en asignación de funciones o en encargo. Esta experiencia deberá ser debidamente certificada. De conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto–ley 1278 de 2002, los aspirantes con título profesional diferente al de licenciado en educación, que se rigen por la mencionada norma deberán acreditar en la

experiencia exigida como requisito para desempeñar cargos de directivos docentes al menos dos (2) años en cargos cuyas funciones correspondan a manejo de personal, finanzas o planeación. Los perfiles para los cargos de director rural, coordinador o rector en los establecimientos educativos estatales tendrá en cuenta el dominio y habilidades sobre planeación y visión organizacional, gestión académica, gestión de personal y de recursos, evaluación institucional, seguimiento y control, compromiso institucional, trabajo en equipo, mediación de conflictos, relaciones interpersonales, toma de decisiones y liderazgo. La Comisión Nacional del Servicio Civil expedirá el instructivo con los criterios y lineamientos para la valoración de antecedentes y la entrevista. 1 Folios 1-6 del cuaderno principal. 2 Este artículo estaba incluido en el Capítulo 1, Título 1, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 y fue subrogado de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 915 del 1 de junio de 2016 «por el cual se reglamenta el Decreto ley 1278 de 2002 en materia de concursos de ingreso al sistema especial de carrera docente, se subroga un capítulo y se modifican otras disposiciones del Decreto número 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación». Parágrafo 1°. La convocatoria establecerá la afinidad entre los títulos de los profesionales no licenciados en educación y los énfasis de las licenciaturas con los niveles, ciclos y áreas del conocimiento en las que los aspirantes podrán inscribirse

de acuerdo con los criterios definidos por el Ministerio de Educación Nacional. Parágrafo 2°. Para los efectos previstos en el literal i) del artículo 6° de la Ley 133 de 1994, los aspirantes a un cargo docente en el área de educación religiosa, para acreditar su idoneidad deberán aportar la certificación expedida por la autoridad que corresponda, dentro de la organización de su iglesia o confesión reconocida, a la que asista o enseñe, conforme a sus reglamentos internos». (Negrita fuera de texto). Los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda se resumen a continuación:  Hechos Luego de transcribir el contenido de los artículos 116 (modificado por el artículo 1 de la Ley 1297 de 2009) y 118 de la Ley 115 de 1994, y de los artículos 3 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, el demandante sostuvo que el Gobierno Nacional introdujo, en el inciso cuarto del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto Único Reglamentario 1075 de 2015, una exigencia no prevista en esas normas de superior jerarquía para el acceso de los profesionales con títulos diferentes al de licenciado en educación, mediante concurso, a los cargos de directivos docentes de los establecimientos educativos públicos.  Pretensión Que se declare la nulidad del cuarto inciso del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 20153.  Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos Constitucionales 4, 13, 25 y 150. También los artículos 116 (modificado por el

artículo 1 de la Ley 1297 de 2009) y 118 de la Ley 115 de 1994, y los artículos 3 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002. Como concepto de violación, el demandante señaló que el inciso cuarto del Decreto 1075 de 2015, norma reglamentaria, modificó la ley, por lo que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, usurpó la competencia del legislador, por cuanto impuso condiciones más gravosas para los profesionales con títulos diferentes al de licenciado en educación, para acceder por concurso a los cargos directivos docentes de las instituciones educativas de carácter público. 3 La otra pretensión que fue incluida en la demanda se desestimó en la audiencia inicial de este proceso, por no ser compatible con el medio de control de nulidad simple. La pretensión era la siguiente: «Que el inciso cuarto del artículo 7 del Decreto Número 3982 de 2006 expedido por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, no se declara nulo, bajo el entendido que dicha norma perdió su existencia jurídica por cuanto fue derogada por el artículo 3.1.1 del Decreto 1075 de 2015 […]». Folios 52-53 del cuaderno principal. Según él, con la disposición acusada, el Gobierno le negó la posibilidad de concursar en las Convocatorias 339 a 435 de 2016 de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a todos aquellos profesionales que siendo docentes de establecimientos educativos privados (colegios - universidades), no se habían desempeñado en cargos de dirección, pero que sí eran profesores o catedráticos

de tiempo completo, lo que vulneró el derecho a la igualdad de estas personas.

III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Ministerio de Educación Nacional4 A través de apoderada, el Ministerio se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En primer término, expuso algunas generalidades sobre el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes, transcribió las consideraciones del Decreto 1075 de 2015 y sostuvo que la disposición acusada era legal, ya que fue expedida en el marco de las funciones de seguimiento y control sobre las entidades educativas, a cargo del Ministerio de Educación Nacional.

IV. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL Saneamiento del litigio y decisión de excepciones5

El demandante no asistió a la audiencia inicial. En esta, el consejero ponente declaró saneado el proceso hasta esa etapa, por no encontrar ningún vicio que pudiera generar la nulidad de lo actuado o la necesidad de emitir una sentencia inhibitoria. Frente a lo anterior, no se interpusieron recursos y la agente del Ministerio Público no planteó ninguna objeción. Tampoco prosperó ninguna excepción previa o mixta porque no hubo proposición en este sentido en la contestación de la demanda y el despacho estimó que no se habían configurado. Contra esa decisión tampoco se presentaron recursos. Fijación del litigio6 Como guía metodológica, sin perjuicio de que en esta sentencia se haga referencia a otros problemas jurídicos, o se ajuste su formulación, la fijación del litigio se concretó en los siguientes interrogantes: «[…] - ¿El artículo 2.4.1.1.7, inciso 4, del Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015,

Decreto Único Reglamentario del Sector Educación, desconoció las normas en que debía fundarse, al imponer a los profesionales con títulos diferentes al de licenciado en educación exigencias mayores a las que contienen normas superiores tales como los artículos 116 y 118 de la Ley 115 de 1994 y 3 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002? 4 Folios 28-32 ibidem. 5 Folios 51-52 ibidem. 6 Folios 52-54 ibidem. - ¿El artículo 2.4.1.1.7, inciso 4, del Decreto 1075 del 26 de mayo de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Educación, vulnera el artículo 13 de la Constitución Política al restringir el acceso al trabajo para las personas que se han desempeñado en el sector privado en entidades educativas del sector oficial, con lo cual incurre en la causal de anulación de desconocimiento de normas constitucionales? El Ministerio Público solicitó que se agregara a los problemas jurídicos que, pese a que la disposición acusada fue subrogada por el artículo 1 del Decreto 915 de 2016, correspondía continuar con el trámite de la demanda con los interrogantes planteados. La apoderada del Ministerio de Educación señaló que tal y como lo manifestó la procuradora delegada, la norma fue subrogada y los requisitos para participar en el concurso fueron conocidos en sede constitucional a través de la sentencia C734 de 2003, en la que se estudió la exequibilidad del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, y los artículos 3 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002.

El despacho del consejero ponente advirtió que se debía continuar con el trámite del proceso, con las advertencias presentadas por el Ministerio Publico y la entidad demandada.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante No presentó alegatos de conclusión.

Ministerio de Educación Nacional7 Además de reiterar sus argumentos iniciales, sostuvo que en el presente caso no debe emitirse un pronunciamiento de fondo, porque la disposición demandada fue subrogada por el Decreto 915 del 1 de junio de 2016.

VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO8

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado consideró que se deben negar las pretensiones de la demanda. Sus argumentos fueron los siguientes: Respecto del primer problema jurídico definido en la audiencia inicial, la agencia del Ministerio Público sostuvo que al expedir la disposición acusada, el Gobierno Nacional actuó dentro del ámbito de su competencia reglamentaria, ya que el artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, en su parágrafo, lo habilitó para establecer los perfiles para cada uno de los cargos directivos y el tipo de experiencia profesional que debe ser tenida en cuenta para los concursos. 7 Folios 65-68 ibidem. 8 Folios 59-64 ibidem. En ese sentido, indicó que el decreto ley mencionado fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-734 de 2003, en la que se declaró exequible, entre otros, el artículo 10 de dicha norma, bajo el argumento de que el legislador extraordinario, autorizado por el artículo 111 de la Ley 715 de

2001, definió directamente los requisitos y condiciones para determinar los méritos y calidades de los aspirantes a la carrera docente, al tiempo que fijó los parámetros generales dentro de los que el Gobierno ha de ejercer su potestad reglamentaria. En lo relacionado con el segundo problema jurídico, la procuradora delegada señaló que no se presentó la violación del artículo 13 de la Constitución que consagra el derecho a la igualdad, toda vez que en este asunto no existe la posibilidad de comparar dos normas que permitan establecer un trato diferenciado injustificado con la expedición de la disposición demandada. Además, aseguró que, a pesar de que el inciso cuestionado fue subrogado por el Decreto 915 de 2016, no puede considerarse que el Gobierno Nacional hubiese restringido con esa norma el libre movimiento de los docentes entre el sector privado y el público, porque para acceder a un cargo directivo es necesario un concurso de méritos, en el que se debe acreditar el cumplimiento de los requisitos de conocimiento, experiencia e idoneidad para ocupar esa clase de empleos.

VII. CONSIDERACIONES Cuestión previa. Pronunciamiento de fondo respecto de la disposición demandada, que fue subrogada por el artículo 1 del Decreto 915 del 1 de junio de 2016

Como bien lo manifestó el Ministerio Público y la entidad demandada, el inciso 4 del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 2015, fue subrogado de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 915 del 1 de junio de 2016 «por el cual se reglamenta el

Decreto ley 1278 de 2002 en materia de concursos de ingreso al sistema especial de carrera docente, se subroga un capítulo y se modifican otras disposiciones del Decreto número 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación»; de tal manera, a la fecha, los requisitos para acceder por concurso a los cargos de directivos docentes ya no son los que menciona el demandante9. No obstante lo anterior, ello no es óbice para que la Sala emita un pronunciamiento al respecto, pues la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado que el desaparecimiento de las normas del ordenamiento jurídico como consecuencia de su derogatoria expresa o tácita no impide que sean objeto de 9 La nueva redacción del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 2015, subrogado por el artículo 1 del Decreto 915 de 2016 es la siguiente: «Requisitos para participar en el concurso. Podrán inscribirse en el concurso de docentes y directivos docentes, los ciudadanos colombianos que reúnan los requisitos señalados en el artículo 116 de la Ley 115 de 1994 y los artículos 3º y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, así como en el Manual de Requisitos, Competencias y Funciones de que de que trata el artículo 2.4.6.3.8 de este decreto. Parágrafo. Para acceder a los cargos docentes en el área de educación religiosa, las certificaciones exigidas de conformidad con el literal i) del artículo 6° de la Ley 133 de 1994 no sustituyen los títulos que habilitan el ejercicio de la docencia».

control jurisdiccional, en la medida en que, como pudieron haber producido efectos, se requiere determinar si durante el período de su existencia estuvieron ajustadas a la legalidad. Sobre este punto es necesario precisar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia del 14 de enero de 1991, fijó el criterio jurisprudencial según el cual es posible el control jurisdiccional de los actos administrativos derogados o que perdieron su ejecutoriedad así10: «[L]a derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho […]». Recientemente, la Sección Segunda reiteró esta posición en sentencia de 7 diciembre de 2016 en los siguientes términos11: «[L]a Corporación ha sostenido mayoritariamente, que la circunstancia que el acto administrativo demandado haya sido derogado o hubiere operado la figura del decaimiento, no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que tanto la derogatoria como el decaimiento sólo opera hacia el futuro y no afecta su validez. Además, pueda que sus disposiciones se encuentren

produciendo efectos, aun después de su derogatoria o decaimiento, haciéndose viable el estudio de su legalidad. Entonces, pese a ocurrir la derogatoria o el decaimiento del acto administrativo enjuiciado, hay lugar a estudiar de fondo el asunto, puesto que: i) pueda que el acto administrativo haya producido efectos y que los mismos aún estén surtiéndose; y ii) la ocurrencia del decaimiento no afecta la presunción de legalidad del acto y su control debe hacerse frente a las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento de su expedición. Visto desde otra óptica, la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez competente, por lo que, la derogatoria, el decaimiento o pérdida de ejecutoriedad no conlleva implícito el juicio de validez de los mismos […]». En tales condiciones, la subrogación de la disposición demandada, al ser una figura análoga a la derogación (porque conlleva la pérdida de los efectos hacia el futuro de la norma), no impide que la Sala efectúe el juicio de legalidad sobre ella. Problema jurídico La Sala considera que los problemas jurídicos enunciados en la fijación del litigio de la audiencia inicial deben ser reformulados para que se conjuguen en uno solo, de la siguiente manera: ¿El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación, desbordó su potestad reglamentaria al disponer en el inciso cuarto del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 10 CE, S. Plena, Sent., rad. S-157, ene. 14/1991.

11 CE, Sec. Segunda (S. Plena), Sent., rad. 11001032500020120057100 (2139-2012). de 2015, que los aspirantes al concurso de docentes y directivos docentes, con títulos profesionales diferentes al de licenciado en educación debían cumplir con exigencias mayores a las definidas en los artículos 116 (modificado por el artículo 1 de la Ley 1297 de 2009) y 118 de la Ley 115 de 1994, y los artículos 3 y 10 del Decreto Ley 1278 de 2002, configurándose con ello un desconocimiento de los derechos fundamentales de estas personas a la igualdad y al trabajo consagrados en los artículos 13 y 25 de la Constitución, respectivamente? Tesis de la Sala El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, excedió el ejercicio de su potestad reglamentaria al disponer en el inciso cuarto del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 2015, una exigencia de experiencia específica de mínimo dos años en manejo de personal, finanzas o planeación, exclusivamente para los aspirantes al concurso de docentes y directivos docentes, con títulos profesionales diferentes al de licenciado en educación, pues con ello se configuró un desconocimiento de los derechos fundamentales de estas personas a la igualdad (art. 13 CP) y al trabajo (art. 25 CP), este último en estrecha conexidad con el derecho de acceso a los cargos públicos consagrado en el artículo 40 de la Constitución. Para resolver este problema se abordarán los siguientes temas: - Condiciones para el ejercicio de la potestad reglamentaria de las autoridades administrativas (a).

• El juicio integrado de igualdad (b). - Caso concreto (c).

a. Condiciones para el ejercicio de la potestad reglamentaria de las autoridades administrativas Uno de los rasgos característicos del sistema jurídico colombiano es la organización jerárquica que se le ha otorgado a los diferentes tipos de normas que lo integran, organización que supone la existencia de una estructura escalonada, si se quiere piramidal, en la que cada categoría normativa tiene características propias que influyen directamente en el rango que se les otorga y, por consiguiente, en la relación de subordinación predicable entre unas y otras. Todo ello responde a una teleología particular que no es otra que permitir la construcción sistemática, coherente y racional del ordenamiento jurídico. El hecho de que esta estructura jerárquica no aparezca definida explícitamente en la Constitución Política no es impedimento para afirmar su existencia, ya que a lo largo de este cuerpo normativo pueden encontrarse disposiciones que dan cuenta de la primacía o sujeción que se le confiere a cada tipología. Así, por ejemplo, el artículo 4 de la Carta, prevé que «[l]a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». De esta forma, se ha entendido que la Constitución y las normas convencionales que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, que se integren al ordenamiento jurídico nacional12, ocupan el nivel más alto dentro de este, seguidas en orden por las leyes que debe expedir el

Congreso con sujeción a aquellas y por los actos administrativos de carácter general o reglamentos, los que de acuerdo con la categoría en la que puedan clasificarse deberán obedecer a la Constitución y a la ley o, en algunos casos, solo a la primera13. Dicha estratificación normativa se convierte en un criterio de validez que ha sido explicado en los siguientes términos por la Corte Constitucional14: «La unidad del sistema jurídico, y su coherencia y armonía, dependen de la característica de ordenamiento de tipo jerárquico de que se reviste. La jerarquía de las normas hace que aquellas de rango superior, con la Carta Fundamental a la cabeza, sean la fuente de validez de las que les siguen en dicha escala jerárquica. Las de inferior categoría, deben resultar acordes con las superiores, y desarrollarlas en sus posibles aplicaciones de grado más particular. En esto consiste la connotación de sistema de que se reviste el ordenamiento, que garantiza su coherencia interna. La finalidad de esta armonía explícitamente buscada, no es otra que la de establecer un orden que permita regular conforme a un mismo sistema axiológico, las distintas situaciones de hecho llamadas a ser normadas por el ordenamiento jurídico […]». Establecido lo anterior, resulta claro que las facultades de producción normativa de la administración tienen un límite incuestionable en el contenido de las normas respecto de las cuales pueda predicarse una superioridad jerárquica, asunto que se definirá atendiendo a la tipología del reglamento. Así, tratándose de los reglamentos (i) expedidos por el presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria que le atribuye el artículo 189-11

superior; de los (ii) reglamentos que desarrollan leyes habilitantes y de los (iii) reglamentos expedidos por otras autoridades administrativas en asuntos especializados de su competencia, se ha dicho que su propósito es complementar la ley en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación cuando se requiera, por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella. En ese orden de ideas, si lo que se busca es permitir la ejecución de la ley, esta facultad no apareja la interpretación, modificación, limitación o ampliación de los contenidos legislativos, como tampoco el modo de encuadrar las distintas situaciones jurídicas en los supuestos que contiene15. 12 CP, art. 93. 13 En el caso de los llamados reglamentos «constitucionales autónomos» debido a que es la propia Constitución la que directamente atribuye la competencia o potestad regulatoria, no puede predicarse algún tipo de sujeción a la ley. Por ello se ha sostenido que la relación entre dichos actos administrativos y la ley, en lugar de estar sometida a una jerarquía, se caracteriza por un criterio de distribución de competencias normativas que ha efectuado la propia carta política. Por su parte, en el caso de los decretos que reglamentan una ley marco, se predicará subordinación entre estos y la ley que desarrollan, pero no respecto de las demás leyes, con las cuales existirá una relación horizontal en la escala jerárquica. 14 C.Const., Sent. C-037, ene. 26/2000. 15 Cfr. CE., Sec. Segunda (S. Plena), Sent., rad. 11001-03-25-000-2005-00125-00(5242-05), oct.

21/2010. Ahora bien, en relación con los límites a la potestad reglamentaria de la administración, la Sección Tercera Consejo de Estado16 ha precisado que esta desarrolla las reglas y principios fijados en sus normas superiores y las completa en aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten su aplicación, pero en ningún caso las puede modificar, ampliar o restringir en cuanto a su contenido o alcance. En este sentido, la extensión de esta competencia es inversamente proporcional a la extensión de la Constitución y la ley, es decir, cuanto mayor sea el campo disciplinado por estas normas, menor será el que corresponde al reglamento. Así pues, para el ejercicio de la atribución de producción normativa, la administración debe limitarse a desarrollar las disposiciones respecto de las cuales sea posible predicar una relación de jerarquía, en algunos casos será la Constitución, en otros también la ley e incluso algunos preceptos reglamentarios. De esta forma, cuando sea viable establecer esa subordinación normativa, el reglamento no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones superiores, ampliar o restringir el sentido de estas, como tampoco puede suprimirlas o cambiarlas ni reglamentar materias que estén reservadas a ellas, pues en tales eventos excedería sus competencias. De acuerdo con lo precedente, es importante señalar que a pesar de que en la acción de nulidad simple se ejerce el control de legalidad de la norma reglamentaria, también es cierto que, de encontrar que el reglamento no se ajusta a los preceptos constitucionales, habrá de declararse su nulidad, habida cuenta de que el ejercicio de la potestad reglamentaria no solo está atado a la ley que

desarrolla, sino también, a los postulados superiores contenidos en la Constitución Política17, así como a los fines del Estado Social de Derecho18, a los cuales no puede ser ajeno en el desarrollo de sus funciones. b. El juicio integrado de igualdad En aquellos casos en los que se pone en juicio la garantía del derecho a la igualdad, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto la aplicación de una herramienta denominada «juicio integrado de igualdad»19, que se agota en las siguientes etapas20: «[…] (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución […]». 16 Cfr. CE., Sec. Tercera, Sent., rad. 11001-03-26-000-2003-00014-01 (24715), dic. 3/2007. 17 CP, art. 6. 18 CP, art. 2. 19 Sobre el test de igualdad, entre otras, ver: C. Const., Sents. C-093, ene. 31/2001; C-250, mar. 28/2012 y C-015, ene. 23/2014. 20 C. Const., Sent. C-015, ene. 23/2014. De acuerdo con lo anterior, para resolver este problema jurídico, se procederá a

hacer uso de dicho método. c. Caso concreto En el presente asunto, la Sala considera que, tal y como lo indicó la procuradora segunda delegada en el concepto que rindió en este proceso, el parágrafo del artículo 10 del Decreto Ley 1278 de 200221 le otorgó la competencia al Gobierno Nacional para definir los perfiles de cada uno de los cargos directivos docentes (director de educación preescolar y básica primaria rural, coordinador y rector de institución educativa con educación preescolar y básica completa y/o educación media), a efectos de determinar las reglas de participación de quienes estuvieran interesados en acceder a ellos en los concursos de méritos. Así, lo señalado en el inciso cuarto del artículo 2.4.1.1.7 del Decreto 1075 de 201522, sobre la exigencia a los aspirantes con título profesional diferente al de licenciado en educación regidos por el mencionado decreto ley, que debieron acreditar en la experiencia exigida como requisito para desempeñar carg