CE-11001-03-25-000-2018-00162-00(0590-18)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo a la ley / INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL - Procede cuando la misma se ha visto afectada por el transcurso del tiempo / INDEXACIÓN PRIMERA MESADA - El beneficiario no tiene por qué cargar con las demoras de la administración / INDEXACIÓN PRIMERA MESADA PENSIÓN GRACIA - Plausible cuando la prestación no se ha reconocido con el ingreso base de liquidación del año de adquisición del estatus ya que al ser compatible con el salario la misma se paga aun cuando el docente continua laborando / INDEXACIÓN PRIMERA MESADAImprocedente / RECONOCIMIENTO PENSIONAL - No sufrió las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Fundado La entidad recurrente invocó la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de las sentencias ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». A su juicio, el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en ella, porque al ordenar la indexación de la primera mesada pensional en la reliquidación de la pensión gracia de la demandada, excedió lo acordado por la normativa y la jurisprudencia vigentes. Si bien es claro que la indexación de la primera mesada pensional es procedente para compensar la suma devaluada que

recibirá el exservidor al momento de pensionarse -comoquiera que esta no guarda equivalencia con el valor real del salario que devengaba en servicio-, también debe serlo su improcedencia cuando la mesada no se ha visto afectada por el transcurso del tiempo y del fenómeno inflacionario, pues se estaría reconociendo un beneficio a quien no le corresponde. De igual manera, por respeto al derecho a la igualdad, esta actualización «no puede ser reconocida exclusivamente a determinadas categorías de pensionados, porque un trato diferenciado de esta naturaleza carecería de justificación constitucional y se torna, por tanto, en un trato discriminatorio». Por lo tanto, la actualización de la primera mesada comprende tanto las pensiones reconocidas en cualquier tiempo como las establecidas por cualquier régimen. En la actualidad, la indexación de la pensión gracia solo es plausible cuando la prestación no se ha reconocido con el ingreso base de liquidación del año de adquisición del estatus pensional, pues al ser compatible y simultánea con el pago del salario, la mesada se paga aún cuando el docente se encuentra trabajando. Por ello, no puede presentarse la pérdida del poder adquisitivo de la prestación, pues no existe siquiera espacio de un día entre el salario, tenido en cuenta para la liquidación (o reliquidación), y la fecha del estatus pensional del beneficio gracioso. Comoquiera que la pensión gracia de la demandante se consolidó desde enero de 1990, con efectos a partir de esa misma fecha, cabe concluir que la pensión no sufrió las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda; por lo tanto, no procedía ordenar la

indexación de la base salarial o primera mesada pensional como lo entendió el tribunal al resolver sobre la alzada. Siendo así las cosas, al desatar el recurso de apelación presentado contra la sentencia del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó, de 21 de enero de 2016, el ad quem debió precisar que la indexación de la primera mesada pensional, resultado de la suma de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de la pensionado (1990), no procedía, comoquiera que la jurisprudencia solo ha previsto esta posibilidad para aquellos casos en los que «entre la fecha del retiro del servicio y la que el pensionado completa los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, transcurrieron uno o más años después del retiro». Por lo tanto, a juicio de esta Sala, la sentencia del 8 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ya que al ordenar la indexación de la base salarial del año anterior a la adquisición del estatus de la pensionada para su reliquidación, dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social pagara una mesada pensional superior a la determinada por la ley. En consecuencia, la decisión habrá de infirmarse y, en su lugar, se emitirá sentencia de reemplazo.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintidós (22) octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-00162-00(0590-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: ZULFA MURILLO DE MOSQUERA

Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN.

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta1 por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 8 de julio de 2016.

1. ANTECEDENTES 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1 Presentado el 26 de enero de 2018, según consta a folio 328 del expediente.

En ejercicio de la acción de revisión que recoge el artículo 20 de la ley 797 de 2003, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), mediante apoderado, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 8 de julio de 2016, que dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2014-00816-01, revocó la del Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, de 21 de enero de 2016, el

cual, a su vez, había negado las pretensiones de la demanda. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad señaló los siguientes: i) El 31 de agosto de 1990, la señora Zulfa Murillo de Mosquera solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de una pensión gracia, para lo cual acreditó haber laborado al servicio del Departamento del Chocó desde el 14 de enero de 1961 hasta el 22 de enero de 1990, con un último cargo de maestra. ii) Mediante la Resolución 23762 de 5 de mayo de 1993, Cajanal le reconoció a la señora Zulfa Murillo de Mosquera una pensión gracia en cuantía de $66.158,60 pesos, efectiva a partir del 16 de enero de 1990. iii) Posteriormente, la señora Murillo solicitó la reliquidación de su mesada; sin embargo, a través de las resoluciones 18752 de 15 de septiembre de 2004 y 28410 de 20 de septiembre de 2005, la entidad negó su petición por considerarla improcedente. iv) Inconforme con ello, la señora Murillo presentó reposición contra esta última actuación, la cual fue resuelta mediante la Resolución 122, de 5 de enero de 2006, donde se revocó el acto administrativo y se determinó «reliquidar la prestación por nuevos valores de factores salariales devengados en el año anterior de consolidación del estatus pensional, elevando la cuantía a la suma de $70.733.75 pesos, efectiva a

partir del 16 de enero de 1990, con efectos fiscales a partir del 30 de junio de 2001, por prescripción trienal». v) En consecuencia, mediante la Resolución 30832 de 26 de junio de 2007, la extinta Cajanal reliquidó por nuevos factores salariales la pensión gracia de la señora Murillo, de manera que elevó la cuantía a $81.255,03 pesos, efectiva a partir del 16 de enero de 1990, con efectos fiscales a partir del 18 de julio de 2002, por prescripción trienal. vi) La señora Murillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 23762 de 5 de mayo de 1993, 0122 de 5 de enero de 2006 y 30832 de 26 de junio de 2007, con el fin de que se reliquidara nuevamente su pensión con la indexación de su primera mesada. vii) En la primera instancia, el asunto fue conocido por el Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó, que mediante fallo de 21 de enero de 2016, negó las pretensiones de la demanda al afirmar que en el caso «no se cumpl[ía] el supuesto de la pérdida del poder adquisitivo porque no [había pasado] ni un día entre el pago del salario tenido en cuenta en la liquidación y la fecha de consolidación del estatus pensional». viii) Contra la anterior providencia, la señora Murillo de Mosquera presentó recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia de 8 de julio de 2016,

revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y «condenó» a la entidad demandada a «indexar (…) las mesadas pensionales causadas a favor de la demandante desde el 5 de diciembre de 2011 (…) en aplicación del término trienal de prescripción previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 (…)». 1.1.3. La sentencia objeto de revisión Con fecha 8 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo del Chocó dictó sentencia a través de la cual revocó la decisión de primera instancia del Juzgado Tercero Administrativo de Quibdó y, en su lugar, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos acusados y «condenó» a la entidad demandada a «indexar en la forma prevista en la parte motiva de [esa] providencia2, las mesadas pensionales causadas a favor de la demandante desde el 5 de diciembre de 2011, en aplicación del término trienal de prescripción previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 (…)». En síntesis, el tribunal consideró procedente la indexación deprecada porque, aunque la pensión de la demandante había sido reliquidada en la Resolución 30832, de 26 de junio 2 El tribunal citó, a efectos de aplicar el mismo criterio, la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de 10 de julio de 2014, Radicado 2011-0014101 (1767-2012), consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve. de 2007, con la inclusión de nuevos factores salariales, Cajanal no había actualizado el

ingreso base de liquidación y, por tanto, había omitido compensar la pérdida de poder adquisitivo de la mesada pensional de la demandante desde su reconocimiento, es decir, desde el 5 de mayo de 1993. 1.1.4. Causal de revisión invocada El apoderado de la entidad recurrente invocó la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003, en cuya virtud: Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.3 […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. (Negrillas fuera del texto) Para sustentar la causal, expuso los siguientes motivos:4 i) el pago efectivo de la pensión de gracia se dio desde la fecha de consolidación del estatus de la pensionada (16 de enero de 1990), y coincide con el periodo que se tiene en cuenta para determinar los factores devengados a efectos de liquidación; ii) el tribunal erró al disponer la indexación de la primera mesada pensional, pues no se demostró que el transcurso del tiempo

hubiese afectado el valor de esta, en tanto «los momentos relativos a la adquisición del estatus pensional, reconocimiento, pago y reliquidaciones han sido siempre confluyentes»; y, iii) se presenta una doble actualización del valor de la mesada, que implica la destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes a derecho. Como fundamento jurisprudencial del recurso, trajo a colación las siguientes providencias: i) sentencia de la Corte Constitucional SU-168 de 2017; ii) acción de tutela 3 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 4 Folio 309 al 323 del cuaderno principal. del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 3 de abril de 2017, radicado 2017-0026200; iii) acción de tutela del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 30 de julio de 2014, radicado 2014-01045-00; y, iv) acción de tutela del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 19 de enero de 2017, radicado 2016-03328-00. Al respecto, señaló que, si bien en estas decisiones se garantizó la capacidad adquisitiva de los pensionados respecto de los factores salariales tenidos en cuenta para su liquidación, en todas se tuvo que demostrar que «medió un periodo en que tal valor se vio afectado por los cambios inflacionarios de la moneda, para tener derecho a la indexación de la primera mesada». Finalmente, concluyó que en el caso de la demandante no se dan los presupuestos para

tal situación, toda vez que a la señora Zulfa Murillo no le fue reconocida una pensión gracia devaluada, en tanto su ingreso base de liquidación no perdió poder adquisitivo al haber coincidido el requisito de tiempo de servicios con la fecha del cumplimiento de su estatus pensional. 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 23 de julio de 20185, la apoderada judicial de la señora Zulfa Murillo de Mosquera se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción impetrada. En un breve alegato, y luego de transcribir una extensa relación jurisprudencial sobre la indexación de las pensiones, calificó de infundada la causal invocada por la demandante, pues, a su juicio, la sentencia a través de la cual el Tribunal Administrativo del Chocó ordenó la indexación de la pensión gracia de su representada se profirió acorde a la normativa y jurisprudencia vigentes, comoquiera que determinó «el restablecimiento del derecho al valor real de la pensión a favor de [su] poderdante; por ende, se han protegido varios derechos fundamentales, tales como: la dignidad, mínimo vital, trabajo, igualdad y seguridad social en pensiones». En sustento de lo anterior, afirmó que, tal y como resolvió el tribunal, la indexación de la primera mesada pensional es «una posición unánime del Consejo de Estado (…) para reliquidar la prestación pensional gracia (…) partiendo del valor inicial de la prestación con todos los reajustes de ley y de esta manera se evita la constante desmejora de la 5 Folios 337 al 342 del cuaderno principal.

pensión (…)», por lo que, resalta, no caben los criterios subjetivos de la Administración para proceder a la actualización de la suma pensional. Finalmente, solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, rechazar la acción especial de revisión.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Teniendo en cuenta que la demanda de la acción de revisión se interpuso el 25 de enero de 20186, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 20117-, esta corporación, en aplicación del numeral 2.º del artículo 249 ejusdem8, es competente para conocerla; asimismo, dado que se trata de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que le corresponda, obtiene competencia para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 20199. 2.2. Problema jurídico La Sala deberá determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó, de 8 de julio de 2016, está inmersa en la causal de revisión que recoge el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. Para ello, habrá de analizar la posibilidad de la indexación ordenada en la sentencia, con base en la normativa y la jurisprudencia vigente y aplicable. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 6 Folio 328 del cuaderno principal. 7 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. 8 «Artículo 249. Competencia.

(…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200310 introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A

CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA.

Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.11 Al respecto, conviene resaltar que si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse bajo el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión -regulado actualmente en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, lo cierto es que aquella presenta aspectos que la particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales, destacan los siguientes:  Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación12. 10 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» 11 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 12 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.

 Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones13.  Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira14.  De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley.  Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia15. Con todo, debe tenerse en cuenta que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, por lo que son una excepción que solo debe admitirse frente un fin legítimo: determinar si el reconocimiento

(pensional) se hizo con violación al debido proceso o, como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad recurrente invocó la causal de revisión contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de las sentencias ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». A su juicio, el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en ella, porque al ordenar la indexación de la primera 13 Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. mesada pensional en la reliquidación de la pensión gracia de la señora Zulfa Murillo, excedió lo acordado por la normativa y la jurisprudencia vigentes. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos16 que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios

que por esta razón sufriera el erario. Lo anterior fue explicado en la norma de la siguiente manera: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 617 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200918 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3. La indexación de la primera mesada pensional Aunque en la actualidad ninguna norma expresa contempla la actualización del ingreso base de liquidación (IBL) de una mesada pensional, la jurisprudencia de esta Sección,

con base en los artículos 48, 53 y 230 de la Constitución, y en los principios de equidad 16 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002. Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art%C3%ADculos%2020%20y%2021 17 «6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 18 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPPy las funciones de sus dependencias». y justicia social, ha establecido que la indexación de la primera mesada puede y debe realizarse cuando el reconocimiento del beneficio se presenta «tiempo después del retiro del servicio»19. Esto tiene sustento en la compresión de que el trabajador no tiene porqué soportar las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda (devaluación) y del fenómeno inflacionario, típicos de la economía nacional y que suponen una afectación directa al valor real de su salario o de su pensión.20 Por tanto, la indexación de la base salarial de liquidación pensional es procedente y resulta pertinente y necesaria «en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones».21 Asimismo, la Corte Constitucional, en armonía con la postura de esta corporación, sobre

el derecho a que se indexe la primera mesada pensional, ha precisado lo siguiente: […] [L]a actualización monetaria de la primera mesada tiene por finalidad evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones con ocasión del tiempo comprendido entre el momento en el que la persona cumple los requisitos para pensionarse y cuando la prestación es efectivamente reconocida y pagada (…). [E]l deber de actualizar el valor adquisitivo no se reduce a la primera mesada pensional sino que debe incluir, además, la actualización del salario base de liquidación, con lo cual se garantiza el mínimo vital de las personas de tercera edad que se ven afectadas por la inflación. Del mismo modo, en desarrollo del principio de igualdad, esta Corporación ha afirmado que el derecho a la indexación de la primera mesada tiene un carácter universal y, por ende, se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma (si es legal, convencional o sanción) o su naturaleza (de vejez, de invalidez, etc.).22 Además, esta actualización resulta procedente no solo por vía judicial, sino también administrativa, en tanto se trata de un beneficio legal que garantiza los principios de equidad y justicia, en virtud de los cuales se conserva la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales. Así lo entendió esta corporación, entre otras, en la siguiente sentencia: 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 2014-0001401(2904-15), C.P. César Palomino Cortés. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de

mayo de 2018, radicado: 2013-00208-01(0228-15). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 18 de julio de 2019, radicado: 2014-0001401(2904-15), C.P. César Palomino Cortés. 22 Sentencia SU-1073 de 2012. En el caso objeto de examen no existe normatividad alguna que establezca la actualización de las sumas que en vía gubernativa paga la administración a sus administrados en forma morosa. Y si bien, la administración no está facultada para sufragar sumas adicionales a las que por ley le corresponde, no pueden desconocerse mandatos preconizados en la Constitución de 1991, contenidos en el artículo 53, al tenor del cual dentro de los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo se encuentran la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. Ello es entonces una expresión de equidad que impone que el pago del salario debe ser oportuno, dada la inflación y la consecuente pérdida del poder adquisitivo, que hace imperioso el pago del salario en forma concomitante con el desarrollo de la relación laboral, dentro de los períodos concebidos para tal fin. […] No hay duda entonces que tiene aplicación el principio “pro operatio” a que alude el artículo 230 Superior, que consagra la equidad como un criterio del que se auxilia el sentenciador para fundar su decisión. […] No se trata de meros conceptos retóricos, sino de conceptos normativos con plenitud de efectos jurídicos, cuyo instrumento de eficacia es el juez. En esa

medida, al invocar las razones de equidad y de justicia como sustento, lo que se hace es dar aplicación al modelo constitucional garantista en el que la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma, ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución. Ello por sí habría legitimado la decisión de la administración de actualizar los pagos extemporáneos que efectuó. Como no ocurrió así, procede a esta Sala ordenarlo mediante este proveído.23 [Negrillas ajenas al texto]. Así pues, la actualización de las pensiones, ordinarias o especiales, es un derecho que deriva directamente de los postulados fundamentales del Estado social, que en garantía de los principios de equidad, justicia social y protección de los adultos mayores, promueven el mantenimiento del poder