CE-11001-03-25-000-2018-01005-00(3251-18)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN CE-SUJ-S2-021-20 DE 11 DE JUNIO DE 2020 - Los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada / DERECHO RECONOCIDO - Fue reconocido con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes al momento en que aquella fue objeto de pronunciamiento, por lo que no se considera lesivo para el erario / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado El ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las

previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende la acción especial que en este caso se impetra. Que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En consecuencia, solo se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. La Sala considera que en el presente caso debe declararse infundada la presente acción de revisión, pues, por un lado, la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020, de la Sala de la Sección Segunda, no extendió sus efectos a situaciones que se encuentren pendientes de resolver en revisión, y, por otro, no hay duda de que la pensión reliquidada a la señora Hilda Fernández de Córdoba, por el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, mediante la sentencia controvertida, se llevó a cabo conforme al contenido normativo aplicable y al precedente jurisprudencial vigente para la época.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01005-00(3251-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: HILDA INÉS FERNÁNDEZ DE CÓRDOBA

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN.

Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, de 11 de enero de 2012, que accedió a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables1.

En virtud de esta, pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declarara «que a Hilda Inés Fernández de Córdoba, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido

(…), y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013; Auto 326 de 2014, SU1 Folio 270 de la acción de revisión. 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 (…), esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 (…) así como los factores (…) determinados en el Decreto 1158 de 1994 (…), y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en el Decreto 546 de 1971, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición (…)»2. 1.1.2. Hechos Los hechos relevantes que fundamentan la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El 22 de septiembre de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal), mediante la Resolución núm. 50708, reconoció y ordenó el pago a la señora Hilda Inés Fernández de una pensión de vejez, en cuantía de $ 1.214.385,94 pesos, con efectos a partir del 1 de abril de 2006. ii) El 25 de septiembre de 2007, a través de la Resolución núm. 45017, Cajanal reliquidó

la pensión de la señora Hilda Inés, elevando la suma a $ 1.271.865,14, con efectos a partir del 1 de enero de 2007. iii) El 31 de diciembre de 2008, mediante la Resolución núm. 63068, Cajanal negó una solicitud de reliquidación de la pensión de vejez. Contra esta, se presentó recurso de reposición, el cual fue desatado a través de la Resolución núm. PAP19215 de 13 de octubre de 2010, que confirmó la decisión anterior. iv) Inconforme con lo acordado, la señora Fernández promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones 50708 de 2006, 45017 de 2007 y 63068 de 2008, así como contra «el silencio administrativo negativo respecto de la petición del 13 de febrero de 2009». Además pidió la reliquidación de su pensión con arreglo al régimen especial de la Rama Judicial. v) Conoció del asunto el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, que a través de fallo de 11 de enero de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que, como beneficiaria del régimen especial del Decreto 526 de 1971, la reliquidación de la 2 Ibídem. demandante debía hacerse «con el 75% sobre la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha en que se retiró definitivamente del servicio (…)» y reconoció la existencia del silencio administrativo negativo. vi) Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso el correspondiente recurso de apelación; sin embargo, el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto de 27 de

febrero de 2014, advirtió la extemporaneidad de la alzada y, en consecuencia, la inadmitió. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, mediante fallo de 11 de enero de 2012, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho 2009-0044701, presentado por Hilda Inés Fernández de Córdoba contra Cajanal EICE en Liquidación (UGPP), declaró la nulidad parcial de las resoluciones 50708 de 27 de septiembre de 2006 y 40517 de 25 de diciembre de 2007, y la nulidad de la Resolución 630068 de 31 de diciembre de 2008. Asimismo, declaró configurado el silencio administrativo negativo «respecto de la petición radicada el 13 de febrero de 2009» y la nulidad del acto ficto surgido de este. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal liquidar la pensión reconocida «en cuantía del 75% sobre la asignación mensual más alta devengada en un mes del año anterior a la fecha en que se retiró definitivamente del servicio (periodo de 01 de enero de 2006 al 31 de diciembre de 2006), tomándose como base el salario básico y la proporción de los factores no mensuales de las primas de servicio, navidad, prima de productividad y vacacional (…), todo conforme a la aplicación del D.L. 546/71». En síntesis, el juzgado consideró que la pensión de jubilación de la demandante no debía ser liquidada con arreglo a las normas generales (Ley 100 de 1993 y decretos

reglamentarios), pues cuando entró en vigor el Sistema General de Pensiones, la demandante ya había cumplido con los requisitos de tiempo de servicios y de edad, por lo que al haber laborado por más de 20 años en la Rama Judicial, quedaba excluida de la aplicación de las reglas allí contenidas y, en consecuencia, tenía derecho a que la prestación le fuera liquidada según las disposiciones de los decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, que fijan la escala de remuneración de los empleados de la jurisdicción. 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la UGPP invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Como sustento de estas, señaló que si bien es cierto la señora Hilda Fernández de Córdoba es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 19933, en tanto al 1 de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad4 y 20 de servicios -en la Rama Judicialy, por ende, le era aplicable el régimen anterior al cual se encontraba afiliada, esto es, el previsto en el Decreto 546 de 19715, también lo es que, conforme a lo expuesto en las sentencias C-258 de 20136 y SU-230 de 20157 de la Corte Constitucional, para la

liquidación de su pensión solo debía tenerse en cuenta la edad, el tiempo y el monto, pues todas las demás condiciones y requisitos aplicables a las personas que se encuentran amparadas por el artículo 36 ejusdem8, entre ellos el IBL, se rigen por las disposiciones contenidas en la mencionada Ley 100 de 1993. 3 « Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.» 4 Nació el 4 de enero de 1956. 5 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.» 6 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 7 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 8 ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las

disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos. PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al

Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.» Asimismo, indicó que la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-230 de 2015, al estudiar el precedente contemplado en la sentencia C-258 de 20139, fijó los términos de interpretación del mencionado artículo 36, precisando que el IBL no es un aspecto sujeto a transición; una posición que ha sido reiterada en las sentencias SU-395 de 2017, SU631 de 2017 y T-039 de 2018, en las cuales no solo se puntualizó la fuerza vinculante del criterio señalado por el máximo tribunal constitucional, sino que también se estableció la regla que indica que «la interpretación clara del artículo 36 conduce a que el cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley 100 de 1993.»10. Por todo ello, concluyó que la sentencia enjuiciada erró al reliquidar la pensión de jubilación de la señora Fernández y no puede mantenerse incólume, comoquiera que «desconoce la normatividad y el precedente constitucional antes referido constituyendo así una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, toda vez que contribuye a aumentar para el caso concreto en un 21% la mesada pensional de la causante sin que exista justificación legal ni jurisprudencial»11. 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 19 de septiembre de 201912, la apoderada judicial de la señora Hilda Inés

Fernández se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar el recurso. En primer lugar, advirtió que la escasa sustentación del recurso hace inadmisible la censura de la providencia, pues la presentación de este no puede limitarse a manifestaciones generales respecto de la omisión o inaplicación de ciertas sentencias, sin que en ninguno de sus apartes se llegue a identificar cuál fue la causal invocada y cuáles las razones para argumentarla. En segundo lugar, señaló que la pensión de jubilación de la señora Fernández fue adquirida conforme a los lineamientos legales y jurisprudenciales vigentes para la fecha en que cumplió con los requisitos para acceder a ella, por lo que la recurrente no puede pretender desmejorar y vulnerar el debido proceso ni desconocer sus derechos adquiridos, en función de una línea jurisprudencial que nació con posterioridad a la fecha en que aquella adquirió su status pensional. 9 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 10 Según la sentencia SU-631 de 2017 que aporta la UGPP en su escrito de revisión. 11 Folio 278 de la acción de revisión. 12 Folios 329 al 333 ibídem. En tercer y último lugar, resaltó que el precedente de la Corte Constitucional13 invocado no resulta aplicable al sub iudice, en tanto la señora Fernández adquirió su estatus pensional el 4 de enero de 2006, es decir, con anterioridad a la sentencia C-258 de 2013, «que como en ella misma se expresó, se aplica a los casos que se resuelvan con

posterioridad a mayo de 2013». Además, señaló que la competente para conocer del presente asunto es la jurisdicción de la contencioso administrativo, cuyo órgano de cierre es el Consejo de Estado y, en tal virtud, debe tenerse en cuenta el criterio establecido por esa corporación, entre otras, en las sentencia del 4 de agosto de 201014.

2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación tiene competencia para conocer en única instancia del presente asunto, de conformidad con el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en cuya virtud «Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado15. Asimismo, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 201916. 2.1.2. Oportunidad La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el presente caso, comoquiera que la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, objeto de la acción de revisión, quedó ejecutoriada el 2 de febrero de 201217, y que la demanda extraordinaria se interpuso el 8 de junio de 2008, 13 C-258 de 2013 y SU 230 de 2015.

14 Consejo de Estado - Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Rad. 2006-07509, C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 15 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 16 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 17 Conforme al auto de fecha 27 de febrero de 2014 que inadmite la alzada, obrante en el folio 356 del expediente del proceso ordinario. teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA establece un término de cinco años para estos eventos, y que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 determinó que el término de caducidad de los cinco años, para el caso de la UGPP, solo podía contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, la acción de revisión se halla dentro del término. 2.2. Problema jurídico Consiste en dilucidar si la sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, de 11 de enero de 2012, está inmersa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente

aplicables.»-, por lo que deberá establecerse si para la liquidación del ingreso base de liquidación de la demandada, quien es beneficiaria del régimen de transición, es posible la inclusión de la totalidad de los factores percibidos en su último año de servicios, según el régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) Marco normativo: a) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; b) la causal de revisión invocada, c) interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020; ii) Análisis del caso concreto; y, iii) Conclusión. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200311 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas

periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia

de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos

mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró18 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho19, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende la acción especial que en este caso se impetra. 2.3.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] 18 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos

en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 19 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos20 que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales

de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. La siguiente fue la explicación que al respecto se adujo: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 621 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200922 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.3.3. Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la

sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20, de 11 de junio de 2020, de la Sección Segunda del Consejo de Estado 20 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art %C3%ADculos%2020%20y%2021 21 «6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». 22 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPPy las funciones de sus dependencias». Mediante la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-02