CE-11001-03-25-000-2018-01456-00(4813-18)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Ley 797 de 2003 artículo 20 / LEY 797 DE 2003 ARTÍCULO 20 - Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley / PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA - No vulnerado / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Ingreso base de liquidación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Sentencia de unificación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN LEY 33 DE 1985 - Setenta y cinco por ciento de los factores devengados durante los diez últimos años de servicio y sobre los cuales haya realizado aportes / PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Reconocida bajo la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010 / DERECHO RECONOCIDO - IBL todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio / CAUSAL PREVISTA POR EL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 - Configuración / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Infundado El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública. El principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. Las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la

sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias. En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. Por lo tanto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión, estos deben analizarse de conformidad con el criterio judicial imperante para la fecha en que se profirió la sentencia objeto del recurso, precisamente, por los efectos retrospectivos de la nueva tesis jurisprudencial. La Sala estima que la sentencia recurrida, proferida el 17 de septiembre de 2013, se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior, conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público durante el último año de servicio. En línea con lo decidido previamente por esta corporación, la causal de revisión prevista en el literal b artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se

configura en el presente caso porque la reliquidación de la pensión ordenada en la sentencia objeto del recurso extraordinario aplicó la cuantía prevista en el régimen pensional anterior en virtud del régimen de transición del que era beneficiaria la demandada, bajo los parámetros fijados por la jurisprudencial unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente para la época en que se definió el proceso judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 33 DE 1985

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01456-00(4813-18)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: MARINA CLAVIJO NAVARRO Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, de 17 de septiembre de 2013, mediante la cual confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, de 31 de agosto de 2012, que había

accedido a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES 1.1. El recurso extraordinario de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en párrafo precedente, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya hecho con vulneración el debido proceso; b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables1.

En virtud de estas, pidió revocar la sentencia de segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declarara «que a Marina Clavijo Navarro, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido (…), y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013; Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 (…), esto es, adaptando como IBL las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (…) así como los factores

(…) determinados en el Decreto 1158 de 1994 (…)»2. 1.1.2. Hechos Los hechos relevantes que fundamentan la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El 18 de abril de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante Cajanal), mediante la Resolución núm. PAP047881, reconoció y ordenó el pago a la señora Marina Clavijo Navarro de una pensión de jubilación, con efectos desde el 1 de julio de 2009. ii) El 12 de agosto de 2011, la señora Clavijo solicitó la reliquidación de su prestación; sin embargo, esta petición no fue resuelta en los términos del artículo 40 del CCA. iii) Posteriormente, a través de la Resolución núm. UGM04003, de 26 de marzo de 2012, Cajanal dio respuesta negativa a la solicitud de reliquidación del 12 de agosto de 2011, por lo que la señora Clavijo interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución núm. UGM46359 de 16 de mayo de 2012, que confirmó la anterior. 1 Folio 249 de la acción de revisión. 2 Ibídem. iv) Inconforme con lo acordado, el 9 de diciembre de 20113, la señora Clavijo promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución núm. PAP047881 de 18 de abril de 2011, alegando la existencia del silencio administrativo negativo frente a su solicitud del 12 de agosto de 2011; además pidió la reliquidación de su pensión con arreglo al régimen de transición y con la inclusión de todos los

factores salariales devengados en su último año de servicio. v) Conoció del asunto el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, que a través de fallo de 31 de agosto de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que, como beneficiaria del régimen de transición, la reliquidación de la demandante debía hacerse «con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, esto es, lo devengado entre el 14 de julio de 2010 y el 13 de julio de 2011» y reconoció la existencia del silencio administrativo negativo. vi) Contra la anterior providencia la parte demandada presentó recurso de apelación, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, mediante sentencia de 17 de septiembre de 2013, confirmó la decisión de primera instancia, pero excluyó del IBL los factores «retroactivo de la bonificación por servicios, sueldo de vacaciones, bonificación por recreación e indemnización por vacaciones», al estimar que no constituían factores salariales. 1.1.3. La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, mediante fallo de 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2011-00697-01, presentado por Marina Clavijo Navarro contra Cajanal EICE en Liquidación (UGPP), confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, de 31 de agosto de 2012, que había accedido a las pretensiones de la demanda. En síntesis, adujo el tribunal que el régimen jurídico aplicable a la pensión cuya

reliquidación se solicitó era el contenido en las leyes 33 y 62 de 1985, y que si bien estas enlistaban una serie de factores para la base de liquidación pensional, de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), aquella lista no era taxativa, sino solo 3 Folio 99 del proceso ordinario. enunciativa, por lo que cabía la inclusión, dentro del referido ingreso base, de «todos los factores que constituyen salario». En ese sentido, luego de comprobar, gracias a los certificados que aportó la demandante4, que aquella había devengado en el año anterior a su retiro los factores «prima de servicio, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación de recreación, bonificación de junio, [e] indemnización de vacaciones», concluyó que, salvo las bonificaciones por servicios y vacaciones, los demás debían ser incluidos en el ingreso base de liquidación «conforme a las leyes 33 y 62 de 1985 y aquellos establecidos por el H. Consejo de Estado mencionados en la presente sentencia», de manera que, en lo demás, la sentencia apelada debía ser confirmada en su integridad. Finalmente, ordenó a la demandada realizar los descuentos respectivos que por aportes debieran hacerse. 1.1.4. La causal de revisión invocada El apoderado de la recurrente invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) a)

Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Como sustento de estas, señaló que si bien «es indiscutible que el régimen especial aplicable a Marina Clavijo Navarro es el contemplado en la Ley 33 de 1985», ya que al 1 de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad5 y, por lo tanto, es beneficiaria del régimen de transición según la Ley 100 de 19936, conforme a lo expuesto en las sentencias C-258 de 20137 y SU-230 de 20158 de la Corte Constitucional, para la liquidación de su pensión solo debía tenerse en cuenta la edad, el tiempo y el monto, pues todas las demás condiciones y requisitos aplicables a las personas que se 4 Folios 13 y 14 del proceso ordinario. 5 Nació el 6 de marzo de 1954. 6 « Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.» 7 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 8 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub encuentran amparadas por el artículo 36 ejusdem9, entre ellos el IBL, se rigen por las disposiciones contenidas en la mencionada Ley 100 de 1993. Asimismo, indicó que la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-230 de 2015, al estudiar el precedente contemplado en la sentencia C-258 de 201310, fijó los términos de interpretación del mencionado artículo 36, precisando que el IBL no es un aspecto sujeto a transición; esta es una posición que ha sido reiterada en las

sentencias SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en las cuales no solo se puntualizó la fuerza vinculante del criterio señalado por el máximo tribunal constitucional, sino que también se estableció la regla que indica que «la interpretación clara del artículo 36 conduce a que el cálculo del ingreso base de liquidación no debe realizarse según lo dispuesto en la legislación anterior, sino de acuerdo al régimen general contenido en la Ley 100 de 1993.»11. Por todo ello, concluyó que la sentencia enjuiciada erró al reliquidar la pensión de jubilación de la señora Clavijo Navarro y no puede mantenerse incólume, comoquiera que «desconoce la normatividad y el precedente constitucional antes referido constituyendo así una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, toda vez que contribuye a aumentar para el caso concreto en un 26% la mesada pensional de la causante sin que exista justificación legal ni jurisprudencial»12. 9 ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres,

o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen. Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Quienes a la fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en que cumplieron tales requisitos.

PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio.» 10 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 11 Según la sentencia SU-631 de 2017 que aporta la UGPP en su escrito de revisión. 12 Folio 258 de la acción de revisión. 1.2. Contestación a la acción de revisión Por escrito de 11 de marzo de 201913, el apoderado judicial de la señora Marina Clavijo Navarro se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada. En primer lugar, afirmó que la reliquidación de la pensión de su representada fue una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que devengaba en el año anterior a la adquisición de su derecho, se obtuvo una mesada que «es un monto racional, toda vez que en ningún momento excede la cuantía legal ni genera un detrimento al erario público (sic), es más bien un valor que concuerda con lo laborado y devengado por la señora Marina (…) en toda la vida laboral». En segundo lugar, calificó de infundada la causal invocada, pues afirma que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia

vigentes; por lo tanto, no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita «el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho el ente accionante de reclamar en la defensa judicial oportuna (…)». En tercer lugar, resaltó que el precedente de la Corte Constitucional14 invocado no resulta aplicable al sub-judice, en tanto «las sentencias que busca aplicar [la UGPP] a la señora Marina Clavijo no tienen efectos retroactivos». Por último, solicitó tener en cuenta la buena fe de su representada, así como la confianza legítima y el principio de autonomía funcional del juez «como el encargado de declarar derechos».

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 2 de octubre de 201815, esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 201116-, por lo que esta 13 Folios 278 al 284 del cuaderno principal. 14 C-258 de 2013 y SU 230 de 2015. 15 Folio 260 de la acción de revisión. 16 El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem17. Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080,

de 12 de marzo de 201918. 2.2. Oportunidad El inciso 4º del artículo 251 del CPACA dispuso que tratándose de los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso debe presentarse dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia controvertida. En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 10 de octubre de 201319, es decir, en vigencia el CPACA, y el recurso fue interpuesto el 2 de octubre de 201820, por lo que es dable concluir que la acción de revisión fue presentada dentro del referido término. 2.3. Problema jurídico El planteamiento del problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, de 17 de septiembre de 2013, está inmersa en las causales de revisión que recogen los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003. En ese sentido, deberá establecerse si a la señora Clavijo Navarro le asistía el derecho al reajuste de la pensión de vejez otorgada, con base en los ingresos recibidos en el último año de servicios, como lo contempla la Ley 33 de 1985, o si el ingreso base de liquidación correspondía al establecido en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) Marco normativo: a) la acción de revisión contemplada en la 17 «Artículo 249. Competencia.

(…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 18 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 19 Folio 331 del proceso ordinario. 20 Folio 260 de la acción de revisión. Ley 797 de 2003; b) las causales de revisión invocadas, c) interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018, ii) Análisis del caso concreto; y, iii) Conclusión. 2.4. Marco normativo 2.4.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200311 estableció en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: ARTÍCULO 20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que

impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.12 Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas

pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance, la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión

con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley. Así lo precisó la Corte Constitucional, al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA, en sentencia C-450 de 2015, donde reiteró21 que el recurso 21 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto. Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio “res iudicata pro veritate habertur” para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido. Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho22, procede contra sentencias ejecutoriadas, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada». Por lo tanto, el principio de cosa juzgada admite las excepciones dispuestas por el

legislador, como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario de revisión y, por ende la acción especial que en este caso se impetra. 2.4.2. La causal de revisión invocada La entidad demandante invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. Sobre el particular, cabe recordar que en la exposición de motivos23 que dio origen a la ley que previó la acción de revisión, se estableció que el propósito de consagrar las causales de revisión era el de contrarrestar los graves casos de corrupción que en materia de reconocimiento pensional se presentaban en el país, y evitar los perjuicios que por esta razón sufriera el erario. La siguiente fue la explicación que al respecto se adujo: Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De

esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Resalta la Sala) esenciales del Estado». 22 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380. En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 23 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 11 de octubre de 2002 Véase también el siguiente enlace: https://normativa.colpensiones.gov.co/colpens/docs/xp_exm_l0797003.htm#Art %C3%ADculos%2020%20y%2021 En otras palabras, el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la Administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario. No obstante lo anterior, no cualquier ente fue legitimado para incoar la acción, sino que

esta se limitó a unos cuantos, entre ellos: el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. Sin embargo, el numeral 624 del artículo 6 del Decreto 5021 de 200925 atribuyó a la UGPP la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. 2.4.3. Interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 28 de agosto de 2018 Mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de