CE-11001-03-25-000-2019-00217-00(1369-19)-2020

EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia por cambio jurisprudencial / PRIMA DE RIESGO DE EMPLEADOS DEL DAS - No es factor de liquidación pensional La Sala Plena de esta Corporación profirió sentencia de unificación de fecha 28 de agosto de 2018, y en ella estableció que la lectura que debe darse al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior, mientras que el IBL que debe tenerse en cuenta para la liquidación del monto pensional es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993.(…) si bien podría aducirse que tal criterio unificador no cobija al régimen especial como el del DAS, en la medida que el razonamiento ahí expuesto abordó al régimen general de pensiones contenido en la Ley 33 de 1985, también lo es que, de acuerdo con las reglas fijadas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, transcritas ampliamente en precedencia, el único régimen especial que estaría excluido de los criterios en ella establecido es el docente, por cuanto la misma Ley 100 de 1993 expresamente indicó que a éstos no les era aplicable la mencionada normativa. En ese orden de ideas, se tiene que la solicitud de extensión de jurisprudencia interpuesta por la señora Zoraida Prada Sánchez no cumple con los requisitos exigidos por los artículos 102 y 267 del

CPACA, en la medida que existe un nuevo criterio jurisprudencial por parte de esta Corporación, sobre la interpretación que se le debe dar a la liquidación del IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición y que en consecuencia, no permite la inclusión dentro del mismo de los factores salariales sobre los cuales no se haya cotizado dentro de los últimos diez años laborados o del tiempo que hiciere falta para acceder a la mencionada asignación. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prima de riesgo en el das como factor de liquidación pensiona, ver: C de E , Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, sentencia de unificación proferida el 1 de agosto de 2013, rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve (0070-2011), Corte Constitucional en Sentencias C-230 de 2015, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU 210 de 2017. Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 2012-00143-01(IJ)(4403-2013),C.P. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1933 DE 1989 / DECRETO 1137 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, treinta y uno (31) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00217-00(1369-19)

Actor: ZORAIDA PRADA SÁNCHEZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP Radicado: 110010325000201900217 00 (1369-2019)

Solicitante: Zoraida Prada Sánchez

Convocado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP Proceso: Extensión de la jurisprudencia – Ley 1437 de 2011.

Asunto: Prima de riesgo - DAS Decisión: Declara improcedente solicitud de extensión de jurisprudencia.

Extensión de la Jurisprudencia. ________________________________________________________________ Procede la Sala a estudiar1 la solicitud de extensión de jurisprudencia de que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo instaurada por la señora Zoraida Prada Sánchez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP, con fundamento en los siguientes:

I. ANTECEDENTES De la solicitud de extensión de jurisprudencia ante la autoridad administrativa y su respuesta.

La señora Zoraida Prada Sánchez, presentó solicitud2 ante la UGPP en fecha 18 de diciembre de 2017, pretendiendo se le extendieran los efectos de la sentencia

de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación dentro de la causa radicada bajo el No 1 El expediente ingresó al Despacho con nota secretarial de fecha 20 de marzo de 2019 2 Reposa a folios 12 a 17 del expediente. 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11)3 providencia que respecto de la naturaleza de la prima de riesgo regida para los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS, señaló que con fundamento en el «principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el que en este caso permite advertir que la prima de riesgo de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS, si goza del carácter de factor salarial, independientemente de que el Decreto 2646 de 1994 le niegue tal condición en la medida en que, como quedó visto, la referida prima constituye en forma visible una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticas y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban4» En esa medida, invocó que como consecuencia de la extensión solicitada, se reliquide la pensión de jubilación teniendo en cuenta para tal efecto, la totalidad de la prima de riesgo en aplicación integral del régimen previsto para los servidores del DAS. La UGPP mediante Resolución RDP 045088 de 26 de noviembre de 20185 negó la solicitud de extensión jurisprudencial al considerar que en el presente caso, se está frente al fenómeno de la cosa juzgada, puesto que la petición sobre la cual

versa la extensión ya fue resuelta a través de la sentencia de 8 de junio de 2006 proferida por el Consejo de Estado6 en segunda instancia que negó su inclusión dentro de la reliquidación pensional. La anterior decisión fue apelada por la parte solicitante y resuelta desfavorablemente por el ente previsional mediante Resolución 00318 de 01 de febrero de 2019. Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado y su contestación por parte de las entidades solicitadas. La convocante acudió ante esta Corporación en fecha 6 de marzo de 20197 y solicitó se ordene extender los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial de fecha 1 de agosto de 2013 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda de este cuerpo colegiado dentro de la causa radicada bajo el No 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11) y en consecuencia, se ordene a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación teniendo en cuenta la totalidad de la 3 C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. 4 Cita textual de la sentencia de unificación invocada por la parte solicitante. 5 Folios 18 y 19 del expediente. 6 Sección Segunda – Subsección A, Rad. 2002-09707, C.P.: Alberto Arango Mantilla. 7 Folios 1 a 8. prima de riesgo, por cuanto constituye factor salarial por ser retribución directa del servicio y percibida por los funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Como sustento fáctico de su solicitud, adujo haber nacido en fecha 28 de marzo de 1958 y prestar sus servicios por más de 20 años al Departamento

Administrativo de Seguridad DAS. Que mediante Resolución 02550 de 11 de febrero de 2000, la subdirección general de prestaciones económicas de CAJANAL EICE, le reconoció la pensión de jubilación, tomandole como factores a incluir la asignación básica, bonificación por servicios prestados y bonificación por compensación. En virtud de lo anterior, indicó que radicó petición de reliquidación pensional con el fin que se incluya la totalidad de los factores percibidos en el último año laborado, solicitud que negada por el ente previsional, razón por la cual, acudió ante la jurisdicción y a través de sentencia de fecha 2 de septiembre de 2004 proferida en por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, confirmada por el Consejo de Estado el 8 de junio de 20068, accedió parcialmente a las mencionadas pretensiones, en tanto no ordenó expresamente la inclusión de la prima de riesgo. Sin embargo, aduce que la jurisprudencia de esta Corporación, con posterioridad a la anterior decisión judicial, evolucionó favorablemente en el sentido de indicar que para aquellos ex servidores del DAS que se encuentran amparados por el régimen de transición, la prima de riesgo debe ser en su totalidad considerada factor salarial para efecto de la liquidación pensional. Ante el nuevo criterio jurisprudencial, alega que puede el trabajador legítimamente hacer uso del derecho de petición en procura de obtener la reliquidación pretendida, aun en la eventualidad de haber acudido ante instancias judiciales que hayan resuelto el derecho en controversia, sin que tal reclamación pueda llegar a

considerarse como cosa juzgada absoluta.

II. CONSIDERACIONES 8 Sección Segunda – Subsección A, Rad. 2002-09707, C.P.: Alberto Arango Mantilla.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política9, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia10, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y artículo 1º del Acuerdo 148 de 201411, el Despacho es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia. Caso concreto. En el sub examine, la solicitante manifiesta que laboró por más de 20 años al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad siéndole reconocida pensión de jubilación pero sin tener en cuenta para su liquidación la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, razón por la que, acudió a la jurisdicción a fin de obtener la reliquidación pensional, logrando a 9 «Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:

1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.

(…)

3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.

(…)

6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley. (…)» 10 «Artículo 12. Del ejercicio de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. Artículo modificado por el artículo 5 de la

Ley 1285 de 2009. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria. Inciso condicionalmente exequible. Dicha función se ejerce por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción” (…)» «Artículo 34. Integración y composición. Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 1285 de 2009. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. (…)». «Artículo 36. De la Sala de lo Contencioso Administrativo. Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 1285 de

2009. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5) Secciones, cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la Corporación y estarán integradas de la siguiente

manera: La Sección Primera, por cuatro (4) magistrados. La Sección Segunda se dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) Magistrados. La Sección Tercera se dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por tres (3) magistrados. La Sección Cuarta, por cuatro (4) magistrados, y La Sección Quinta, por cuatro (4) magistrados. Sin perjuicio de las específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda a cada Sección y a las respectivas Subsecciones. En todo caso, la acción de pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de lo contencioso administrativo». 11 “Por medio del cual se adiciona y modifica el Acuerdo 58 de 1999. Artículo 13A. Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: (…)

3. Decidir las solicitudes de extensión de jurisprudencia. En aquellas Secciones integradas por Subsecciones estas decidirán dichas solicitudes, salvo que la Sección asuma la competencia de oficio, a petición de parte, del Ministerio Público o de la Subsección.». través de la sentencia de fecha 2 de septiembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección SegundaSubsección D, confirmada por el Consejo de Estado el 8 de junio de 200612 , la inclusión de factores tales

como asignación básica, incrementos por antigüedad,prima de navidad, bonificación por servicios prestados, prima de servicios y prima de vacaciones, excluyendo de la liquidación la prima de riesgo, al no constituir emolumento salarial. Ahora, con base en la sentencia de unificación de fecha 1 de agosto de 2013, el actor a fin de obtener la reliquidación de la pensión con inclusión de la prima de riesgo, solicitó se le extendieran los efectos de aquella y en consecuencia, se ordenara la reliquidación de su pensión con inclusión de la totalidad de la prima de riesgo como factor salarial computable. Al respecto se tiene como derrotero normativo que en el año 1978, el Presidente de la República expidió el Decreto 104713 mediante el cual determinó el régimen pensional de jubilación de las personas que desempeñaran funciones dactiloscópicas en el Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Dicho precepto determinó que accederían a esta prestación los empleados del DAS (i) que ejercieran funciones de dactiloscopistas por 20 años continuos o discontinuos, y (ii) que hubiesen aprobado el curso de formación en esa área. Más adelante, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1933 de 1989 a través del cual estableció un régimen prestacional especial para todos los empleados del DAS. En sus artículos del 2 al 5 reguló lo concerniente a las primas especiales, entre ellas, la de riesgo14 mientras que en su artículo 1015, extendió el derecho a obtener una pensión de jubilación, de acuerdo con el Decreto 1047 de 1978, a

todos los detectives de distintos grados y denominaciones. 12 Sección Segunda – Subsección A, Rad. 2002-09707, C.P.: Alberto Arango Mantilla. 13 Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad. 14 ARTÍCULO 4º Prima de riesgo. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad pertenecientes a las áreas de dirección superior, operativa y los conductores del área administrativa, adscritos a los servicios de escolta, a las unidades de operaciones especiales y a los grupos antiexplosivos, tendrán derecho a percibir mensualmente una prima de riesgo equivalente al diez por ciento (10%) de su asignación básica. 15 ARTÍCULO 10. Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones. Posteriormente, mediante el Decreto 1137 de 199416, el Presidente de la República creó «una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad.», cuyo monto inicial correspondía a un 30% de la asignación básica mensual para determinados

empleados del DAS, siendo elevada el monto de dicha prestación a través del Decreto 264617 del mismo año en un 35%18. La norma reza de la siguiente manera: «Artículo 1ºLos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen los cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, Criminalístico Especializado, Criminalístico Profesional y Criminalístico Técnico que no estén asignados a tareas administrativas y los Conductores, tendrán derecho a percibir mensualmente una prima especial de riesgo equivalente al 30% de su asignación básica mensual. Esta prima no constituye factor salarial y no podrá percibirse simultáneamente con las primas de que tratan los artículos 2º, 3º, y 4º del Decreto 1933 de 1989 y el Decreto, 132 de 1994» Negrillas fuera de texto. Ambos decretos consagraron de forma expresa que la prima de riesgo no constituía factor salarial. No obstante, esta Sección del Consejo de Estado, con la expresa «[…] finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional» precisó en la sentencia de unificación proferida el 1 de agosto de 2013 dentro del expediente número 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), que dicha prima sí debía ser tenida en cuenta al momento de determinar el índice base de liquidación. En estos términos lo expresó:

« (…) Teniendo en cuenta lo anterior, y con la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se 16 por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. 17 por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad 18 Artículo 1º. Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, Criminalístico Especializado, Criminalístico Profesional, Criminalístico Técnico y los Conductores tendrán derecho a percibir mensualmente y con carácter permanente una Prima Especial de Riesgo equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) de su asignación básica mensual. […] Artículo 4º. La Prima a que se refiere el presente Decreto no constituye factor salarial y no podrá percibirse simultáneamente con la prima de que trata el artículo 2º del Decreto 1933 de 1989 y el Decreto 132 de 1994. permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados. Lo anterior, en primer lugar, porque la jurisprudencia de esta Corporación19, ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica

u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios. Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional. (…) En efecto, la Sala reitera en está oportunidad que lo que subyace a todo vínculo laboral es una relación de equivalencia de valores prestacionales20, eminentemente conmutativa, en la que el trabajador suministra al empleador su fuerza, representada en la labor propiamente desarrollada y lo que éste recibe a cambio como contraprestación, sea en especies o en dinero. Tal contraprestación, debe decirse, no puede desatender los valores constitucionales, principios y derechos a la igualdad, la garantía a una remuneración mínima, vital, móvil y proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y a la primacía de la realidad sobre las formas. Es precisamente este último principio, la primacía de la realidad sobre las formas, el que en este caso permite advertir que la prima de riesgo, de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, si goza del carácter de factor salarial, independientemente de que el Decreto 2646 de 1994 le niegue tal condición en la medida en que, como quedó visto, la referida prima constituye en forma visible una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticos y conductores en atención a las

características especiales de la labor que desarrollaban Teniendo en cuenta el carácter ordinario y fijo de la citada prestación, a juicio de la Sala no hay duda que la misma constituye salario, entendido este último como todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio lo que, en la práctica le permite satisfacer sus necesidades propias y familiares de donde, debe decirse, adquieren vital importancia los valores constitucionales a un orden laboral justo y a la dignidad humana. Una interpretación distinta vulneraría las prerrogativas que el constituyente de 199121 estableció como marco de referencia, tendiente a garantizar el 19 Sentencia de 8 abril de 2010. Rad. 1026-2008. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 20Ver sentencia C-521de 16 de noviembre de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 21 “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, desarrollo y efectivización del derecho fundamental al trabajo, entre ellas la

remuneración mínima, vital y móvil y los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas. Y, en segundo lugar, porque las mismas disposiciones que prevén la prima de riesgo a favor del personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, le confieren un carácter periódico y permanente en tanto señalan en su tenor literal que: “Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad que desempeñen cargos de Detective Especializado, Detective Profesional, Detective Agente, (…) tendrán derecho a percibir mensualmente y con carácter permanente una Prima Especial de Riesgo22”. Considera la Sala que al ser percibida en forma permanente y mensual por los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la prima de riesgo tiene un innegable carácter salarial, tal como lo prevé el mismo legislador extraordinario en los Decretos 1137 y 2646 de 1994 toda vez que, de acuerdo con la definición de salario vista en precedencia, no hay duda que, la referida prestación hacía parte de la contraprestación directa que percibían los empleados del DAS, por los servicios prestados como detectives, agentes, criminalísticos o conductores. Así las cosas, y con el fin de unificar criterios en torno a la naturaleza de la prima de riesgo, concluye la Sala, teniendo en cuenta lo expresado en precedencia, dicha prestación sí goza de una naturaleza salarial intrínseca lo que permite que, en casos similares al presente, sea tenida en cuenta como factor salarial para efectos de establecer el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional de los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, DAS…”

De acuerdo con lo anterior, se obtiene que la aludida sentencia unificadora tuvo en cuenta el concepto de salario como aquella remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios. Con fundamento en el concepto de salario, estimó que la prima de riesgo de los empleados del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, goza del carácter de factor salarial, en la medida que constituye una retribución directa y constante a los detectives, criminalísticos y conductores en atención a las características especiales de la labor que desarrollaban, aunado al hecho de ser una prima percibida de manera habitual y periódica. el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. (…).”. 22 Artículo 1 del Decreto 2646 de 1994. Por lo tanto, el Consejo de Estado en aquella oportunidad consideró que el demandante en dicho proceso era beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al momento de entrar en vigencia ese régimen general, contaba con más de 19 años de servicios. De ahí que le asistía el derecho a ser beneficiario de la pensión de vejez conforme al régimen especial del DAS, esto es, según los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de

1978. Ahora considera la Sala, que si bien la solicitante edifica su reclamación en la sentencia de unificación proferida el 1 de agosto de 2013 dentro del expediente número 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011), que le dio a la prima de riesgo el carácter de factores salarial, ello no necesariamente nos lleva a determinar que le asiste derecho a la reliquidación que pretende, en la medida que no se puede desconocer la evolución jurisprudencial que sobre el punto han desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Tal como pasa a verse a continuación: Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencias C-230 de 2015, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU 210 de 2017, ha efectuado un lineamiento uniforme sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición, en el entendido de que para la liquidación de la pensión se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el establecido en los artículos 2123 y 36 de la Ley 100 de 1993. Dijo el máximo órgano constitucional: «La Sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos pero sólo los relacionados a la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no el ingreso base de liquidación –IBL-. En la sentencia, por primera vez la

Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos.» 23 […] ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo. En efecto, sobre los alcances de las Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2016, esta Corporación en sentencia de Unificación de 25 de febrero de 201624, estableció: «En efecto, la sentencia C-258 de 2013, proferida para definir la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4° de 1992, dispuso que en las pensiones cobijadas por el régimen pensional de Congresistas y asimilados

a este, por tratarse de un régimen privilegiado, debían tener interpretaciones restrictivas y no amplias, en virtud del principio de sostenibi