CE - 11001-03-25-000-2020-00361-00(0797-20)-2022

SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENICA / DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE EXTENSION DE LA

JURISPRUDENCIA

[E]n los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado, ii) que sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA y iii) que en ella se haya reconocido un derecho. (…) el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya extensión se depreca. Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera necesario rechazar de plano la solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ015-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 (…) en razón a que el convocante, previamente, acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que pretende en esta oportunidad.

FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 269 NUMERAL 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00361-00(0797-20)

Actor: WILSON ALBERTO RUIZ SALGADO

Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES

Referencia: EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. REAJUSTE DE ASIGNACIÓN DE RETIRO POR PRIMA DE ANTIGÜEDAD El despacho se pronuncia sobre la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado.

1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado, por intermedio de apoderada, solicitó la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-015-CE-S2-2019, proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso identificado con el radicado 85001 33 33 000 2013 00237 01 (1701-2016).

Como consecuencia de lo anterior, pidió i) condenar a la Caja de Retiro de las

Fuerzas Militares a reliquidar su asignación de retiro con aplicación de lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, desde la fecha de reconocimiento de la prestación hasta la inclusión en la nómina de pensionados;2 ii) indexar los valores adeudados; iii) pagar los intereses moratorios a que haya lugar; iv) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) condenar en costas a la entidad convocada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la apoderada del convocante señaló los siguientes: i) El señor Wilson Alberto Ruiz Salgado estuvo vinculado al Ejército Nacional durante más de 20 años, situación que le dio el derecho a devengar una asignación de retiro, la cual le fue reconocida mediante la Resolución 2850 del 10 de mayo de 2012, expedida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.3 ii) Con anterioridad a la solicitud de extensión de la jurisprudencia que hoy convoca la atención del despacho, el señor Ruiz Salgado tramitó un 1 En adelante CPACA. 2 Para tal efecto, la norma en mención dispone lo siguiente: «Artículo 16. Asignación de retiro para soldados profesionales. Los soldados profesionales que se retiren o sean retirados del servicio activo con veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, equivalente al setenta por ciento (70 %) del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1, adicionado con un treinta y

ocho punto cinco por ciento (38.5 %) de la prima de antigüedad. En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes». 3 Folios 17 y 18. proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el que pretendió la reliquidación de su asignación de retiro con la debida aplicación del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004. Dicho proceso culminó por desistimiento de las pretensiones, mediante auto del 4 de julio de 2019, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot.4 iii) El 12 de noviembre de 2019, el señor Ruiz Salgado solicitó la extensión de los efectos de la Sentencia SUJ-015-CE-S2-2019, ante la autoridad competente,5 petición que no fue resuelta. 1.2. Trámite procesal Mediante auto del 19 de noviembre de 2020,6 el despacho inadmitió la solicitud de extensión de la jurisprudencia, en tanto la apoderada del convocante no allegó el poder que la acreditaba como tal. Más adelante, el 15 de diciembre de 2020, la abogada Carmen Ligia Gómez López subsanó la solicitud de la referencia, para lo cual allegó un poder especial conferido por el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado.7

2. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Antes de decidir sobre la solicitud de extensión de la jurisprudencia, conviene precisar que, si bien el asunto que hoy ocupa la atención del despacho se

presentó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021,8 el trámite por el cual se rige el proceso deberá atender las modificaciones que introdujo la aludida norma a los artículos 102 y 269 del CPACA, toda vez que el expediente ingresó al despacho en vigencia del cambio legislativo,9 para resolver lo pertinente. 2.2. El mecanismo de extensión de la jurisprudencia 4 Folios 23 a 25. 5 Folios 15 y 16. 6 Folio 28. 7 Índice 9 de la plataforma Samai. 8 El 25 de enero de 2021. 9 Informe de paso al despacho del 14 de abril de 2021 (folio 30). El artículo 102 del CPACA prevé el trámite según el cual los ciudadanos deben acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. En efecto, la citada norma establece los requisitos formales que debe contener cada solicitud de extensión, así: i) justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que estaba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; ii) las pruebas que el solicitante tenga en su poder y enunciar las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de acudir a un proceso; y iii) referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia,

el artículo en mención dispone: Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. [Negritas por fuera del original] Quiere decir lo anterior que, en los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado,10 ii) que sea de unificación jurisprudencial, de conformidad con el artículo 270 del CPACA,11 y iii) que en ella se haya reconocido un derecho. Sin embargo, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación 10 Respecto de este punto, conviene precisar que si bien la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-816 de 2011, estimó que, en materia de extensión de la jurisprudencia, se deben observar con preferencia las decisiones de dicha corporación en los eventos en los que exista confrontación con los pronunciamientos que haya emitido el Consejo de Estado; lo cierto es que en el asunto sub lite no se tendrá en cuenta dicha posición, en tanto que no se extenderán los efectos de la sentencia invocada. Ahora bien, lo anterior, sin perjuicio de que en casos futuros se deba estudiar a fondo sobre este punto. 11 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán

como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. proferidas luego de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que fueron expedidas con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador. Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil explicó lo siguiente, en concepto del 10 de diciembre de 2013: Ahora bien, el artículo 270 del CPACA define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así: “Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” [Se resalta]

En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, (sic) en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política. Por tanto una interpretación en contrario, que sólo reconociera como sentencias de unificación jurisprudencial las proferidas a partir de la ley 1437 de 2011, carecería de fundamento constitucional y legal y, en consecuencia, no sería atendible. Ahora bien, si se mira la normatividad vigente antes de esa ley, se encuentra que la unificación jurisprudencial era efectuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”; “conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo

33 de la ley 446 de 1998). También las secciones de la corporación venían cumpliendo esta función, especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, expedido con base en el numeral 6º del artículo 237 de la Constitución Política y en el numeral 8 del artículo 35 de la ley estatutaria de administración de justicia, les atribuyó expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo. […] Con base en lo anterior,

3. La Sala RESPONDE: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones?

Las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código? Sí. Las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado

para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo Código.12 [Negritas por fuera del original] Por su parte, la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los 30 días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigencia del Código General del Proceso,13 ese término se amplió por 30 días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado. De igual modo, se aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 10 de diciembre de 2013, expediente 11001 03 06 000 2013 00502 00 (2177), M.P., William Zambrano Cetina. 13 Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del

concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero. obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes,14 en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del CPACA. Concluida la etapa anterior, el citado artículo 269 del CPACA dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los 30 días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite previo. Para ello, tal norma establece que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente. Sobre este punto, la expresión «escrito razonado» se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el referido artículo también prevé que, una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones, en el término común de 10 días, y, en caso de que resulte pertinente, se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la

decisión a que haya lugar. En síntesis, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya extensión se depreca. Asimismo, de las normas que contemplan el aludido mecanismo, se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo 14 Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. […] Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. […] contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. 2.3. El desistimiento de las pretensiones y su consecuencia jurídica El artículo 314 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, regula lo pertinente a la figura del desistimiento de las pretensiones, así: El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento

se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso. El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. […] El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y sólo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes. [Negritas por fuera del original] De conformidad con la anterior disposición normativa, en consonancia con los criterios jurisprudenciales trazados por esta corporación, el desistimiento de las pretensiones tiene las siguientes características: i) Es unilateral, por regla general. En consecuencia, para su aceptación basta con la manifestación realizada por la parte demandante. ii) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes. iii) El demandante podrá desistir de la demanda mientras no se haya proferido la sentencia que ponga fin al proceso; es decir, puede solicitarse, inclusive, durante la etapa de segunda instancia. iv) Cuando se desiste de la totalidad de las pretensiones, se genera una terminación anticipada del proceso. v) Si el desistimiento no alude a la totalidad de las pretensiones o no proviene de todos los demandantes, el proceso debe continuar respecto de las peticiones y personas no comprendidas en él.

1. La aceptación del desistimiento tiene iguales efectos que una sentencia absolutoria; conlleva la renuncia y extinción del derecho pretendido y hace tránsito a cosa juzgada. Por lo tanto, impide adelantar un nuevo litigio que verse sobre los mismos hechos y pretensiones. 2.4. Análisis del despacho. El caso concreto En el asunto sub examine, el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado solicitó la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-015-CE-S2-2019, proferida el 25 de abril de 2019 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso identificado con el radicado 85001 33 33 000 2013 00237 01 (1701-2016), a fin de que se reliquide su asignación de retiro de conformidad con lo establecido en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004.

En este punto, conviene resaltar que, en el escrito de extensión presentado ante esta corporación, el solicitante manifestó lo siguiente:15

6. Con anterioridad, mi representado solicitó el reajuste de su asignación de retiro, entre otras causales, por la indebida aplicación de lo normado en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, trámite que llegó a instancias judiciales, pero se presentó desistimiento del mismo por las siguientes razones: 6.1. En primer lugar, porque con la sentencia de unificación quedó absolutamente claro que la entidad demandada tiene la obligación de disponer el reconocimiento del reajuste reclamado, con relación a la doble afectación a la prima de antigüedad. 6.2. En segundo lugar, estando claro lo anterior, se consideró que se

producía un desgaste innecesario tanto para la administración de justicia como para el demandante, al continuar con el trámite judicial cuando ya estaba determinado por la máxima autoridad judicial en materia Contencioso Administrativa, que la entidad debía proceder al reconocimiento del derecho reclamado. 15 Folios 1 a 5. 6.3. En tercer lugar, por la seguridad jurídica que dan los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales que, sobre la cosa juzgada, ha proferido el H. Consejo de Estado, lo que permitió tener la claridad de desistir de las pretensiones de la demanda sin afectar el derecho del demandante, como se expondrá más adelante. En ese orden de ideas, el despacho debe poner de presente que, conforme al inciso 4, numeral 1, del artículo 269 del CPACA, el magistrado ponente rechazará de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia cuando «[e]l peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende en la solicitud de extensión». Bajo esa premisa, comoquiera que el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado, antes de radicar la solicitud de extensión de la jurisprudencia, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, proceso que culminó por desistimiento de las pretensiones, mediante auto del 4 de julio de 2019, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Girardot, el despacho rechazará de plano la presente solicitud, con fundamento en el inciso 4, numeral 1, del artículo 269 del

CPACA

3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, el despacho considera necesario rechazar de plano la solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación SUJ-015-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, deprecada por el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado, en razón a que el convocante, previamente, acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que pretende en esta oportunidad.

Por consiguiente, se rechazará de plano la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y se ordenará la devolución de los anexos, sin necesidad de desglose. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia interpuesta por el señor Wilson Alberto Ruiz Salgado. Segundo. Reconocer a la abogada Carmen Ligia Gómez López, como apoderada judicial del señor Wilson Alberto Ruiz Salgado, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido.16 Tercero. Una vez ejecutoriada esta decisión, archivar el expediente, previa devolución de los anexos de la solicitud de extensión de la jurisprudencia, sin necesidad de desglose. Notifíquese y cúmplase

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 16 Índice 9 de la plataforma Samai.