CE-11001-03-26-000-1995-1320- 01(11320)-2003

INEPTITUD DE LA DEMANDA - Individualización de las pretensiones / ACTO DEFINITIVO OBJETO DE RECURSO DE VIA GUBERNATIVA - Se deben demandar las decisiones que lo modifiquen o confirmen / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO - Requisito de la demanda El inciso 3 del artículo 138 del Decreto 01 de 1984, introducido por el Decreto 2304 de 1989 no deja hoy duda alguna sobre la necesidad de demandar también las decisiones que confirman o modifican el acto definitivo. Dispone, en efecto, que si dicho acto fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen. Si, en cambio, aquel acto fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. En el caso que hoy ocupa a la Sala, se observa que en la demanda sólo se pidió declarar la nulidad de la Resolución 100.509 del 19 de abril de 1994, y ninguna pretensión se formuló respecto de la Resolución 700.773 del 26 de julio de 1995, que confirmó la primera en cuanto se refiere a la decisión que afecta a la sociedad actora. Se concluye, entonces, de que la demanda presentada es inepta, lo que impide adopta una decisión de fondo. Nota de Relatoría: Ver sentencia S-047 del 12 de diciembre de 1988 Sentencia 01320(11320) del 03/09/04. Ponente: ALIER EDUARDO

HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ. Actor: INGENIEROS CONSTRUCTORES GAYCO

S.A. Demandado: NACION COLOMBIANA -MNISTERIO DE MINAS Y

ENERGIACONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-26-000-1995-0132001(11320)

Actor: INGENIEROS CONSTRUCTORES GAYCO S.A.

Demandado: NACION COLOMBIANA-MNISTERIO DE MINAS Y ENERGIAProcede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso de la referencia, instaurado por la sociedad Ingenieros Constructores Gayco S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. ANTECEDENTES:

1. Mediante escrito presentado el 12 de octubre de 1995 (folios 176 a 202), el Director Jurídico de la sociedad Ingenieros Constructores Gayco S.A., debidamente autorizado por los estatutos sociales, presentó demanda en nombre de aquélla y en contra la Nación Colombiana - Ministerio de Minas y Energía, formulando las siguientes pretensiones: “1. Decretar la suspensión provisional de las medidas adoptadas mediante la Resolución número 100.509 del 19 de abril de 1994, emanada de la Dirección General de Minas del Ministerio de Minas y Energía, con sujeción a los términos del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo y normas concordantes, con base en los perjuicios que puede causar a mi representada la ejecución del acto demandado, como en el presente escrito lo he de explicar a su Despacho.

2. Decretar que el título bajo el cual la sociedad INGENIEROS

CONSTRUCTORES GAYCO S.A. desarrolla su actividad industrial en la vereda Balsillas del Municipio de Mosquera, Departamento de Cundinamarca, no es ilícito como lo afirma el acto administrativo demandado, toda vez que mi representada ha venido atendiendo debidamente las exigencias legales aplicables a la citada actividad, como paso a explicarlo en el presente escrito de demanda.

3. Decretar con base en lo anterior, la inaplicabilidad de las medidas adoptadas mediante la resolución demandada, respecto al trabajo de la sociedad INGENIEROS CONSTRUCTORES GAYCO S.A., permitiendo su actividad en el frente de trabajo respectivo con base en el régimen jurídico que le es aplicable, decreto que de ser adoptado por la Honorable Sala, determinaría la improcedencia de la queja formulada contra ella, originadora del acto objeto de esta acción”.

2. El 2 de febrero de 1996, esta Sala inadmitió la demanda, con el fin de que se aclararan tanto las pretensiones formuladas, como la causa petendi (folios 206 y 207).

3. Dentro del término concedido para efectuar la corrección, el apoderado de la sociedad demandante reformuló sus pretensiones en los siguientes términos

(folios 208 a 210): “1. Que se decrete la nulidad de la resolución acusada, distinguida con el número 100.509 del 19 de abril de 1994, emanada de la Dirección General de Minas y Energía del Ministerio de Minas y Energía.

2. Que como consecuencia de la nulidad decretada, se restablezcan a mi representada, la sociedad INGENIEROS CONSTRUCTORES GAYCO S.A. los derechos que le han sido vulnerados con la orden de cierre de su

actividad industrial ejercida en la vereda Balsillas del municipio de Mosquera, impartida con falsa motivación y sin respetar los derechos de defensa y del debido proceso, menos aún, el derecho al trabajo.

3. Que simultáneamente con la admisión de la demanda y mientras se dicta sentencia definitiva sobre nuestras pretensiones, se ordene la suspensión provisional de la Resolución 100.509 del 19 de abril de 1994, emanada de la Dirección General de Minas del Ministerio de Minas y Energía acusada

(sic), como medida procedente para evitar los graves perjuicios que se causan a la compañía con la orden impartida y se comunique tal determinación al Ministerio de Minas y Energía y a la Alcaldía municipal de Mosquera”. Presentó, adicionalmente, los hechos en que se sustentan sus pretensiones, y concluyó: “Son los hechos anteriormente transcritos fundamentalmente los que nos llevan a interponer la presente acción ante el Honorable Consejo de Estado, por considerar que de acuerdo con las normas aplicables, a mi representada le fue violado el derecho de defensa y el derecho al debido proceso, en una actuación administrativa que culminó mediante una resolución que adolece de falsa motivación y que como consecuencia de ella, se le ha ordenado el cierre del frente industrial, vulnerando en forma grave su derecho al trabajo”.

4. El 18 de abril de 1996, la Sala admitió la demanda “mediante la cual se impugna la resolución No. 100.509 de abril 19 de 1994 expedida por el Jefe de la División Legal de Minas”, y negó la solicitud de suspensión provisional. Recurrida ésta última decisión, fue confirmada por auto del 27 de junio de 1996 (folios 212 a

222 y 226 a 229).

5. Efectuada la respectiva notificación, la Nación le dio contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones formuladas, que, consideró, carecen de “respaldo jurídico”. Presentó varios argumentos de defensa e interpuso la excepción de ineptitud de la demanda, manifestando que, al formularla, no se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 138 del C.C.A., dado que no se pidió declarar la nulidad de la Resolución 700.773 del 26 de julio de 1995, por la cual se resolvieron los recursos interpuestos contra el único acto demandado -la Resolución 100.509 del 19 de abril de 1994y se “dejó agotada la vía gubernativa”

(folios 235 a 246).

6. Practicadas las pruebas decretadas mediante auto del 21 de noviembre de 1996, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto. Aquéllas intervinieron oportunamente, reiterando los argumentos expuestos en la primera parte del proceso (folios 252, 253, 257, 265 a 276). La parte demandante, adicionalmente, expresó: “5.- Respecto de la EXCEPCIÓN propuesta por la demandada argumentando la ineptitud de la demanda, por estar integrada la actuación administrativa de dos resoluciones a saber, la número 100.509 del 19 de abril de 1994 y la 700.773 del 26 de julio de 1995, e ir dirigida la demanda contra la primera, me permito clarificar que se trata de una actuación administrativa de la cual obviamente hacen parte las dos providencias, pero

con la salvedad de que la segunda solamente es confirmatoria de la primera y la declaratoria de nulidad que recaiga sobre la primera, necesariamente va a dejar sin fundamento jurídico la segunda”. El representante del Ministerio Público, por su parte, consideró que debe declararse la prosperidad de la excepción de inepta demanda, propuesta por la Nación, teniendo en cuenta que el artículo 138 del C.C.A. es una norma procedimental de obligatorio cumplimiento, que no fue acatada en este caso. En efecto, expresó, “cuando la norma citada exige la individualización del acto “con toda precisión”, ello equivale a incluir en la demanda los actos producidos en la vía gubernativa, entre ellos el confirmatorio del primero, por cuanto la vigencia de éste sólo podrá definirla en dicha vía el acto confirmatorio...”. Concluyó que la Sala debe abstenerse de hacer un pronunciamiento de mérito (folios 259 a 264).

II. CONSIDERACIONES: Con fundamento en las pruebas allegadas al proceso, se encuentra demostrado que mediante Resolución No. 100.509 del 19 de abril de 1994 (folios 7 y 8 del c. ppal. y 701 del c. anexo), el jefe de la División Legal de Minas del Ministerio de Minas y Energía ordenó la suspensión definitiva de las explotaciones ilícitas adelantadas, entre otros, por la “Empresa Gaico”, en el Municipio de Mosquera, Cundinamarca, así como el cierre de los frentes de trabajo.

Adicionalmente, en virtud de la citada resolución, se concedió a la Alcaldía Municipal de Mosquera un término no mayor de un mes, “para que los

explotadores” retiraran “las máquinas y equipos, así como los elementos instalados” que pudieran “retirarse sin detrimento de los yacimientos o de sus accesos”, y se ordenó a dicha entidad territorial fijar una caución a favor de la misma y a cargo de los explotadores citados, hasta por cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, para asegurar que no continuarían con los trabajos. Está probado también que la sociedad demandante y otras personas afectadas con la decisión adoptada mediante la Resolución 100.509 de 1994 interpusieron en su contra recursos de reposición (folios 75 a 90) y que éstos fueron resueltos mediante Resolución 700.773 del 26 de julio de 1995 (folios 26 a 32). Si bien por este último acto se decidió suspender la orden de cierre respecto de algunos de los explotadores, en relación con la sociedad Ingenieros Constructores Gayco S.A., se confirmó lo resuelto en la resolución impugnada. Ahora bien, sobre el contenido que deben tener las pretensiones en casos como el presente, se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 12 de diciembre de 1988 (expediente S-047), en los siguientes términos: “...Para la actual Sala... la postura que en la sentencia recurrida se asume... le (sic) merece s ratificación, por contener argumentos de tal naturaleza en el orden jurídico que... no vacila en prohijar y, por tanto, reinsertar a continuación.

Discurre así la sentencia: “El escrito que impropiamente fue llamado corrección de la demanda, fue presentado oportunamente el 27 de mayo siguiente,

pero extrañamente, se insiste, no se solicitó la nulidad del acto definitivo (Acuerdo No. 075) que mantuvo el Acuerdo No. 306, con el cual éste constituía una unidad jurídica que debió haberse atacado en su totalidad si se quería obtener una declaración eficaz de nulidad, tratándose de una acción de plena jurisdicción... Al no haberse demandado los dos acuerdos mencionados el actor se colocó, él mismo, en imposibilidad de obtener lo buscado, pues al no demandar el acuerdo final no sería posible el restablecimiento del derecho pretendido... En efecto, en el evento de que se declarara la nulidad del acuerdo No. 306 dejando vigente el 075 que lo mantiene, se haría una declaración ineficaz o inocua del derecho, que no produciría el efecto deseado. Se trata entonces... de una demanda sustantivamente inepta que impide que se pueda fallar de fondo el asunto que se plantea. (...) 1) Si bastara con demandar el acto principal, para determinar la caducidad de las acciones de plena jurisdicción sería necesario tener en cuenta la notificación de dicho acto principal y no la del acto que lo confirmó, lo que es ilógico y además puede ir en perjuicio del propio administrado: a) Es ilógico, porque el acto que determina la actuación de la administración es el confirmatorio y no el principal y es con aquél con el que se agota la vía gubernativa... Aceptar que se demanda solo el principal es, por tanto, dejar sin sentido lo que los artículos 82 del Código Contencioso Administrativo y 18 del Decreto 2733 de 1959 exigen

cuando establecen que es indispensable agotar la vía gubernativa para acudir a la vía contenciosa. b) Puede ser perjudicial al propio administrado, porque aceptar que basta demandar el acto principal implica que el término de caducidad de la acción se debe empezar a contar desee el momento de su notificación o publicación que puede haber precedido en mucho a la expedición y notificación del acto confirmatorio, pudiendo así operarse la caducidad de la acción iniciada. Lo contrario sería aceptar que se demande la nulidad del acto principal pero contando el término de caducidad desde el acto confirmatorio, lo que a todas luces es un contrasentido jurídico. 2) Aceptar que se demande sólo el acto principal es dejar de lado lo prescrito por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo cuando dice que: “si la acción es al de nulidad de un acto administrativo se individualizará con toda precisión” y desconocer también lo que establece como complemento el artículo 86, que exige que el actor acompañe “una copia del acto acusado con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según los casos”. (...) 3) Como nuestra justicia es rogada, al demandar solamente la nulidad del acto principal, la sentencia no puede decidir la nulidad del acto que lo confirma, que es un acto independiente, posterior y válido mientras no sea anulado, porque esto significa un fallo extra-petita no aceptado por nuestra legislación. (...).”. (Se subraya). La sentencia que acaba de citarse fue pronunciada en vigencia del artículo 138 del Decreto 01 de 1984, en su redacción inicial, que no incluía el inciso

tercero, introducido por el Decreto 2304 de 1989. Y este inciso, que consagra legislativamente la tesis planteada en aquélla, no deja hoy duda alguna sobre la necesidad de demandar también las decisiones que confirman o modifican el acto definitivo. Dispone, en efecto, que si dicho acto fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen. Si, en cambio, aquel acto fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. En el caso que hoy ocupa a la Sala, se observa que en la demanda sólo se pidió declarar la nulidad de la Resolución 100.509 del 19 de abril de 1994, y ninguna pretensión se formuló respecto de la Resolución 700.773 del 26 de julio de 1995, que confirmó la primera en cuanto se refiere a la decisión que afecta a la sociedad actora. Se concluye, entonces, de que la demanda presentada es inepta, lo que impide adopta una decisión de fondo. Por lo demás, debe anotarse que el demandante no puede pretender reformular sus pretensiones al presentar sus alegatos de conclusión, como parece intentarlo, en este caso, el apoderado de la sociedad actora, al expresar que se permite “clarificar que se trata de una actuación administrativa de la cual obviamente hacen parte las dos providencias” (sic). De otra parte, conforme a lo explicado, no puede aceptarse su argumento en el sentido de que “la declaratoria de nulidad que recaiga sobre la primera necesariamente va a dejar sin fundamento jurídico la segunda”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECLÁRASE demostrada la excepción de ineptitud de la demanda formulada por la parte demandada. INHÍBESE de efectuar un pronunciamiento de fondo en el presente proceso.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y PUBLÍQUESE

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

RICARDO HOYOS DUQUE GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR Ausente con excusa