CE-11001-03-26-000-1996-3934-00(12279)-2004
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-11001-03-26-000-1996-3934-00(12279)-2004
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2004
ACTO DE TRAMITE - Impugnación judicial. Improcedencia / LICITACION PUBLICA - Procedimiento / ACCION DE NULIDAD - Acto de trámite. Improcedencia / ACTO PRECONTRACTUAL - Acto administrativo. Definitivo. Demandable El acto demandado tiene todas las características de ser un acto de mero trámite dentro de la licitación 01 de 1995, toda vez que al ser la licitación un procedimiento para la escogencia de una persona que se encuentra interesada en la ejecución de un contrato de la administración, un acto definitivo de este proceso debe contener la voluntad de la administración tendiente a resolver definitivamente sobre la selección del eventual contratista, bien sea escogiendo a uno de los oferentes, o declarando desierta la licitación, o desistiendo de continuar el proceso de selección, lo cual impediría seguir adelante con la actuación administrativa. La Sala observa que el acto demandado no encaja en ninguno de los supuestos previstos anteriormente, ya que los efectos del mismo se dirigieron a aplazar una decisión definitiva sobre el proceso licitatorio, sin referirse a la escogencia de algunos de los participantes en el proceso de selección, o sin afectar la voluntad de la administración tendiente a continuar, o detener, el proceso licitatorio. La anterior disposición indica la calidad exigida respecto del acto que se procure demandar ante esta jurisdicción, pues al pretenderse atacar un acto que no defina de fondo una actuación administrativa, o que ni siquiera impida continuar con dicha actuación, se advierte que el Juez carecería de materia para realizar un análisis de legalidad, pues al ser un acto que no define una actuación determinada, se tiene que el mismo no contiene una
declaración de la administración que cree, transforme o extinga una situación jurídica determinada, por lo que sería inane una declaración judicial sobre un acto que analizado individualmente, no tiene efectos jurídicos claros y concretos. El acto demandado en el caso de autos no definió el proceso licitatorio 01 de 1995, ni impidió la continuación de dicha actuación administrativa, situación que lleva a la Sala a inhibirse para fallar de fondo las pretensiones de la demanda, ya que el juez administrativo no tiene facultades para analizar la legalidad de un acto que no tenga efectos jurídicos concretos, es decir, que constituya un acto de trámite, en razón de impulsar la actuación administrativa sin definir el objeto de la misma. El carácter de acto de trámite no enjuiciable ante esta jurisdicción, se predica del acto demandado, no solo en virtud de ser un mero impulso en el proceso licitatorio en el que fue expedido, sino también, en razón de que su efecto no condujo a la imposibilidad de continuar con la actuación tendiente a la escogencia de un colaborador del Estado, pues solo suspendió el proceso de selección, por un plazo determinado. Nota de Relatoría: Ver Exp. 13711 del 29 de mayo de 2003 de la Sección Cuarta
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., Agosto diecinueve (19)de dos mil cuatro (2.004) Radicación número: 11001-03-26-000-1996-03934-00(12279)DM
Actor: CLAUDIA MERCEDES MONROY PATIÑO
Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a dictar sentencia en el caso de la referencia, mediante el cual la ciudadana Claudia Mercedes Monroy interpuso acción de nulidad en contra de la Resolución No. 001530 del 12 de abril de 1996 proferida por el Ministerio de Comunicaciones, acto que suspendió el plazo de adjudicación de la licitación 01 de 1995, para la entrega en concesión de 180 frecuencias de frecuencia modulada en todo el país.
I. ANTECEDENTES La ciudadana Claudia Mercedes Monroy Patiño presentó demandada de nulidad en contra de la Resolución No. 001530 del 12 de abril de 1996 proferida por el Ministerio de Comunicaciones, mediante la cual se suspendió el plazo de adjudicación de la licitación 01 de 1995. Como fundamento de sus pretensiones, la accionante expuso en síntesis los siguientes hechos:
1. El 17 de noviembre de 1995, el Ministro de Comunicaciones de la época expidió la Resolución No. 2978, por medio de la cual se ordenó la apertura de la licitación No. 01 de 1995, para la entrega en concesión de 180 frecuencias de F.M. en todo el país.
2. Afirmó que en el pliego de condiciones se estipuló que los términos del proceso licitatorio eran: a) apertura 6 de diciembre de 1995, b) cierre 5 de enero de 1996, c) evaluación de propuestas el 29 de enero de 1996,
d) observaciones a las evaluaciones por parte de los proponentes el 5 de febrero de 1996 y la adjudicación para el 7 de febrero de 1996.
3. Indicó la actora que el 26 de enero de 1996 se expidió la Resolución No. 00227 por medio de la cual el Ministerio de Comunicaciones prorrogó los términos del proceso licitatorio así: a) cierre para el 22 enero de 1996, b) evaluación de ofertas el 19 de febrero de 1996, c) adjudicación para el 20 de marzo de 1996.
4. Señaló la demandante que mediante Resolución No. 0405 del 9 de febrero de 1996, se modificaron nuevamente los términos de la licitación, así: a) cierre para el 22 de enero de 1996, b) evaluación de las ofertas del 5 al 12 de marzo de 1996, c) adjudicación para el 16 de abril de 1996. Se afirmó que la resolución No. 405 fue expedida con base en el decreto 287 del 9 de febrero de 1996, que autorizó en su artículo 4°, la modificación de los términos de los procesos licitatorios.
5. Se afirmó en la demanda que por decreto 555 de marzo de 1996, se designó como Ministro de Comunicaciones Ad-Hoc, al Ministro de Desarrollo Económico para que este asumiera el conocimiento y tramite de la licitación 01 de 1995.
6. Por ultimo, se informó en la demanda que el Ministro de Comunicaciones Ad-Hoc expidió la Resolución N°. 001530 del 12 de abril de 1996, por
medio de la cual se suspendió el término para adjudicar la licitación No. 01 de 1995, suspensión esta que la parte actora consideró improcedente, pues afirmó que para la época ya se habían agotado todos los medios legales para ampliar los términos. Con fundamento en los anteriores hechos, la actora acusó el acto demandado como violatorio del artículo 209 de la Constitución Política y de los numerales 1 y 4 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, así como de los numerales 5 y 9 del artículo 30 de la misma ley. Como concepto de la violación, la parte demandante consideró:
1. La ampliación del plazo de adjudicación violó el artículo 209 de la Constitución Política, pues en el sentir de la actora se contrariaron con la prórroga del plazo de adjudicación, los principios de economía y celeridad de la función administrativa, al establecerse un plazo que no está previsto en la ley, y que prolonga el proceso licitatorio.
2. Consideró la actora que el acto demandado es violatorio del principio de economía inserto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, pues estimó que a pesar de que la ley exige la preclusión y perentoriedad de los términos del proceso de escogencia, en el caso concreto se prolongaron los términos de la licitación varias veces, lo que a su vez contraría el principio de economía de la Ley 80 de 1993, pues se utilizaría mucho tiempo para el proceso licitatorio.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada del Ministerio de Comunicaciones contestó la demanda
oponiéndose a la totalidad de las pretensiones, para lo cual:
1. Tras un breve recuento de lo sucedido en el proceso licitatorio, indicó que los plazos previstos en el pliego de condiciones fueron modificados en virtud de razones de conveniencia de los participantes en la licitación, y no por mera voluntad de la administración, puesto que varios de los participantes solicitaron una prórroga del plazo del cierre de la correspondiente licitación.
2. Estimó que el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, regula la forma como debe estructurarse el pliego de condiciones de la licitación, sin que establezca plazos de carácter legal que deban cumplirse dentro de las diversas etapas o plazos definidos como obligatorios dentro del proceso de selección, a excepción del previsto para el traslado a los proponentes de las evaluaciones realizadas por la administración.
3. Defendió el acto que decretó la suspensión del proceso licitatorio, argumentando que al haberse radicado en cabeza del Ministerio de Desarrollo Económico la dirección de la licitación, debía concederse tiempo adicional para que el Ministro Adhoc nombrado para dirigir la licitación, pudiera conocer el estado del proceso de escogencia.
4. Finalmente, indicó la apoderada del Ministerio de Comunicaciones que mediante resolución No. 005422 del 7 de noviembre de 1996, se declaró desierta la licitación pública No. 01 de 1995, basándose en que se demostró que los cambios de plazos se produjeron en fechas inciertas, en unos casos por decretarse muy próximos al cierre de la licitación, y en otros
por que algunos oferentes ya habían entregado sus propuestas, por lo que se faltó al principio de transparencia. Además, consideró que se incorporaron en el pliego de condiciones criterios discriminatorios. Agotado el termino probatorio del presente proceso, y sin que las partes del proceso hubieran presentado alegatos de conclusión en el termino dispuesto para el efecto, procede la Sala a dictar sentencia.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Advierte la Sala que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo proferido en el proceso licitatorio 01 de 1995 del Ministerio de Comunicaciones, el cual no define el proceso en sí, por lo que se hace improcedente el estudio de su legalidad.
La imposibilidad de analizar la legalidad del acto acusado, radica en que el mismo es un acto de trámite, tipo de acto que la jurisprudencia de esta Corporación ha definido así: “Los actos de trámite son aquellos de mero impulso de la actuación, que no deciden nada sobre el asunto debatido, pero que instrumentan las (sic) decisión final o definitiva, la preparan; son los que permiten llegar al fin del procedimiento, disponiendo los elementos de juicio para que la entidad pueda adoptar la decisión que resuelve la actuación administrativa con voluntad decisoria, esta sí, está sujeta a los recursos y acciones de impugnación. Si bien existen eventos en los cuales un acto de trámite encierra en sí una decisión, y en este sentido adopta el carácter definitivo, siendo por tanto demandable, este no es el caso de los actos administrativos que aquí se demandan, pues ni ponen fin a una actuación ni hacen imposible continuarla.”1
Por su parte, la doctrina se refiere a éste tipo de actos de la siguiente manera: “Son los que le dan celeridad y movimiento requerido a la actuación administrativa, los que impulsan el trámite propio de la decisión que ha de tomarse, e incluso los posteriores al mismo tendiente a hacerlo público y a darle firmeza, v.gr. el acto que dispone que se corrija o completamente una petición por parte del interesado, o que se devuelva por no reunir los requisitos de ley; el que abre la actuación a prueba, el que decreta pruebas en la actuación así como el que las niega cuando hay lugar a ello, el que ordena citar a terceros en un proceso administrativo, el que ordena publicar una determinada petición en interés particular cuando es del caso, (...) etc.”2 El acto demandado en el presente proceso es la Resolución No. 001530 del 12 de abril de 1996 proferida por el Ministerio de Comunicaciones, acto expedido dentro del proceso licitatorio abierto mediante la Resolución No. 02978 del 17 de noviembre de 1995. Este proceso de selección era la licitación pública No. 01 de 1995, la cual tenía por objeto el otorgamiento, en concesión, del servicio de radiodifusión sonora comercial en frecuencia modulada. 1 Sentencia del 29 de mayo de 2003. Exp. 13711. Consejo de Estado. Sección Cuarta. 2 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Pág. 184. Ediciones del Profesional Ltda..2003 La Resolución No. 001530 del 12 de abril de 1996, tras adoptar consideraciones que indicaban que el termino para la adjudicación de la licitación 01 de 1995 era
muy corto, situación que según el acto demandado impedía cumplir con el deber de selección objetiva, así como no permitía la observancia de los principios que rigen la contratación estatal, resolvió: Artículo primero: Suspender por sesenta (60) días hábiles el plazo para la adjudicación de la Licitación No. 01 de 1995 señalado por la Resolución No. 00405 de 1996.
Artículo segundo: Al vencerse el término establecido en el artículo 1º. de esta Resolución, el plazo de la adjudicación volverá a correr con sujeción a la ley.
Artículo tercero: El presente Acto Administrativo rige a partir de la fecha de su publicación.
De lo anterior se colige que el acto demandado tiene todas las características de ser un acto de mero trámite dentro de la licitación 01 de 1995, toda vez que al ser la licitación un procedimiento para la escogencia de una persona que se encuentra interesada en la ejecución de un contrato de la administración, un acto definitivo de este proceso debe contener la voluntad de la administración tendiente a resolver definitivamente sobre la selección del eventual contratista, bien sea escogiendo a uno de los oferentes, o declarando desierta la licitación, o desistiendo de continuar el proceso de selección, lo cual impediría seguir adelante con la actuación administrativa. La Sala observa que el acto demandado no encaja en ninguno de los supuestos previstos anteriormente, ya que los efectos del mismo se dirigieron a aplazar una decisión definitiva sobre el proceso licitatorio, sin referirse a la escogencia de algunos de los participantes en el proceso de selección, o sin afectar la voluntad
de la administración tendiente a continuar, o detener, el proceso licitatorio. Al verificarse que la Resolución No. 001530 del 12 de abril de 1996 proferida por el Ministerio de Comunicaciones, no contiene una expresión de la voluntad de la administración que afecte definitivamente el proceso licitatorio 01 de 1995, se advierte que la demanda pretende enjuiciar un acto de trámite, situación frente a la cual la Sala se remite al Código Contencioso Administrativo, el cual señala: ARTICULO 50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: ... Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. (negrilla fuera de texto) La anterior disposición indica la calidad exigida respecto del acto que se procure demandar ante esta jurisdicción, pues al pretenderse atacar un acto que no defina de fondo una actuación administrativa, o que ni siquiera impida continuar con dicha actuación, se advierte que el Juez carecería de materia para realizar un análisis de legalidad, pues al ser un acto que no define una actuación determinada, se tiene que el mismo no contiene una declaración de la administración que cree, transforme o extinga una situación jurídica determinada, por lo que sería inane una declaración judicial sobre un acto que analizado individualmente, no tiene efectos jurídicos claros y concretos. La doctrina se ha referido al caso de la impugnación judicial de actos de trámite,
conceptuando que: “Dentro de los actos excluidos de la jurisdicción contenciosa, en principio, se pueden distinguir los actos de trámite de los actos definitivos. El acto de trámite no incide en la decisión de la misma que haya de tomarse, tiene en cuenta aspectos de puro procedimiento ... De tal forma que los actos de trámite son preparatorios de actos definitivos que por carecer de sustantividad propia y no tener sentido en relación con la totalidad del procedimiento, se les excluye de la vía resarcitoria, a no ser que decidan directa o indirectamente el asunto o produzcan indefensión, según lo explicamos precedentemente La impugnabilidad recae, en principio, sobre los actos definitivos, aquellos que ponen fin al procedimiento, los que en ultimas cristalizan la voluntad de la administración. Cabe anotar que no todos los actos definitivos son directamente atacables ante la jurisdicción contenciosa.”3 El acto demandado en el caso de autos no definió el proceso licitatorio 01 de 1995, ni impidió la continuación de dicha actuación administrativa, situación que lleva a la Sala a inhibirse para fallar de fondo las pretensiones de la demanda, ya
3. SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. El Acto Administrativo – Teoría General. Legis Editores S.A. 1998.
Pág. 202. que el juez administrativo no tiene facultades para analizar la legalidad de un acto que no tenga efectos jurídicos concretos, es decir, que constituya un acto de trámite, en razón de impulsar la actuación administrativa sin definir el objeto de la misma. El carácter de acto de trámite no enjuiciable ante esta jurisdicción, se
predica del acto demandado, no solo en virtud de ser un mero impulso en el proceso licitatorio en el que fue expedido, sino también, en razón de que su efecto no condujo a la imposibilidad de continuar con la actuación tendiente a la escogencia de un colaborador del Estado, pues solo suspendió el proceso de selección, por un plazo determinado. Aunque podría desvirtuarse el carácter de acto de tramite de la resolución acusada, en el evento de haberse demostrado que a pesar de ser un mero impulso para el proceso licitatorio, el acto demandado hubiera generado efectos jurídicos concretos para una persona determinada, tal situación no ocurrió en el caso de autos, por lo que la Sala reitera su decisión de inhibirse para fallar de fondo las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A INHIBIRSE para fallar de fondo las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
