CE-11001-03-26-000-1998-3730-01(19377)-2002

RECURSOS ORDINARIOS - En la jurisdicción contencioso administrativa por regla los recursos son excluyentes, por excepción, se aplica la subsidiariedad / RECURSO DE APELACION - Debe interponerse en forma directa y no como subsidiario de la reposición En materia contencioso administrativa, por regla general, los recursos son excluyentes, y por no tanto no es procedente la subsidiaridad entre unos y otros, como sí acontece en la regulación procesal contenida en el Código de Procedimiento Civil. Por excepción sí tiene aplicación la subsidiaridad respecto de los recursos, como ocurre por ejemplo con la impugnación de providencias en el proceso ejecutivo contractual (vg. los autos de mandamiento de pago, decisión sobre medidas cautelares, etc.), debido a que tal procedimiento no se encuentra especialmente regulado en el Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual, en virtud de la remisión legal expresa contenida en el artículo 267 de éste, se aplican las normas de ese otro estatuto procesal. Por lo tanto, frente a los autos que se dictan en el proceso contencioso administrativo procede un único recurso, ya sea reposición, apelación, queja o súplica, si como en este caso se trata de recursos ordinarios. Ahora bien, con relación al recurso de apelación, es clara e inequívoca la disposición contenida en el inciso penúltimo del artículo 181, según la cual, el recurso de apelación respecto de las providencias señaladas en los ocho numerales de dicha norma, debe interponerse en forma directa y no como subsidiario de la reposición. Pero, no obstante que esa característica, en principio se predica respecto de las providencias apelables enlistadas en dicha

norma, similar interpretación debe hacerse para el caso de las demás providencias que son también son susceptibles del recurso de alzada, pero cuya procedencia se encuentra prevista en otras disposiciones, bien del mismo Código Contencioso Administrativo (v.gr. el auto que decreta la perención del proceso, artículo 148; el auto rechaza por extemporáneo el incidente de liquidación, artículo 172, etc.), o para los eventos en los que la procedencia de la apelación se establece por razón de la aplicación de la remisión legal que dicho estatuto hace al Código de Procedimiento Civil, para rituar aspectos no regulados en aquél, tal como ocurre por ejemplo en materia de incidentes (artículos 166 y 167) y de modo general en el artículo 267, en virtud de lo cual, las providencias que se dicten en esos otros específicos aspectos procesales, resultan apelables en aplicación de la regulación contenida para ello en el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, y en otras normas igualmente particulares, como es el caso por ejemplo del auto que decide la intervención de terceros (artículo 59), el auto que deniega el amparo de pobreza (artículo 162), el auto que resuelva el desistimiento (artículo 345), etc. En otros términos, ese carácter único y excluyente del recurso de apelación en el proceso contencioso administrativo, no se pierde ni desdibuja por el hecho de que la procedencia del mismo esté contenida no únicamente en el artículo 181 del código procesal de la materia sino en distintas disposiciones, bien porque esté consagrada en otras normas de esa misma codificación, o inclusive porque ella derive de la aplicación de la remisión

legal que el Código Contencioso Administrativo hace al Código de Procedimiento Civil para regular aspectos no regulados en la primera de tales codificaciones. Si bien es en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo que se asigna al recurso de apelación las características de principal y único para los casos allí previstos, como quiera que dicha norma constituye regulación especial de ese medio de impugnación para el proceso contencioso administrativo, ese carácter especial de la disposición, salvo norma expresa en contrario, impone igualmente la aplicación de esa regla a todos los casos de apelación de las providencias que se dicten en el proceso contencioso administrativo. Nota de Relatoría: Ver auto del 30 de agosto de 2001, Exp. 19824. Auto 3730(19377) del 02/02/07, Ponente: GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR, Actor: RODRIGO DUQUE BELTRAN Y OTROS, Demandado:

EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS (FERROVIAS)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C. siete (7) de febrero de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-26-000-1998-3730-01(19377)

Actor: RODRIGO DUQUE BELTRAN Y OTROS Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS (FERROVIAS) Decide la Sala el recurso de queja interpuesto por la parte actora contra el auto del 26 de septiembre de 2000 proferido por Tribunal Administrativo

del Cesar, mediante el cual no concedió el recurso de apelación interpuesto por aquélla en forma subsidiaria, frente a la providencia del 15 de agosto de 2000 que rechazó de plano un incidente de liquidación de perjuicios.

I. ANTECEDENTES 1) Mediante sentencia del 28 de octubre de 1999, el Tribunal Administrativo del Cesar condenó en abstracto a la Empresa Colombiana de Vías

(Ferrovías) al pago de perjuicios materiales a favor de Rafael Reyes Royero Rojas y Aura Esther Pérez de Centeno (daño emergente y lucro cesante), y de Rodrigo Alberto Duque Beltrán (daño emergente), sufridos como consecuencia de la colisión entre un tren de la citada empresa y un vehículo automotor en el que se transportaban los demandantes, providencia de la cual se ordenó la consulta, pero que esta Corporación se abstuvo de tramitarla, declarando ejecutoriada y en firme dicha sentencia. 2) El 26 de julio de 2000, mediante apoderado judicial las personas antes mencionadas propusieron ante el Tribunal Administrativo de Cesar el respectivo incidente de liquidación de los perjuicios (fls. 3 a 5). 3) Por auto del 15 de agosto de 2000 (fls. 24 a 26), el tribunal del conocimiento rechazó de plano el escrito de solicitud de liquidación en referencia, por considerar que no reunía a cabalidad los requisitos exigidos para el efecto en los artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto no contiene la liquidación motivada de los perjuicios, ni tampoco especifica la cuantía de los mismos. 4) Inconforme con la anterior decisión, mediante escrito presentado

el 23 de agosto de 2000, el incidentalista interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación (fls. 27 a 29), argumentando que en el presente caso se carece de bases para realizar la liquidación de los perjuicios, y que por lo tanto debe procederse a la práctica de pruebas para tal fin, con apoyo en las cuales se podrá finalmente establecer el monto de los referidos perjuicios. 5) El Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 26 de septiembre de 2000 (fls. 12 a 15), avocó el conocimiento del recurso de reposición, frente al cual, por estimar que no eran de recibo las razones esgrimidas por el recurrente, lo resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de éste, y al tiempo, se abstuvo de conceder el recurso de alzada, por considerarlo indebidamente interpuesto, por cuanto a términos de lo dispuesto en el inciso penúltimo del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, el recurso de apelación debe esgrimirse directamente y no como subsidiario de la reposición. 6) Por no compartir la decisión, el incidentalista recurrió en reposición el auto del 26 de septiembre de 2000, y en subsidio solicitó la expedición de copias de algunas piezas procesales para hacer uso del recurso de queja (fls. 10 y 11). Sustentó la impugnación en la siguiente consideración: “(...) Pues bien, es contra los autos señalados en el art, (sic) 181 de la misma codificación (Código Contencioso Administrativo), que no se puede interponer la apelación subsidiaria de la reposición, sino en forma directa. Contra los demás autos

apelables, a contrario sensu, si (sic) puede interponerse apelación subsidiaria de reposición, ya que es el art, (sic) 172 del .C.C.A. el que preceptúa que el auto que rechace de plano (sic) es apelable. “Ahora bien, en el evento de que lo expuesto por el Tribunal, tuviere sustento legal, lo pertinente sería rechazar el recurso de reposición y conceder el de apelación, ello por cuanto el art, 180 del C.C.A. reserva el recurso de reposición para los proveídos que no sean susceptibles del recurso de apelación.” (fls. 10 y 11). 7) El a quo no repuso la providencia recurrida, aduciendo para ello que el recurso de apelación es de carácter principal, y que por lo tanto, siempre debe ser interpuesto directamente y no de manera subsidiaria como ocurrió en el presente asunto, carácter principal éste que no se pierde por el hecho de que el legislador haya ampliado la procedencia del recurso de apelación a materias distintas a las previstas en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, como acontece precisamente con lo reglado en el artículo 172 de ese estatuto procesal. Finalmente, anotó que mediante el auto del 15 de agosto de 2000 se rechazó de plano la petición de liquidación de perjuicios presentado por el actor, no porque fuera extemporáneo, sino, porque la solicitud no reunía los requisitos legalmente exigidos, razón por la cual el auto del 26 de septiembre de 2000 se enmarca en la disposición del inciso segundo del numeral 8 del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Por las razones que se exponen a continuación, la Sala confirmará la providencia impugnada:

1. Interposición de los recursos ordinarios en el proceso contencioso administrativo En primer lugar, es pertinente advertir que en materia contencioso administrativa, por regla general, los recursos son excluyentes, y por no tanto no es procedente la subsidiaridad entre unos y otros, como sí acontece en la regulación procesal contenida en el Código de Procedimiento Civil.

Por excepción sí tiene aplicación la subsidiaridad respecto de los recursos, como ocurre por ejemplo con la impugnación de providencias en el proceso ejecutivo contractual (vg. los autos de mandamiento de pago, decisión sobre medidas cautelares, etc.), debido a que tal procedimiento no se encuentra especialmente regulado en el Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual, en virtud de la remisión legal expresa contenida en el artículo 267 de éste, se aplican las normas de ese otro estatuto procesal. Por lo tanto, frente a los autos que se dictan en el proceso contencioso administrativo procede un único recurso, ya sea reposición, apelación, queja o súplica, si como en este caso se trata de recursos ordinarios. Ahora bien, con relación al recurso de apelación, es clara e inequívoca la disposición contenida en el inciso penúltimo del artículo 181, según la cual, el recurso de apelación respecto de las providencias señaladas en los ocho numerales de dicha norma, debe interponerse en forma directa y no como subsidiario de la reposición. Pero, no obstante que esa característica, en principio se predica respecto de las providencias apelables enlistadas en dicha norma, similar

interpretación debe hacerse para el caso de las demás providencias que son también son susceptibles del recurso de alzada, pero cuya procedencia se encuentra prevista en otras disposiciones, bien del mismo Código Contencioso Administrativo (v.gr. el auto que decreta la perención del proceso, artículo 148; el auto rechaza por extemporáneo el incidente de liquidación, artículo 172, etc.), o para los eventos en los que la procedencia de la apelación se establece por razón de la aplicación de la remisión legal que dicho estatuto hace al Código de Procedimiento Civil, para rituar aspectos no regulados en aquél, tal como ocurre por ejemplo en materia de incidentes (artículos 166 y 167) y de modo general en el artículo 267, en virtud de lo cual, las providencias que se dicten en esos otros específicos aspectos procesales, resultan apelables en aplicación de la regulación contenida para ello en el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, y en otras normas igualmente particulares, como es el caso por ejemplo del auto que decide la intervención de terceros (artículo 59), el auto que deniega el amparo de pobreza (artículo 162), el auto que resuelva el desistimiento (artículo 345), etc. En otros términos, ese carácter único y excluyente del recurso de apelación en el proceso contencioso administrativo, no se pierde ni desdibuja por el hecho de que la procedencia del mismo esté contenida no únicamente en el artículo 181 del código procesal de la materia sino en distintas disposiciones, bien porque esté consagrada en otras normas de esa misma codificación, o inclusive porque ella derive de la aplicación de la remisión legal que el Código Contencioso

Administrativo hace al Código de Procedimiento Civil para regular aspectos no regulados en la primera de tales codificaciones. Si bien es en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo que se asigna al recurso de apelación las características de principal y único para los casos allí previstos, como quiera que dicha norma constituye regulación especial de ese medio de impugnación para el proceso contencioso administrativo, ese carácter especial de la disposición, salvo norma expresa en contrario, impone igualmente la aplicación de esa regla a todos los casos de apelación de las providencias que se dicten en el proceso contencioso administrativo.

2. El caso objeto de análisis El examen del presente asunto a la luz del marco legal antes descrito, permite establecer lo siguiente: a) Frente al auto del 15 de agosto de 2000, por medio del cual se rechazó la solicitud de liquidación de la condena, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, el primero de los cuales fue conocido y resuelto por el quo; pero, se abstuvo de conceder el segundo, por estimar que fue propuesto en forma indebida, ya que ha debido ser ejercido directamente y no de modo subsidiario. b) Al respecto, es pertinente precisar, que si bien el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo sólo menciona expresamente como apelable, el auto que rechaza de plano el incidente de liquidación de la condena en abstracto por razón de la extemporaneidad de su presentación, también es susceptible del recurso de apelación la providencia que lo rechaza por causa diferente, como por ejemplo, por inobservancia de los requisitos previstos en esa

misma norma legal, ya que por tratarse de un asunto sujeto al trámite incidental, por expresa disposición de los artículos 166 y 167 del citado estatuto procesal, su tramitación debe surtirse con arreglo a las normas del Código de Procedimiento Civil, el cual, en el numeral 4 del artículo 351, modificado por el artículo 1°, numeral 169 del decreto extraordinario 2282 de 1989, estatuye que es apelable el auto que deniegue la tramitación de un incidente, independientemente de la causa que motive tal decisión. c) En consecuencia, fue desacertada la decisión que sobre el particular adoptó el tribunal de primera instancia. Pese a que el a quo tramitó y decidió el recurso de reposición, y ante la no prosperidad de éste no concedió el de apelación que había sido interpuesto en forma subsidiaria por la parte que propuso el incidente, dicha irregularidad en modo alguno puede tener el alcance de impedir la tramitación de la segunda instancia solicitada oportunamente por el recurrente, por cuanto al caso debe darse aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo o procesal consagrado en el artículo 228 constitucional, en orden a hacer efectiva y eficaz la impugnación presentada contra la providencia objeto de examen, y de esa manera garantizar también, de modo cierto y efectivo, el derecho de acceso a la administración de justicia establecido en el artículo 229 de la Carta. d) No obstante lo anterior, es pertinente recordar que ese principio constitucional no tiene carácter absoluto y por esta vía no se puede pretender hacer desaparecer las formalidades existentes en nuestro ordenamiento, pues, por regla general, las formalidades procesales se entienden vinculadas al

derecho material que pretenden garantizar. Sobre el punto, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido: “El principio de prevalencia del derecho sustancial debe entenderse en su verdadero sentido, esto es, las formas y el contenido deben ser inseparables para la efectividad del derecho material. Por lo tanto, la interpretación adecuada de los procedimientos legales, adquiere su sentido pleno en la prevalencia de los derechos de las personas.”1 “Cuando el artículo 228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y del procedimiento administrativo en particular, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Además, es preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes, como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario, ciertas formalidades, como la de la 1 Corte Constitucional, sentencia C-664/ 00. publicación (en el diario o boletín oficial), o la notificación, según el caso, garantizan la efectividad del derecho sustancial.”2 Bajo se criterio entonces, es posible establecer cuándo una norma contiene una formalidad vinculada a la garantía del derecho, y cuando, por el contrario, se trata de una formalidad procesal no sustancial. En el presente asunto, se observa que el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo señala la forma en la que debe interponerse el

recurso de apelación; sin embargo, una lectura exegética de dicho precepto podría conducir o traducirse en una aplicación que desconozca el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, motivo por el cual, con ocasión de resolver un caso parecido al presente, la Sala puso de presente el siguiente razonamiento: “La interpretación adecuada de la norma deberá atender al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, y entender que su intención es establecer, en contra de los autos mencionados, únicamente el recurso de apelación. Así lo ha entendido esta corporación, en reiteradas oportunidades3. “De otra parte, en los casos del art. 181 del C.C.A., en los que se presente el recurso de apelación de manera subsidiaria del de reposición, no podrá entenderse que existe subsidiariedad, pues, un recurso no puede ser subsidiario de otro improcedente. Lo subsidiario, implica la existencia de una decisión de fondo sobre lo principal, que por no ser favorable a la petición elevada, deberá proceder el estudio de la propuesta presentada como subsidiaria. En el caso de un recurso improcedente no existe decisión de fondo, así que, en últimas, el recurso que fuere procedente, así sea interpuesto como subsidiario deberá tenerse como principal.”4 Lo anterior permite concluir que fue mal denegado el recurso de apelación intentado contra la providencia de primera instancia dictada el 15 de agosto de 2000, por lo que la Sala concederá dicho medio de impugnación. 2 Corte Constitucional, sentencia C-957/ 99 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 0402, auto de 2 de agosto de 1990, Consejo de Estado,

Sección Quinta, expediente 0489, auto de 6 de diciembre de 1990, Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 7787, auto de 31 de mayo de 1996. 4 Auto del 30 de agosto de 2001, expediente 19.824. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: 1º.- Declárase mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 15 de agosto de 2000 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual rechazó de plano la solicitud de incidente de liquidación de perjuicios presentada por aquélla. 2°.- En consecuencia, concédese el recurso de apelación de que trata el ordinal anterior, para cuyo trámite solicítese al Tribunal Administrativo del Cesar la remisión del expediente contentivo de dicho incidente.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ JESUS Ma. CARRILLO BALLESTEROS

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR