CE-11001-03-26-000-1999-00028-01(16505)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación No. 11001-03-26-000-1999-00028-00 (16505)

Actor: José Jaime Pacheco Gámez Demandado: Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Corresponde a la Sala dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso

1. El señor José Jaime Pacheco Gámez demandó la resolución n.o 561 del 13 de octubre de 1995 expedida por el Distrito de Santa Marta, a través de la cual esta entidad confirmó el acto administrativo –resolución n.o 396 del 12 de julio de 1995que declaró la extinción del derecho de dominio del bien “Salinas Marítimas de Pozos Colorados” que era de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo –C.N.T.- en ejercicio de las facultades otorgadas a la entidad territorial por el Acuerdo no 018 del 18 de octubre de 1990 y luego de adelantar el procedimiento regulado en los artículos 79 y 80 de la Ley 9 de 19891, por considerar el actor que en dicha resolución se estaban afectando predios de su propiedad, pero no se probó en el plenario tal afirmación y lo que surge del análisis en conjunto de la causa petendi y el acervo probatorio obrante en el plenario, es la existencia de un conflicto de linderos cuya solución no es competencia de esta Corporación.

II. Lo que se demanda

2. El 14 de marzo de 1996, el señor José Jaime Pacheco Gámez presentó ante el Tribunal Administrativo del Magdalena demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas pretensiones fueron

(fls. 2 a 22): 1.1. Decrétase al admitir esta demanda, la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de la resolución 561 del 13 de octubre de 1995 expedida por el Alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, ‘POR LA CUAL SE

RESUELVEN LOS RECURSOS INTERPUESTOS EN LA VIA

GUBERNATIVA CONTRA LA RESOLUCIÓN 396 DEL 12 DE JULIO DEL PRESENTE AÑO QUE DECLARÓ LA EXTINCIÓN DEL DOMINIO 1 El Concejo Distrital de Santa Marta, por medio del Acuerdo no 018 del 18 de octubre de 1990, declaró como de interés prioritario dentro del Plan de Ordenamiento Urbano del Distrito, la ejecución del proyecto de desarrollo turístico en el inmueble de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo; ello implicaba para ésta la obligación de urbanizar el predio en los dos años siguientes a tal declaratoria, so pena de que se iniciara el proceso de extinción de dominio sobre el mismo, en los términos de los artículos 79 y 80 de la Ley 9 de 1989, proyecto que no fue llevado a cabo por la Corporación Nacional de Turismo, por lo cual la alcaldía distrital, mediante la resolución n.o 113 del 15 marzo de 1995, inició el proceso administrativo de extinción de dominio sobre el inmueble “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”; acto administrativo que fue debidamente registrado en el folio de

matrícula inmobiliaria correspondiente. El proceso administrativo concluyó con la resolución n.o 396 del 12 de julio de 1995 que declaró la extinción del derecho de dominio sobre el inmueble “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”. En contra de este acto administrativo, la Corporación Nacional de Turismo interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. 561 del 13 de octubre de 1995 que confirmó la decisión anterior y que constituye el objeto de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a que cuando en este acto se identificó el bien objeto de la extinción de dominio (en su parte resolutiva), incluyó un nuevo estudio para la identificación, practicado el 25 de septiembre de 1995. DE UN INMUEBLE EN JURISDICCIÓN DEL DISTRITO DE SANTA MARTA’. 1.2. Declárase nula la Resolución número 561 del 13 de octubre de 1995, expedida por el Alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, que confirmó la resolución 396 del 12 de julio de 1995, ‘Por la cual se declara la extinción del dominio del inmueble identificado con cédula catastral No. 00-1-001-106 y Matrícula No. 080-0002251 ubicado en jurisdicción del Distrito de Santa Marta’, por haber involucrado el ente administrativo en la parte resolutiva del acto cuya nulidad se demanda, a predios diferentes al que fue objeto de la actuación administrativa de extinción de dominio en referencia, predios estos denominados EL

CHARQUITO y POZOS COLORADOS, de propiedad del accionante y distinguidos con las cédulas catastrales 01-10-0182-0001-000 y 01-100065-0001-000 y Matrículas Inmobiliarias 080-0029450 y 080-0029451, en su orden respectivamente. 1.3. PERJUICIOS ECONOMICOS. 1.3.1. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, condénase a la alcaldía del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y solidariamente al Sr. EDGARDO PLUTARCO VIVES CAMPO (Arts. 77 y 78 del C.C.A), por el despropósito conscientemente cometido, a pagar a JOSE JAIME PACHECO GAMEZ a título de restablecimiento del derecho y por concepto de daño emergente, el valor de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000.oo M.L.), correspondientes a la desvalorización que sufren los predios del accionante ilegalmente involucrados dentro del bien objeto de la extinción del dominio en referencia, los que debido a la incertidumbre generada alrededor de su titularidad y explotación, carecen actualmente de valor económico. 1.3.2. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, condénase a la Alcaldía del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y solidariamente al Sr. EDGARDO PLUTARCO VIVES CAMPO (Arts. 77 y 78 del C.C.A), por el despropósito conscientemente cometido, a pagar a JOSE JAIME PACHECO GAMEZ a título de restablecimiento del derecho y por concepto de lucro cesante, el valor correspondiente a las

utilidades que con mediana inteligencia y diligencia le hubieran generado a éste la explotación de los inmuebles de su propiedad que se vieron ilegalmente involucrados dentro del bien objeto de la extinción del dominio en referencia y de las cuales se vio privado, como fueron los frustrados desarrollos de proyectos arquitectónicos y las compraventas tanto de proyectos ejecutados como de lotes de que se habla en el capítulo ‘6.3.- PERJUICIOS CAUSADOS’. El valor de esta condena la (sic) estimo en CUATROCIENTOS MILLONES DE PESOS M.L. ($400.000.000.oo M.L.). 1.4. PERJUICIOS MORALES. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y en base a los traumatismos sufridos por el accionante como consecuencia de la actuación administrativa demandada y que se describen en el capítulo ‘6.3.- PERJUICIOS CAUSADOS’, condénese a la Alcaldía del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta y solidariamente al Sr. EDGARDO PLUTARCO VIVES CAMPO (Arts. 77 y 78 del C.C.A) a pagar a JOSÉ JAIME PACHECO GÁMEZ, a título de indemnización por perjuicios morales, la suma de DOSCIENTOS

MILLONES DE PESOS ($200.000.000.oo M.L.)

3. En el sustento fáctico de sus pretensiones, el demandante explicó que la solicitud de nulidad de la Resolución n.o 561 del 13 de octubre de 1995 recaía sobre una decisión nueva y diferente a aquella que confirmó,

consistente en la inclusión en la medida de extinción de dominio, de dos predios de propiedad del actor, identificados con las cédulas catastrales Nos. 01-10-0182-0001-000 y 01-10-0065-0001-000 y matrículas inmobiliarias Nos. 080-0029450 y 080-0029451, respectivamente, acerca de los cuales no se había adelantado proceso administrativo alguno por tal concepto.

4. Manifestó el demandante que la resolución n.o 561 del 13 de octubre de 1995 es violatoria de las siguientes disposiciones: Constitución Política, en los artículos 29, 58, 189 num. 29 y 334; Ley 9 de 1989; Decreto 2131 del 13 de septiembre de 1991, expedido por el Ministerio de Desarrollo Económico; resolución n.o 555 del 21 mayo de 1993, expedida por el Ministerio de Comercio Exterior; Acuerdo 018 del 18 de octubre de 1990, del Concejo Distrital de Santa Marta (fl. 9) y explicó el concepto de la violación en los siguientes términos: 4.1. La resolución no. 561 del 13 de octubre de 1995 es ilegal, debido a que desde la expedición del Acuerdo n.o 018 del 18 de octubre de 1990 del Concejo Distrital de Santa Marta, se identificó el predio afectado dejando por fuera las propiedades del demandante y sólo después de haber terminado el proceso de extinción de dominio, mediante el acto administrativo demandado que confirmó una decisión anterior, se incluyeron los bienes de propiedad del demandante que nunca habían sido objeto de discusión.

4.2. El presupuesto principal para que se pueda iniciar el proceso de extinción de dominio regulado en los artículos 79 y siguientes de la Ley 9 de 1989, radica en que el bien haya sido afectado como lote urbano urbanizable, lo cual en el caso concreto tuvo lugar por medio del Acuerdo Distrital n.o 18 del 18 de octubre de 1990, respecto del bien denominado “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”, el cual fue perfectamente individualizado en esta norma; sin embargo, en la resolución acusada se incluyeron dos bienes diferentes a aquel que se encontraba afectado por el acuerdo mencionado, sobre los cuales no reposaba tal calidad. 4.3. De la misma forma, el área geográfica que fue objeto de una especial regulación aduanera dentro de la resolución n.o 555 del 21 de mayo de 1993, del Ministerio de Comercio Exterior, sólo afectó al predio “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria n.o 080-0002251, cuyo contenido tampoco incluye los bienes del demandante. 4.4. Igual situación se verificó en las rsoluciones del alcalde distrital n.o 113 del 15 de marzo de 1995 y 369 del 12 de julio de 1995, mediante las cuales se inició y terminó el proceso de extinción de dominio respecto del bien inmueble “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”, sin que en aquellas se hicieran referencias directas o indirectas a los predios “El Charquito” y “Pozos Colorados”, de propiedad del demandante.

5. Argumentó el demandante que el acto administrativo demandado se

expidió con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, debido a que la resolución n.o 561 del 13 de octubre de 1995 no sólo afectó al demandante, sino a propietarios de más de 10 predios, los cuales no hicieron parte del proceso administrativo de extinción de dominio, ni fueron notificados de las decisiones adoptadas allí.

6. Propuso además el cargo de falsa motivación, por considerar que el proceso de extinción de dominio en cuestión tuvo como base la orden de urbanización contenida en el Acuerdo n.o 018 del 18 de octubre de 1990, la cual, como ya se mencionó, no afectó los predios del demandante, razón que no autorizaba a la administración para proceder respecto de estos bienes inmuebles, sin que previamente se hubieren gravado con tal obligación de urbanizar, por tanto, la extinción de dominio contenida en la resolución demandada, la cual abarca las propiedades del accionante, carece de motivación respecto de aquellos predios.

III. Trámite procesal

7. El Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta contestó oportunamente la demanda y propuso las siguientes excepciones (fls. 205 a 220):

• Falta de agotamiento de la vía gubernativa:

8. La entidad explicó que el procedimiento administrativo de extinción de dominio regulado en la Ley 9 de 1989 tiene una vía gubernativa especial que es necesario agotar para poder acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa y que el demandante no propuso oportunamente el recurso de reposición contemplado en el artículo 90 de la mencionada ley, razón por la cual no podía demandar el acto administrativo que declaró la extinción de

dominio, so pena de violar el artículo 135 del C.C.A., que exige este agotamiento previo.

9. Sostuvo que dentro del procedimiento de extinción de dominio se notificó al propietario inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria del predio “Salinas Marítimas de Pozos Colorados” y a todas las personas que aparecían allí como titulares de derechos reales inscritos, de acuerdo con la Ley 9 de 1989 y que desde este momento, los derechos de estas personas quedaban afectos a la obra prioritaria de desarrollo que pesaba sobre el bien principal a extinguir, por lo cual adquirían el carácter de “utilidad pública y social” a voces de la mencionada ley.

10. La demandada agregó que el procedimiento administrativo de extinción de dominio concluyó con la expedición de la resolución no 396 del 12 de julio de 1995, en contra de la cual se interpuso recurso de reposición por parte de la Corporación Nacional de Turismo y por los demás titulares de derechos reales sobre el bien; al momento de resolver el recurso, el Distrito advirtió que entre la escritura pública mediante la cual la Nación transfirió el bien inmueble “Salinas Marítimas de Pozos Colorados” al ICBF y la escritura mediante la cual aquél se lo traspasó a la Corporación Nacional de Turismo, existían diferencias respecto de la cabida del predio, por lo cual, ordenó la práctica de un segundo peritaje, nuevo estudio que estuvo dirigido a la correcta identificación del bien y que se efectuó acogiendo literalmente los linderos expresados en la escritura pública n.o 3539 de 1978, donde consta la

venta realizada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a la Corporación Nacional de Turismo.

11. Adujo que el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión fue negado por medio de la resolución n.o 561 del 13 de octubre de 1995, acto demandado en el caso concreto y del cual hace parte integrante el estudio mencionado, que es precisamente el que se acusa de incorporar los supuestos bienes inmuebles del demandante, quien dentro de toda esta actuación administrativa, únicamente participó al momento de la práctica del segundo peritaje, oportunidad en la cual adujo ser propietario de un lote que físicamente estaba dentro del gran terreno objeto de la extinción de dominio y que se encontraba identificado con una matrícula inmobiliaria diferente, razón que sirvió de fundamento a la solicitud que elevó para que el levantamiento topográfico que se fuere a realizar, tuviere en cuenta únicamente los linderos establecidos en la cláusula segunda de la escritura pública n.o 3539 de 1978. - Falta de legitimación en la causa por activa e indebida escogencia de

la acción:

12. Manifestó la demandada que no existe legitimación en la causa por activa, debido a que los bienes inmuebles supuestamente afectados con la extinción de dominio, cuya propiedad alega el demandante, llegaron a su patrimonio como consecuencia de la declaración judicial de prescripción extintiva de naturaleza agraria, en proceso donde fue demandada la señora Rosario Pacheco de Rodríguez quien se allanó a la demanda y que no era propietaria del predio sino de las mejoras de aquel; por tanto, no existe derecho de propiedad alguno que el demandante pueda reclamar. La acción

de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que extingue el derecho de dominio debe ser ejercida por el propietario del bien objeto de esta decisión y en el presente caso, el demandante no tiene tal calidad.

13. Pero que si resultara cierto que el demandante es propietario de un bien de menor extensión comprendido en el que fue objeto de la extinción de dominio, entonces debía concluirse que esta actuación no lo afectó, debido a que sólo se extinguió la propiedad que aparecía a nombre de la Corporación Nacional de Turismo sobre un lote que según el mismo demandante, es diferente al lote suyo, de manera que no es admisible que por el simple temor a una confusión o a excesos del Distrito en su condición de nuevo titular del derecho de propiedad del gran lote, el supuesto propietario del lote pequeño se abrogue una acción que sólo corresponde a la CNT, especialmente “cuando el mismo demandante ha incoado contra el antiguo propietario, la C.N.T., una demanda de DESLINDE Y AMOJONAMIENTO en la que, ahora, el Distrito deberá suceder en la calidad de demandado”.

14. Y en cuanto a la acción de nulidad y restablecimiento incoada por el demandante, sostuvo la entidad que quien estaría legitimada para impugnar el acto administrativo demandado era la C.N.T., entidad sobre quien recayó la decisión de extinción de dominio respecto de un bien de su propiedad; de tal manera que si alguien estima, con fundamento en un supuesto derecho de propiedad, que esta decisión administrativa lo afecta, usurpa, desmejora, etc., la acción procedente no es la de nulidad y restablecimiento del derecho

sino una reivindicatoria o indemnizatoria, porque no puede pretender que se anule un acto que ha sido expedido formalmente ajustado a la ley y contra persona diferente, sin demostrar su dependencia del derecho de la persona afectada por ese acto.

15. Finalmente, el Distrito manifestó que a su juicio, el demandante no ejercía un derecho de dominio regularmente adquirido sobre el predio que alega de su propiedad, sino una simple posesión, por lo que, a la luz de lo establecido en el artículo 92 de la Ley 9ª de 1989 sería llamado al trámite de negociación voluntaria o expropiatoria a fin de dar cumplimiento al desarrollo integral del lote en los términos fijados por la misma ley; en consecuencia, tampoco es ésta la instancia para dirimir cualquier diferencia ni le corresponde al demandante, como poseedor que es, la titularidad de la acción intentada.

16. La Corporación Nacional de Turismo –en liquidación-2 solicitó intervenir en el proceso para coadyuvar la demanda y propuso como pretensiones adicionales la declaración de nulidad de las resoluciones n.o 113 del 15 de marzo de 1995, n.o 396 del 12 de julio de 1995 y n.o 561 de octubre 13 de 1995 (fls. 244 a 251): 2 Empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, creada por Decreto 2700 de 1968 y reestructurada por la Ley 300 de 1996, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, fue suprimida por el Decreto 1671 del 27 de junio de 1997 e inició su proceso de liquidación.

17. Manifestó que el Distrito comenzó el proceso de extinción de dominio del

predio “Salinas Marítimas de Pozos Colorados” de su propiedad, por el desacuerdo que hubo entre las entidades interesadas en el desarrollo urbano del predio y, posteriormente, se llevó a cabo el proceso de extinción de dominio sin tener en cuenta que ya habían empezado las construcciones sobre tal bien, con lo cual se desconoció el artículo 81 de la Ley 9 de 1989 que condiciona tal proceso administrativo a que no se hubieren iniciado las obras de urbanización.

18. Señaló como “concepto de la violación”, respecto de los actos administrativos que iniciaron y terminaron el proceso de extinción de dominio, en primer lugar, que se configuró la falta de competencia para llevar a cabo este procedimiento administrativo, dado que el alcalde del Distrito hizo parte de la sociedad que se constituyó para ejercer las funciones de usuariooperador de la explotación del predio de cuya extinción de dominio se trató, motivo por el cual estaba impedido para hacer de juez y parte dentro de tal actuación; en segundo lugar, afirmó que no existían los presupuestos señalados en la Ley 9 de 1989 para iniciar el proceso de extinción de dominio, debido a que la declaratoria de prioridad que se llevó a cabo con el Acuerdo Distrital n.o 18 de 1990, debió hacerse con base en el plan de ordenamiento territorial que no existía en esa época y, en tercer lugar, precisó que no se adelantó previamente la diligencia de extinción voluntaria prevista en la Ley 9 de 1989.

19. En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda y consideró, respecto de las pruebas

practicadas, que se encontraba plenamente demostrado que existían dos predios distintos al denominado “Salinas Marítimas de Pozos Colorados”, los cuales son de su propiedad y no tenían por qué ser objeto de la extinción de dominio decretada por el Distrito (fls. 353, 381 a 382 y 406 a 410).

20. El Ministerio Público presentó concepto en el cual consideró que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar, toda vez que no habría duda respecto de la existencia de 3 bienes distintos con 2 propietarios diferentes y que sólo sobre el predio perteneciente a la Corporación Nacional de Turismo se adelantó el proceso de extinción de dominio; por ello, el problema que esgrimió la parte demandante se reduce a un asunto de linderos que no le correspondería dilucidar a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo tanto, no es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la procedente para resolver este conflicto jurídico. Respecto de las pretensiones formuladas por la Corporación Nacional de Turismo en su escrito de coadyuvancia, consideró el Ministerio Público que no pueden ser objeto de pronunciamiento en el presente proceso, debido a que se trata de pretensiones diferentes a las esgrimidas por el demandante y su calidad de tercero sólo le permite coadyuvar aquellas, pero no formular unas nuevas (fls. 430 a 441).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

21. De conformidad con el numeral 10 del artículo 128 del C.C.A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado es competente para

conocer privativamente y en única instancia de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercida por el señor José Jaime Pacheco Gámez en contra de la resolución n.o 561 del 13 de octubre de 1995, expedida por el alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta3.

II. Las excepciones

22. Antes de resolver los cargos elevados por el demandante, la Sala analizará las excepciones propuestas por el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, referidas a la indebida escogencia de la acción, la falta de legitimación en la causa por activa y la falta de agotamiento de la vía gubernativa, por tratarse de presupuestos procesales sin los cuales no podría estudiarse de fondo el asunto.

II.1. Indebida escogencia de la acción

23. El Código Contencioso Administrativo contempla diversas acciones a través de las cuales se puede acceder a esta jurisdicción para obtener la revisión de las actuaciones de las entidades estatales y la indemnización de los perjuicios que les sean imputables, por las actuaciones u omisiones de sus servidores (art. 90, C.P.). 3 La demanda de la referencia fue presentada ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, el cual, mediante auto de junio 8 de 1998, remitió el proceso al Consejo de Estado por falta de competencia, al considerar que se trataba de un asunto de conocimiento privativo de esta Corporación en única instancia, toda vez que corresponde a un proceso en el cual se discute la legalidad de un acto administrativo que declaró la extinción del dominio de un bien inmueble, por lo cual se adecúa a la

competencia establecida para el Consejo de Estado en el artículo 128 numeral 8 del C. C. A. Por auto de julio 2 de 1999, la Sección Tercera del Consejo de Estado avocó el conocimiento del proceso (fls. 170 a 174, 339 a 345, 353, 381 a 382 y 406 a 410 c.1). No obstante, la escogencia de la acción no se deja al libre arbitrio del administrado, quien debe recurrir a la que resulte adecuada a las pretensiones que pretende elevar ante el juez contencioso administrativo, dependiendo de la finalidad que se persigue con la demanda y de las acciones específicamente dispuestas por el Código Contencioso Administrativo y debe hacerlo dentro del plazo que la ley establece como máximo para su ejercicio, el cual varía de una a otra acción.

24. Por ello, si la finalidad que se persigue, por ejemplo, es la de preservar al ordenamiento jurídico libre de actos administrativos que lo vulneran, es decir que el fin de la demanda es exclusivamente la defensa de la legalidad objetivamente considerada, la acción que procede será la de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo –contencioso objetivo de nulidadla cual, en vista de tal finalidad, puede ser interpuesta en cualquier tiempo y por cualquier persona y conduce únicamente a la declaratoria de nulidad del acto demandado.

25. Pero si de lo que se trata es de defender un derecho o interés jurídicamente protegido frente a un acto administrativo que lo amenaza o vulnera de manera ilegal, persiguiendo a través de la demanda el restablecimiento de dicho derecho y/o la

indemnización de los perjuicios que con tal decisión se le ha ocasionado al particular, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del referido Código, la cual sólo puede ser intentada por quien se crea lesionado en un derecho o interés suyo, amparado por una norma jurídica (legitimación en la causa por activa) y dentro del término de caducidad de la acción establecido por el artículo 136 ibídem (modificado por el artículo 23 de la Ley 446 de 1998)4, que será de 4 meses contados a partir del día siguiente a la 4 La norma anterior establecía la contabilización de término a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto. notificación, publicación, comunicación o ejecución del acto administrativo, según el caso.

26. Exigencias éstas que obedecen precisamente al hecho de que el móvil del demandante en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, básicamente, es la defensa de un interés particular y concreto del que es titular y que está siendo vulnerado por un acto administrativo ilegal, siendo esa la finalidad que el demandante persigue y para cuya consecución, de paso, se garantiza la protección del ordenamiento jurídico, en la medida en que la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado -cuya ilegalidad se debe comprobar-, es requisito sine qua non para la obtención del restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios ocasionados.

27. En el sub-lite, se observa que el señor José Jaime Pacheco Gámez alega la afectación del derecho de dominio que ejerce sobre unos bienes inmuebles,

supuestamente vulnerado por la resolución n.o 561 de 1995 del Distrito de Santa Marta, que aparentemente extendió en forma ilegal a dichos bienes, la decisión de extinción de dominio que recayó sobre predios de propiedad de la Corporación Nacional de Turismo, aledaños a los del demandante.

28. Es decir que la parte actora afirma la ilegalidad de la resolución demandada y sostiene que de la misma se derivó un daño a un interés o derecho suyo legalmente protegido, razón por la cual, tratándose de un acto administrativo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada para iniciar el presente proceso, era la acción procedente para debatir las reclamaciones del demandante.

II.2. Falta de legitimación en la causa por activa

29. Esta Corporación ha señalado acerca de la legitimación en la causa respecto del demandante, que se debe diferenciar entre legitimación de hecho o formal y legitimación material, dado que la primera se necesita para el ejercicio de la acción, al paso que la segunda se necesita para que las pretensiones prosperen. Al respecto la Sección Tercera manifestó: La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo: - A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si - A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.

Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda.5. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de junio 15 de 2000, exp. 10171, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

30. En relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta su finalidad, la legitimación formal se satisface con la afirmación en la demanda de haber sufrido un daño como consecuencia de la expedición de un acto administrativo viciado de nulidad, afirmación que parte de la creencia seria de que se es titular de un derecho amparado en una norma jurídica, el cual resultó conculcado con el acto administrativo que se demanda, siendo por ello lo único que puede exigir el juez en esta etapa procesal (en cuanto a la legitimación); mientras que la legitimación material se configuraría con la demostración, en el transcurso del juicio, de que, efectivamente se sufrió un daño y que este se derivó de la expedición de un acto administrativo contrario al ordenamiento jurídico.

31. En el caso concreto, la entidad demandada alegó la falta de legitimación sustantiva y adjetiva en la causa por activa, porque el demandante no sería el propietario de los bienes que supuestamente se vieron afectados con la declaración de extinción de dominio. Sin embargo, el requisito de procedibilidad exigido por el artículo 85 del C.C.A., respecto a la legitimación formal o adjetiva para la proposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se refiere

solamente al hecho de sentirse lesionado en un derecho por un acto administrativo, lo cual se evidencia en el presente caso y, por ello, el demandante sí se encuentra legitimado formalmente para demandar la resolución n.o 561 de 1995. Ahora bien, si en el análisis del fondo del asunto la Sala encontrare que el demandante es propietario de unos bienes que se vieron indebidamente afectados por la extinción de domino decretada por el Distrito, existirá, además, la legitimación material en la acción. II.3. Agotamiento de la vía gubernativa en el caso concreto

32. La entidad demandada alegó que para poder demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa, el actor debió agotar la vía gubernativa media