CE-11001-03-26-000-1999-00035-01(16671)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA (SUBSECCIÓN B)

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil once (2011) Radicación número: 11001032600019990003501 (16671)

Actores: MIGUEL MORENO RAMOS

Demandado: INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE Asunto: Asuntos contractuales (apelación sentencia) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parta actora en el proceso de la referencia, contra la sentencia de 14 de mayo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera. En la sentencia apelada, que será confirmada por los motivos que se expondrán en la parte considerativa, se decidió negar las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones El 6 de abril de 1995, por intermedio de apoderado judicial e invocando la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor Miguel Moreno Ramos, formuló demanda en contra del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –en adelante también IDRD-, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERO: Que son nulas las Resoluciones números 0227 del 13 de octubre de 1994 y 02252 del 22 de noviembre de 1994, proferidas por el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, mediante las cuales se

decretó y confirmó la CADUCIDAD del contrato de arrendamiento 039 de 1992 suscrito entre la mencionada entidad, como arrendadora, y Miguel Moreno Ramos, como arrendatario, ordenándose la restitución de los inmuebles arrendados, así como haciendo efectiva la póliza de garantía número 9300139 de fecha 14 de Julio de 1992, expedida por la compañía de Seguros del Estado, y otras declaraciones inherentes a dicho acto, como la orden de entrega a través de las autoridades de Policía, inhabilitación del contratista, etc.

SEGUNDO: Condenar, como consecuencia, de la declaración de nulidad impetrada, al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, a pagar al señor MIGUEL MORENO RAMOS el valor de los perjuicios de orden material que le fueron ocasionados con el acto administrativo expresado, así como los perjuicios morales, los cuales se estiman así: Los materiales en la suma de CINCUENTA MILLONES DE PESOS M/CTE, ($50.000.000,oo) y los morales en la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS ($10.000.000,oo), o las cantidades que resulten probadas en el proceso o que se liquiden, si la condena es ingenere, conforme el procedimiento indicado por el Artículo 308 del C. de P. Civil.

TERCERO: Disponer que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos de los artículo 176 y 177 del C.C.A.”

2. Los fundamentos de hecho Los hechos narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes: 2.1. El 14 de abril de 1992, el Instituto Distrital para la Recreación y el

Deporte celebró el contrato de arrendamiento n.° 039 con el señor Miguel Moreno Ramos de los parqueaderos Norte y Sur del Estadio Nemesio Camacho el “Campín”, con término de duración de 5 años, canon de $2.500.000,oo mensuales para el primer año e incremento anual del 25%. 2.2. Transcurrido más de dos años, sin que se hubiese presentado divergencia entre las partes, a excepción de un llamado de atención injustificado por la existencia de una caseta de venta de gaseosa y tinto, sorpresivamente el IDRD le solicitó al arrendatario la entrega de los parqueaderos, en virtud de la necesidad de celebrar un contrato en relación con todo el complejo deportivo, Estadio Nemesio Camacho el “Campín”, el Coliseo Cubierto el “Campín”, el estadio “El Campincito” y todos los terrenos aledaños, para lo cual se sostuvieron conversaciones entre las partes y se ofreció por el IDRD una eventual indemnización. 2.3. Inexplicablemente y demostrando abuso de las funciones, el IDRD profirió la Resolución número 0227 de 13 de octubre de 1994, mediante la cual declaró la caducidad administrativa del contrato de arrendamiento, ordenando la restitución de los inmuebles arrendados, así como haciendo efectiva la póliza de garantía número 9300139 de fecha 14 de julio de 1992, expedida por la compañía de Seguros del Estado, y haciendo otras declaraciones inherentes a dicho acto, como la orden de entrega a través de las autoridades de Policía, inhabilitación del contratista, etc., decisión que fue confirmada mediante la Resolución n°. 02252 de 22 de noviembre de

1994. 2.4. Contra la resolución mencionada que declaró la caducidad del contrato de arrendamiento y pese a que en esta tan sólo se indicó que procedería únicamente el recurso de reposición, se interpusieron los recursos de reposición y apelación, teniendo en cuenta lo preceptuado en el artículos 288 inciso final del Código Fiscal del Distrito, en concordancia con el artículo 55 del C.C.A., los cuales fueron negados. 2.5. Ante la grave situación en la que se puso al arrendatario, éste acudió a la acción de tutela como mecanismo transitorio, obteniendo en sentencia de 13 de diciembre de 1994, proferida por el Juez Sexto Civil del Circuito, el amparo de su derecho al debido proceso y en consecuencia la suspensión del cumplimiento de la Resolución número 0227 de 13 de octubre de 1994, a fin de que en el término de 4 meses ejerciera la acción respectiva contra el citado acto administrativo.

3. Normas violadas y concepto de la violación La parte actora considera violados los artículos 18 a 24 del Decreto Ley 222 de 1983; 2, 6, 25, 58 y 124 de la Constitución Política; 285 a 289 del Código Fiscal de Bogotá, en concordancia con los artículos 50 y 55 del Código

Contencioso Administrativo. Adujo que las anteriores disposiciones fueron desconocidas porque en el acto administrativo no se indicó la causal en la que se fundamenta la declaración de caducidad del contrato ni se dio la razón para hacer las afirmaciones sobre hechos que motivan la decisión, es decir, por inexistencia de la causal invocada para decretarla. Además, agregó que, ante lo anterior,

se procedió con falsa motivación porque los hechos expuestos en la resolución no son ciertos y no se respetó el derecho al trabajo.

3. Intervención del litis consorte necesario Seguros del Estado S.A., vinculado en calidad de litis consorte necesario de la parte activa, presentó escrito coadyuvando los términos de la demanda.

Así mismo, formuló las siguientes pretensiones adicionales: (i) que se declarara el incumplimiento del contrato de arrendamiento 039 de 1992 por parte del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, y (ii) que se declarara que no ocurrió el riesgo asegurado en la póliza de cumplimiento del contrato.

4. La oposición del demandado Previa admisión, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones; aceptó algunos hechos, negó otros y se atuvo a lo que resultara probado sobre los demás.

A su juicio el señor Miguel Moreno Ramos no cumplió a cabalidad lo estipulado en el literal a) de la cláusula primera del contrato 039 de 1992, toda vez que no prestó en forma eficiente el servicio permanente con doble vigilancia durante los días en que se realizaban los espectáculos en el estadio Nemesio Camacho “El Campín”, reduciendo la capacidad de los parqueaderos; cambió la destinación del bien arrendado instalando casetas para la venta de comestibles, así como para el funcionamiento de un montallantas y un taller; y demolió una parte del cerramiento del parqueadero norte contraviniendo las cláusulas primera y sexta. Enfatizó que no accedió a conceder el recurso de apelación contra el acto

administrativo que declaró la caducidad, dado que este recurso no cabía por cuanto su naturaleza jurídica era la de un instituto del orden descentralizado del distrito y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del C.C.A. Formuló la excepción de legalidad del acto acusado, dado que las causas a que se hace alusión en el acto administrativo demandado consistieron en el incumplimiento por parte del señor Miguel Moreno Ramos de las obligaciones contraídas en el contrato de arrendamiento y la decisión se tomó con el lleno de los requisitos legales para el efecto, previstos en el artículo 64 del Decreto Ley 222 de 1983.

4. Actuación procesal 4.1. Mediante providencia de 11 de mayo de 1995 se admitió la demanda y se negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, decisión esta última que fue impugnada y luego confirmada por esta Corporación en auto de 30 de mayo de 1996. 4.2. Por auto de 12 de febrero de 1996 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las documentales que se acompañaron con la demanda y su contestación y las demás solicitadas por la partes. 4.3. En auto de 8 de agosto de 1997, se ordenó citar a las partes a diligencia de conciliación, la cual se efectuó el 29 de enero de 1998, sin que se lograra un acuerdo conciliatorio. 4.4. Mediante auto de 23 de febrero de 1998 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 4.4.1. La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda acerca de la

inexistencia de las causales o causas expuestas en los actos administrativos demandados, por cuanto no encajan en las previstas en el artículo 286 del Código Fiscal de Bogotá, tal y como dan cuenta los testimonios rendidos en el proceso, pues se trata de hechos baladíes y producto de la imaginación del director que luego fue acusado por irregularidades, dado el interés que tenía en entregar los parqueaderos a la sociedad arrendadora del estadio, del coliseo cubierto, del “Campincito”, etc. en virtud de un contrato celebrado, aparentemente, en forma irregular. Por lo anterior, solicitó declarar la nulidad de las resoluciones motivo de la demanda al haber sido expedidas en forma ilegal y carentes de motivación, sin sujeción a las normas del Código Fiscal de Bogotá. 4.4.2. Seguros del Estado S.A., solicitó acceder a las pretensiones de la demanda debido a que se encuentran fundamentadas en las pruebas practicadas dentro del proceso, de acuerdo con las cuales el señor Moreno Ramos dio cumplimiento a sus obligaciones pactadas en el contrato de arrendamiento y por el contrario la entidad demandada no hizo lo propio, incurriendo en un error en la motivación del acto en que declaró la caducidad de aquél.

5. La sentencia impugnada El Tribunal a quo en la sentencia de 14 de mayo de 1998 impugnada, luego de realizar el planteamiento general de la cuestión litigada, el desarrollo del proceso y el análisis de la prueba recaudada, negó las pretensiones de la demanda, por los siguientes motivos: Que no era cierto que la resolución que declaró la caducidad no contenga las razones de hecho que le sirven de fundamento.

Que no se demostró hecho alguno que permita concluir que la decisión impugnada se profirió por razones diversas a las contenidas en su texto; por el contrario, estas aparecen probadas con los documentos que forman parte de los antecedentes administrativos y con la afirmación de los testigos. Que no había lugar a la apelación dentro de la actuación administrativa surtida, pues quien profirió el acto administrativo fue el director de un instituto descentralizado, sometido a control de tutela, pero no a un control jerárquico, de manera que no procedía dicho recurso. Que, finalmente, no había lugar a resolver las pretensiones de la aseguradora porque ésta no tenía facultades de acumular nuevas pretensiones y, aún en el caso de que fuera litis consorte necesario, tal posibilidad no se puede ejercer a través del mecanismo procesal de la contestación de la demanda, pues si se quiere ampliar y acumular al debate otras controversias, es menester una demanda en el sentido buscado y no simplemente la expresión de ello; agregó que, como la aseguradora no es parte del contrato de arrendamiento, carece de interés para pedir la declaratoria de incumplimiento del mismo.

6. La impugnación Inconforme con la sentencia, el demandante mediante escrito de 3 de junio de 1998 presentó recurso de apelación contra la misma, con el fin de que fuera revocada, el cual sustentó el 26 de enero de 20011.

Afirmó que el fallo de primera instancia fue proferido sin tener en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso a instancia de la parte actora, según el

cual se demuestra que las resoluciones carecen de fundamento legal por inexistencia de las causales invocadas para decretar la caducidad del contrato de arrendamiento. 1 Mediante auto de 27 de enero de 2000, esta Sección revocó la providencia del 29 de enero de 1999 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó la apelación y en consecuencia concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia. Sostuvo que los hechos que el instituto adujo como motivación no tuvieron ocurrencia, son imaginarios y se fundamentan en pruebas ineficaces producidas por la misma entidad demandada, tales como fotografías, de manera que no aparecen demostrados mediante prueba eficaz. Añadió que, en cambio, la parte actora probó, con los testimonios que fueron practicados, que las resoluciones fueron proferidas en forma ilegal por ausencia de motivación y por circunstancias no sucedidas ni demostradas en el proceso, dado que de las declaraciones se infiere que el arrendatario ha cumplido a cabalidad con todos los requisitos exigidos para la formal ejecución del contrato y que no es cierta la ausencia de atención o desaseo o presencia de vallas publicitarias o casetas dentro de los parqueaderos. Concluyó, finalmente, que la parte actora acreditó por medios de prueba legales y jurídicamente eficaces la inexistencia de las causales para el decreto de la caducidad del contrato de arrendamiento y la falsa motivación de los actos demandados.

7. Actuación en segunda instancia 7.1. El recurso de apelación presentado fue admitido en auto de 9 de

febrero 2001, por haber sido interpuesto y sustentado oportunamente. 7.2. Mediante providencia de 16 de marzo de 2001, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto, si a bien lo tenían. 7.2.1. La parte demandante presentó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en la sustentación del recurso, añadiendo que la anulación de los actos acusados es necesaria por las sanciones impuestas, mas no para la cesación de la ejecución del contrato por haberse ya vencido su término de duración, asistiéndole al instituto, por tanto, el derecho de intentar la acción restitutoria si es que considera que existe la causal, pero sin que para el efecto pueda ella hacer uso de la declaración de caducidad. 7.2.2. Por su parte, la demandada insistió en lo expuesto en sus intervenciones para oponerse a las pretensiones, afirmando que el señor Miguel Moreno Ramos incumplió el contrato, pues se demostró dentro del proceso que prestó en forma ineficiente el servicio de parqueadero durante los días en que se han realizado espectáculos en el estadio, alteró la infraestructura de uno de los inmuebles (violando la cláusula 10 letra f. del contrato 039/92) para instalar casetas de venta de comestibles, lo cual implicó una modificación en el cerramiento del parqueadero; utilizó espacio para implementar un montallantas, reparar vehículos, alquilar carpas, mesas, sillas y andamios (incumpliendo la letra a. de la cláusula primera que

contempla el objeto del contrato número 039/92); explotó publicitariamente el espacio de parqueaderos y los sitios aledaños presentaban descuido, desaseo y deterioro en el piso y en los muros (incumpliendo con la cláusula 6 del contrato 039/92). Por consiguiente, concluyó que no era cierto que la resolución que declaró la caducidad del contrato careciera de fundamento, toda vez que las razones contenidas en su texto se encuentran probadas.

8. Intervención del Ministerio Público El Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar el fallo impugnado.

Observó que tanto el IDRD como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca soportaron su decisión, casi exclusivamente, en unas fotografías que de acuerdo con las resoluciones demandadas, fueron aportadas previamente a la expedición de los actos por el Subdirector Técnico de la entidad demandada, elementos que no tienen la validez que en vía gubernativa y en primera instancia jurisdiccional se les otorgó y carecen del efecto demostrativo indicado, toda vez que además de ser una prueba elaborada por la demandada no existe claridad sobre su autor ni sobre la fecha en que fueron tomadas. No obstante, y luego de valorar los testimonios, consideró que si bien se desvirtuaban la mayoría de los hechos en que se sustentó la declaratoria de caducidad del contrato, no sucedía lo mismo en relación con la construcción del baño en el parqueadero sur y la caseta de comestibles en el parqueadero norte, hechos que hicieron parte de la motivación de los actos acusados y sobre los que no existe prueba en contrario que desvirtúe las

razones expuestas para la declaratoria de caducidad. Por lo anterior, concluyó que no se acreditó vicio alguno respecto de los actos demandados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia del a quo, para lo cual abordará el análisis de los siguientes aspectos: 1) la competencia; 2) el objeto de la acción y el motivo de la apelación; 3) la idoneidad de la acción y el término para intentarla; 4) el contrato de arrendamiento n.° 039 de 1992 celebrado entre las partes y su régimen jurídico; 5) la facultad excepcional de declarar la caducidad administrativa del contrato; y 6) la validez de los actos administrativos demandados que declaran la caducidad.

1. Competencia La Sala destaca que es competente para conocer de la apelación dentro de este proceso por tratarse de un asunto de naturaleza contractual, competencia que tiene su fuente en lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y por el artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, contenido en el Acuerdo 58 de 1999 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003), en el que se distribuyen los negocios por Secciones.

Adicionalmente, precisa la Sala que le corresponde resolver el recurso de apelación en consideración a que la providencia apelada fue proferida en proceso de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor (perjuicios materiales) asciende a la suma de $50.000.000, y la mayor cuantía para la fecha de presentación de la demanda -el 6 de abril de 1995era de $9.610.000, lo cual comportaba que el proceso se tramitara en primera

instancia ante los Tribunales Administrativos y en segunda instancia ante el Consejo de Estado, circunstancia que no había variado para la fecha de presentación del recurso de apelación el 3 de junio de 1998, época para la cual la mayor cuantía en un proceso de naturaleza estatal era de $18.850.000.

2. El objeto de la acción y el motivo de la apelación Según la demanda se persigue la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte declaró la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992 suscrito con el señor Miguel Moreno Ramos y el resarcimiento de los perjuicios de orden material y moral que presuntamente le habrían sido ocasionados a éste. Dos son los cargos esgrimidos por el actor contra dichos actos: (i) violación a los artículos 285 a 289 del Código Fiscal del Distrito de Bogotá en concordancia con el artículo 50 del C.C.A., y (ii) por estar falsamente motivados.

La demandada se opuso a las pretensiones pues considera que el acto administrativo de caducidad se encuentra ajustado a la ley, dado que el contratista incumplió sus obligaciones. El Tribunal a quo negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que no se habían desvirtuado los hechos con base en los cuales se profirieron los actos demandados. En el recurso de apelación el actor insiste en los argumentos expuestos en sus intervenciones y censura la providencia del a quo con fundamento en que no tuvo en cuenta el acervo probatorio recaudado en el proceso, del cual se desprende que los actos administrativos demandados carecen de

fundamento legal por inexistencia de las causales invocadas para decretar la caducidad del contrato de arrendamiento e incurrir en falsa motivación. De acuerdo con lo anterior, el problema jurídico que ocupa la atención de la Sala estriba en establecer si están demostrados los hechos que configuran los cargos de ilegalidad formulados por el actor en contra de los actos administrativos acusados, por medio de los cuales el IDRD declaró la caducidad del contrato de arrendamiento número 039 de 1992. Para desatar el recurso se estudiará, siguiendo la temática arriba propuesta, en primer término, el régimen de derecho aplicable al contrato fuente del litigio, en segundo término, los alcances del ejercicio del poder exorbitante que se controvierte y, en tercer término, se entrará a resolver el caso concreto, previa la cuestión procesal que se abordará a continuación.

3. La idoneidad de la acción y el término para intentarla Como se desprende del acápite anterior la sociedad actora afirmó en la demanda que ejercía la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, cabe anotar que de acuerdo con la jurisprudencia decantada por la Corporación no puede el demandante elegir a su arbitrio cualesquiera de las acciones que el Código Contencioso Administrativo ha consagrado para controlar los actos, los hechos, omisiones, las operaciones y los contratos (artículo 83 ejusdem), sino que debe sujetarse a los supuestos fácticos que desencadenan la procedibilidad de cada una de ellas (artículos 84 a 88 in fine); así, la Sala, ha sostenido en forma reiterada que: “[T]ratándose del examen jurisdiccional de los actos administrativos, las acciones

procedentes serán, según el caso, las de los artículos 84 y 85; si de los hechos, omisiones u operaciones administrativas, o de la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, la procedente será la prevista por el artículo 86, y cuando la controversia se origina en un contrato (…) el camino a seguir lo establece el artículo 87…”2 Igualmente, precisa la Sala que cuando se invoca una denominación equivocada de la acción, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Política y a fin de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, el juez está autorizado para interpretar la demanda y ordenar al actor en sede de su admisión que la corrija en relación con el cauce legal adecuado (art. 143 C.C.A.) , o si aparecen en la demanda nítidos los 3 supuestos que se enmarcan en determinada acción darle el curso o trámite 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 13 septiembre de 1991, exp. 6796, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 22 de mayo de 2008, exp. 33.471. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. legal que le corresponda, siempre que la misma se haya interpuesto en término oportuno y sobre la base de que en el contencioso administrativo las acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales se tramitan a través del mismo proceso ordinario (art. 206 ibídem), todo esto con el fin de evitar un fallo inhibitorio

por ineptitud sustancial de la demanda. En este sentido, se advierte que aun cuando la demanda se presentó en ejercicio de la acción de simple nulidad e invocando el artículo 84 del C.C.A., el actor pretende, de una parte, la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 0227 de 13 de octubre de 1994 y 02252 de 22 de noviembre de 1994, proferidas por el Instituto Distrital de Recreación y el Deporte, mediante las cuales se decretó y confirmó la caducidad del contrato de arrendamiento 039 de 1992; y de otra parte, como consecuencia de dicha declaración, que se condene a la entidad demandada al pago de una indemnización a su favor por perjuicios materiales y morales, es decir, que las súplicas giran en torno al contrato celebrado y a su ejecución, como que él se constituye en el eje y común denominador de la causa que las sustenta. Por consiguiente, de la simple lectura de las pretensiones de la demanda, descarta la Sala el ejercicio de una acción de simple nulidad, dado que no es intención del actor la protección exclusiva del orden jurídico en aras del interés general, sino que posee un interés directo y subjetivo en la decisión de fondo que se adopte (resarcimiento de perjuicios). Así, en aplicación de la teoría de fines y móviles, es claro que la acción instaurada es la consagrada en el artículo 87 ibídem4, es decir, la de controversias contractuales, medio de control idóneo para cuando se interpuso la demanda el 6 de abril de 1995, según ya lo había indicado la

jurisprudencia y lo reafirmó el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 , con el fin 5 de conocer la nulidad de los denominados actos contractuales, o sea aquellos que según la doctrina y la jurisprudencia son expedidos una vez celebrado el contrato y con ocasión o motivo de su ejecución o liquidación y cuya existencia no se concibe sin la existencia de aquél, naturaleza que 4 En la forma modificada por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989, a cuyo tenor: “Artículo 87.- De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones…” 5 En efecto, la jurisprudencia había señalado que no era viable que un acto que haya sido expedido luego del perfeccionamiento del contrato y antes de su liquidación final, se impugne mediante otro tipo de acción. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de diciembre de 1990, C.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla; auto de 28 de septiembre de 1990, exp. 5905, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia de 16 de abril de 1991, exp. 6112 y sentencia de 16 de diciembre de 1994, exp. 9154, C.P. Carlos

Betancur Jaramillo Posteriormente, la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, vigente desde el 1 de enero de 1994 en su artículo 77 -norma de estirpe procesal y por lo tanto de aplicación inmediata según el art. 40 de la Ley 153 de 1887-, todos los actos que se produjeran con motivo u ocasión de la actividad contractual posteriores al contrato, únicamente podían ser demandados mediante la acción de controversias contractuales. Vid. sobre estos aspectos en época más reciente sentencia de 7 de junio de 2007, exp. 16.020, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ostenta el acto que se impugna en el sub lite, esto es, el que decreta la caducidad del contrato de arrendamiento n°. 039 de 1992. En efecto, de conformidad con lo señalado por la Sección en anteriores oportunidades la acción de controversias contractuales es la procedente cuando se pretenda dirimir un litigio derivado del contrato estatal: “[S]i el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual”6 (se subraya). Es decir, los actos administrativos contractuales, expedidos por la entidad pública contratante durante la ejecución o cumplimiento o liquidación del

contrato (caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación), al no ser concebidos sin la existencia del mismo, deben ser impugnados mediante la acción de controversias contractuales, tal y como así lo confirmó en otra oportunidad la Sección al señalar que: “[L]a acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, comprende no sólo las controversias derivadas de la existencia, 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 12 de diciembre de 1996, exp. 12456, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. nulidad o incumplimiento del contrato estatal, sino que también es la vía procesal idónea para impugnar los actos administrativos proferidos con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo definió expresamente la Ley 80 de 1993 (artículo 77 inciso 2º) y luego la modificación introducida al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por el artículo 32 de la Ley 446 de 19987.”8 En suma, se está en presencia de una acción de controversias contractuales y no de simple nulidad de un acto administrativo, como erróneamente lo señaló el actor, no obstante lo cual esa equivocación formal no impide conocer de fondo, toda vez que según se infiere de las pretensiones y los hechos de la demanda la misma se subsume en el contenido del artículo 87 C.C.A. que contempla aquélla. En armonía con lo anterior, el término para intentar la acción de controversias contractuales en este caso estaba contemplado en el artículo 136 del C.C.A. -en su versión del art. 23 Decreto 2304 de 1989-, es decir,

era de dos años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvieran de fundamento. La jurisprudencia de la Corporación había 7 El artículo 32 de la Ley 446 de 1998 para efecto de las acciones distinguió entre los actos proferidos antes de la celebración del contrato, a los cuales la jurisprudencia reservó el calificativo de separables, de los dictados después de adjudicado aquél. Así, consagró la posibilidad de que los acto