CE-11001-03-26-000-2001-00061-01 (21711)-2002
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-11001-03-26-000-2001-00061-01 (21711)-2002
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2002
TRANSGRESIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA / ARGUMENTOS ANTE LA
JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / ESTUDIO DE FONDO
DE LA SENTENCIA / NEGACIÓN DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL /
EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ADMISIÓN DE LA DEMANDA /
REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA
[L]a Sala concluye que no se evidencia una transgresión manifiesta de la ley o de las normas superiores. La confrontación hecha por el demandante no fue suficiente para la prosperidad de la medida cautelar. No obstante, la Sala abordará nuevamente estos puntos al momento de dictar sentencia. [S]e negará la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, la Sala admitirá la demanda por reunir los requisitos formales.
ESTATUTO MINERO / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / PASO DE
EXPLOTACIÓN A EXPLORACIÓN / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL
ADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN /
LICENCIA DE EXPLOTACIÓN DEL CARBÓN / REGISTRO MINERO NACIONAL
[D]e conformidad con el artículo 293 del nuevo Código de Minas solo las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración y en el caso concreto no estamos frente a un contrato de concesión celebrado bajo la vigencia del Decreto 2655 de 1988 (Artículos 61 y siguientes), sino, que se trató de la
expedición de la Licencia de Explotación […] debidamente inscrita en el Registro Minero en desarrollo de los artículos 292 y siguientes del Decreto 2655 de 1988.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2655 DE 1988 – ARTÍCULO 293 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTÍCULO 61 / DECRETO 2655 DE 1988 – ARTÍCULO 292
INCUMPLIMIENTO DEL TÉRMINO LEGAL / IMPOSICIÓN DE SANCIONES /
CONDICIONES ECONÓMICAS / ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE /
INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / OBLIGACIONES DEL
CONCESIONARIO / ESTATUTO MINERO / CAUSALES DE CANCELACIÓN DE
LA LICENCIA DE EXPLOTACIÓN MINERA / EXPLOTACIÓN ECONÓMICA DE
LA MINA
[I]ndicó [la demandada] que la titular de la licencia no dio cumplimiento al requerimiento dentro del término establecido, lo cual daba lugar a la imposición de la sanción. [E]n la Resolución No. 10900169 nuevamente se refirió a las razones expuestas en la decisión recurrida y además consideró que las dificultades económicas esgrimidas por la actora no constituían per se una justificación para incumplir las obligaciones del beneficiario emanadas de la licencia. Ambas resoluciones confrontadas con el Decreto 2655 de 1.988, por el cual se expidió el Código de Minas, en especial el artículo 76 por el cual se señaló las causales generales de cancelación y caducidad de las licencias y contratos otorgados por la administración, entre las cuales previó la no justificación de la suspensión de los trabajos de explotación.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2655 DE 1988 – ARTÍCULO 76
INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA LEY / CONTENIDO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / CAUSALES DE SUSPENSIÓN DE LA ACTIVIDAD DE LA EMPRESA / EXPLOTACIÓN ECONÓMICA DE LA MINA / ALEGATOS DE LA
PARTE RECURRENTE / SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES /
CONDICIONES ECONÓMICAS / SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /
CARACTERÍSTICAS DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / VISITA DE
FISCALIZACIÓN / VIOLACIÓN DE LA NORMA SUSTANCIAL
[N]o se advierte una violación ostensible de las normas superiores, por cuanto revisado el contenido de los actos demandados la administración hizo uso de la facultad sancionatoria, pero, previamente constato la suspensión de los trabajos de explotación por un término mayor a seis meses. El argumento de la actora para la prosperidad de la medida cautelar, relacionado con la difícil situación económica no constituye razón suficiente para suspender los efectos de las resoluciones demandadas. [B]asta con que la entidad en el curso de la actuación administrativa haya vinculado al interesado y hubiese practicado las visitas técnicas necesarias, para sostener en principio que no se advierte una violación ostensible de la norma superior.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS
Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-26-000-2001-00061-01(21711)
Actor: GRACIELA ROCHA TRIVIÑO
Demandado: EMPRESA NACIONAL MINERA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El 11 de octubre del 2001 la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO, mediante apoderado judicial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10900107 del 6 de diciembre del 2000 y 10900169 del 11 de julio del 2001, proferidas por la Empresa Nacional Minera Ltda. – MINERCOL LTDA -,la primera de ellas que canceló la Licencia de Exploración de Carbón No. 13730 otorgada a la demandante y la segunda que confirmó la decisión inicial.
Como consecuencia de la declaración anterior, solicitó restablecer la titularidad de la licencia de exploración. La causa petendi de la acción consistió en :
1. Con Resolución No. 5-2816 de 4 de junio de 1993 el Ministerio de Minas y Energía, por intermedio de la Dirección General de Asuntos Legales, otorgó por el término de diez (10) años la Licencia de Explotación de Carbón No. 13730 al señor BENJAMÍN ROCHA ZAMUDIO, la cual tiene fecha de vencimiento el 27 de julio de 2.003, contado dicho término a partir de la inscripción de la citada resolución en e Registro Minero Nacional.
2. Con Resolución No. R2U-002 de 7 de julio de 1.994, emanada de la
Regional No. 2 de Ubaté de la Empresa Colombiana de Carbón
Ltda.,- Ecocarbón, se declaró aprobada la cesión de derechos y obligaciones que ejercía el señor BENJAMÍN ROCHA ZAMUDIO al
señor NELSON AUGUSTO ROCHA TRIBIÑO.
3. En Resolución No. RUD-022 de marzo 15 de 1.996, emanada de la Empresa Colombiana de Carbón Ltda..- Ecocarbón, se declaró aprobada la cesión de los derechos que tenía el señor NELSON AUGUSTO ROCHA TRIBIÑO en la Licencia de Explotación de Carbón No. 13730 a la señora OLGA MARGOTH ROCHA GÓMEZ, quien quedó como única titular de la misma.
4. En Resolución No. RUD-080 de 7 de noviembre de 1.996, emanada de la Empresa Colombiana de Carbón Ltda. – Ecocarbón, se declaró aprobada la cesión total de derechos y obligaciones que hizo la señora OLGA MARGOTH ROCHA GÓMEZ a favor de la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO, quedando esta última como única titular de la misma.
5. A mediados del año de 1.998 y estando administrada la mina por le esposo de la titular de la misma, señor MANUEL GUILLERMO MEJÍA LÓPEZ, en consideración a la crisis en la comercialización del carbón, que aún hoy existe, el administrador suspendió los trabajos de explotación, limitándose al mantenimiento de la Mina “Monserrate”, ciertamente sin haber dado el aviso correspondiente a
Ecocarbón.
6. Por auto de fecha 21 de diciembre de 1998, se emplazó a la titular de
la Licencia de Explotación de Carbón No. 13730 para que explicara el motivo de la suspensión de los trabajos de explotación, providencia de la cual me notifiqué en marzo 5 de 1.999, habiendo comunicado telefónicamente al administrador de la explotación, de tal mantenimiento. Posteriormente tuve conocimiento de que el esposo de mi procurada, señor MANUEL GULLERMO MEJIA LÓPEZ, desesperado por la grave situación que atravesaba la comercialización del carbón, se suicido en el mes de enero del 2000.
7. Sin embargo, mi procurada reasumió el control de la mina, así como de las obligaciones de la misma y continuó al frente de la explotación y en el mes de julio del año 2000, contrajo una obligación por la suma de TREINTA MILLONES DE PESOS ($ 30.000.000,oo) M/cte., garantizados en pagaré a favor del señor PABLO JULIO POVEDA VELOZA, suma que destinó al mantenimiento y preparación de los trabajos de explotación de la mina de la cual es titular, denominada “Monserrate”, situada en la vereda “La Ramada” del Municipio de Cucunubá, amparada por la Licencia de Explotación de Carbón No. 13730.
8. En Resolución No. 10900107 de 6 de diciembre del 2.000, proferida por la Empresa Nacional Minera Ltda. -, se canceló la Licencia de Explotación de Carbón No. 13730 de la titularidad de mi procurada, de la cual me notifiqué personalmente el 21 de diciembre del 2000.
9. En memorial presentado a Minercol Ltda., el 22 de diciembre de
2000, dentro del término legal correspondiente, interpuso recurso de reposición, por el cual se solicitaba la revocatoria de la resolución citada en el punto anterior, con fundamento en razones fácticas y legales expuestas en el mismo, copia del cual acompaño, el cual fue resuelto con Resolución No. 10900169 de 11 de julio del 2001, por la cual se confirmó en todas sus partes la Resolución No. 10900107 de 6 de diciembre del 2000, y en la cual no se tuvieron en cuenta las razones que fundamentaban la solicitud de revocatoria, providencia con la cual se agotó la vía gubernativa. 10.La Resolución No. 10900169 de 11 de julio del 2001, con la cual se confirmó al Resolución No. 10900107 de 6 de diciembre de 2000, no atendió las razones fácticas y legales que sirvieron de fundamento para haber suspendido los trabajos de explotación de la mina, cuyo mantenimiento se había continuado haciendo para conservación del buen estado del yacimiento e igualmente se cancelaron en la debida oportunidad las correspondientes regalías y se rindieron los informes anuales de explotación, cumpliendo en esta forma con los requisitos para que continuara en vigencia la Licencia de Explotación de Carbón No. 13730, razón por la cual y confiada mi procuradora en que sus razones eran valederas para conservar la titularidad de la Licencia, contrajo una considerable obligación, con el objeto de continuar con los trabajos de preparación y regularizar la explotación. Sin embargo fue sorprendida con la ratificación de la cancelación de la licencia, resolución que es violatoria de normas de
orden legal y constitucional que indicaré y analizaré a continuación.” Junto con la demanda pidió decretar la suspensión provisional de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 10900107 del 6 de diciembre del 2000 y 10900169 del 11 de julio del 2001, proferidas por la Empresa Nacional Minera Ltda. – MINERCOL LTDA -. Para la prosperidad de la medida cautelar, la actora arguyó que las resoluciones acusadas violaron el artículo 76 del Decreto 2655 de 1988 y como consecuencia de ello el artículo 25 de la C.N., porque si bien, el numeral 3º del artículo 76 señaló como causal de cancelación de la Licencia de Exploración la no realización de los trabajos y obras de exploración, montaje y explotación en las condiciones y dentro de los términos legales o contractuales, o por la suspensión de tales actividades por más de seis meses sin causa justificada, en el caso concreto la suspensión de los trabajos de explotación fueron justificados ante la entidad, puesto que si no había mercado para el material explotado (Carbón) y la caída de los precios en el valor de la tonelada de Carbón, repercutía en pérdidas económicas para el explotador, “factores estos que necesariamente habrían conducido a la ruina y quiebra de los titulares de la licencia de explotación”. Señaló que dicha circunstancia, obligó a la demandante a suspender los trabajos de explotación, mientras se recuperaba tanto el precio como la comercialización del mismo.
En ese orden de ideas indicó : “Tanto Ecocarbón como Minercol, empresas que a nombre del
Ministerio de Minas y Energía y por delegación del Ministerio de Minas y Energía les hizo, para administrar y fiscalizar las licencias y contratos de concesión otorgados a particulares, tenían conocimiento por ser un hecho público de la crisis que sufrió la explotación y comercialización de carbón, profusamente comentado en todos los medios de comunicación. Así las cosas, si en el memorial en que se solicitó la reposición de la resolución que canceló la licencia se explicaron claramente los hechos que fundamentaron la suspensión y además de solicitó en dicho escrito la práctica de una inspección de la mina, para demostrar que se había hecho mantenimiento del yacimiento y que además se adelantaban trabajos de preparación para reiniciar la explotación de la mina, sin que se hubiera atendido esta solicitud, en la Resolución No. 10900169, que resuelve el recurso, no se aprecian ni se desvirtúan las razones expuestas para justificar la suspensión de los trabajos, ratificando la cancelación de la licencia, actuación que considero no ajustada a derecho, puesto que podría sancionarse la infracción con multa, sin haber llegado al extremo de cancelar la licencia, actuación con la cual se causan graves perjuicios económicos a mi procurada.” Con el propósito de acreditar sumariamente el perjuicio indicó que a raíz de esta situación se vio obligada a adquirir una obligación por la suma de $ 30.000.000,oo, monto que invirtió para el mantenimiento y preparación de la “Mina Monserrate” CONSIDERACIONES DE LA SALA Previamente a abordar la suspensión provisional del acto demandado, se advierte que esta Corporación de conformidad con el numeral 6º
artículo 128 del C.C.A., es competente en única instancia para conocer de los asuntos mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada. Con la expedición de la Ley 685 del 2001, en su artículo 295 dicha competencia quedó reafirmada en estos términos : “De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.” En cambio, de conformidad con el artículo 293 del nuevo Código de Minas solo las acciones referentes a los contratos de concesión que tengan por objeto la exploración y explotación de minas, conocerán, en primera instancia, los tribunales administrativos con jurisdicción en el lugar de su celebración y en el caso concreto no estamos frente a un contrato de concesión celebrado bajo la vigencia del Decreto 2655 de 1988 (Artículos 61 y siguientes), sino, que se trató de la expedición de la Licencia de Explotación a favor del señor Benjamín Rocha Zamudio debidamente inscrita en el Registro Minero en desarrollo de los artículos 292 y siguientes del Decreto 2655 de 1988. Ahora bien, en cuanto a la medida cautelar solicitada se advierte, que para su procedencia se requiere que la solicitud se haya presentado antes de la admisión de la demanda. Si la acción es de nulidad es necesario que exista contradicción manifiesta, entre el acto demandado y las disposiciones invocadas como infringidas. Si la acción es distinta a la de nulidad, además deberá demostrarse sumariamente el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría
causar al actor. En el caso concreto, la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO, después de agotar la vía gubernativa y en ejercicio de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 10900107 del 6 de diciembre del 2000 y 10900169 del 11 de julio del 2001, proferidas por la Empresa Nacional Minera Ltda. – MINERCOL LTDA -, la primera de ellas que canceló la Licencia de Exploración de Carbón No. 13730 otorgada a la demandante y la segunda que confirmó la decisión inicial. En efecto, mediante Resolución No. 10900107 del 6 de diciembre del 2000, la Empresa Nacional Minera MINERCOL LTDA, canceló la licencia No. 13730 otorgada a la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO, para la explotación de un yacimiento carbonífero, localizado en jurisdicción del Municipio de Cucunubá, Departamento de Cundinamarca, cuya extensión superficiaria ascendía a 37 hectáreas y 4.000 metros cuadrados. Para llegar a dicha decisión, la entidad consideró que mediante auto No. RUD-0198-98 de 21 de diciembre de 1998, se informó a la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO que incurrió en la causal prevista en el numeral 3º del artículo 76 del Código de Minas y se le concedió el plazo de un mes para que formulara su defensa. Además, señaló que en la visita técnica practicada el 15 de octubre de 1998 al área de la licencia, se constató que las labores mineras se encontraban
inactivas, lo que condujo a la imposibilidad de evaluar el informe de Explotación correspondiente al periodo de 1997 – 1998. Igualmente, se indicó que la titular de la licencia no dio cumplimiento al requerimiento dentro del término establecido, lo cual daba lugar a la imposición de la sanción. Así mismo, en la Resolución No. 10900169 nuevamente se refirió a las razones expuestas en la decisión recurrida y además consideró que las dificultades económicas esgrimidas por la actora no constituían per se una justificación para incumplir las obligaciones del beneficiario emanadas de la licencia. Ambas resoluciones confrontadas con el Decreto 2655 de 1.988, por el cual se expidió el Código de Minas, en especial el artículo 76 por el cual se señaló las causales generales de cancelación y caducidad de las licencias y contratos otorgados por la administración, entre las cuales previó la no justificación de la suspensión de los trabajos de explotación. Prima facie no se advierte una violación ostensible de las normas superiores, por cuanto revisado el contenido de los actos demandados la administración hizo uso de la facultad sancionatoria, pero, previamente constato la suspensión de los trabajos de explotación por un término mayor a seis meses. El argumento de la actora para la prosperidad de la medida cautelar, relacionado con la difícil situación económica no constituye razón suficiente para suspender los efectos de las resoluciones demandadas. De otro lado, basta con que la entidad en el curso de la actuación administrativa haya vinculado al interesado y hubiese practicado las visitas técnicas necesarias, para sostener en principio que no se advierte una violación
ostensible de la norma superior. Además, el material probatorio incorporado resulta escaso para afirmar lo contrario, solo en la oportunidad legal respectiva y una vez evacuadas todas las etapas procesales, el juzgador podrá contar con los elementos de juicio indispensables para resolver la controversia. Además, la prosperidad de las pretensiones está sujeta a un estudio detenido de los elementos de juicio aportados y de las demás pruebas que deberán ser recaudadas en la actuación, con el fin de no desconocer la normatividad procesal aplicable y el derecho de defensa de la entidad pública. Así, la Sala concluye que no se evidencia una transgresión manifiesta de la ley o de las normas superiores. La confrontación hecha por el demandante no fue suficiente para la prosperidad de la medida cautelar. No obstante, la Sala abordará nuevamente estos puntos al momento de dictar sentencia. No obstante, se negará la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, la Sala admitirá la demanda por reunir los requisitos formales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE ADMITESE la demanda presentada por la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO, mediante apoderado judicial por reunir los requisitos formales. NOTIFIQUESE personalmente esta decisión al señor Procurador Delegado ante esta Corporación. NOTIFIQUESE personalmente esta decisión al Representante Legal de la Empresa Nacional Minera Limitada MINERCOL
LIMITADA.
DEPOSITESE por la parte actora la suma de CIENTO CINCUENTA MIL PESOS ($ 150.000,oo) como gastos ordinarios del proceso a
ordenes de la Secretaría de la Sección en el término de diez días. FÍJESE el negocio en lista por el término de diez días, para los efectos previstos en el numeral 5º del artículo 207 del C.C.A. modificado por el artículo 58 de la Ley 446 de 1998. SOLICITESE a la entidad demandada el envío de los antecedentes administrativos. NIEGASE la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados constituidos por las Resoluciones Nos. 10900107 de 6 de diciembre de 2000 y la Resolución 10900169 de 11 de julio del 2000, por las razones expuestas en la parte motiva. RECONOCESE personería al Doctor FERNANDO HOYOS NAVARRO como apoderado principal y al Doctor FERNANDO HOYO PEREZ como apoderado sustituto de la señora GRACIELA ROCHA TRIVIÑO en los términos del memorial poder visible a folio 9 del expediente.
