CE-11001-03-26-000-2002-00047-01(23628)-2004

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUTO QUE

NIEGA LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / AUTO QUE RESUELVE SOBRE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SUSTENTACIÓN DE SOLICITUD DE MEDIDA

CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / TRÁMITE DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / REGULACIÓN NORMATIVA DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / FINALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / FINALIDAD DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / EFECTOS

DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[T]odo acto administrativo, por el solo hecho de serlo y de tener control jurisdiccional, es susceptible de la medida provisional de suspensión de sus efectos. Dicha medida preventiva está consagrada en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que regula la procedencia de la suspensión de los actos administrativos en las acciones contencioso administrativas, en que se establece en los ordinales 2º y 3º, los diferentes requisitos según que la acción instaurada sea la de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, y precisa que para la prosperidad de la petición de suspensión, en la primera, es suficiente que sea ostensible la violación de la norma positiva, en tanto que, en la segunda, se requiere esta misma condición y adicionalmente que se demuestre el perjuicio que la ejecución del acto demandado cause o pueda causar al actor. (…)

[C]uando se ejercita la acción de simple nulidad, para la prosperidad del pedimento de suspensión, debe acreditarse al momento de la presentación de la demanda la ilegalidad manifiesta del acto, esto es, la notoria infracción de las normas superiores. En tanto que, de conformidad con lo dispuesto en esa norma si la demanda se presenta en ejercicio de una acción diferente de la de simple nulidad, es decir que se trate de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de la acción contractual, según se vio, deben acreditarse en la demanda: La ilegalidad manifiesta del acto que se traduce en la notoria infracción de las normas superiores; y La prueba sumaria del perjuicio actual o eventual que tiene por causa la ejecución del acto demandado. (…) Para que proceda la suspensión provisional la ilegalidad del acto debe ser evidente; es necesario que aparezca sin necesidad de esfuerzos interpretativos ni probatorios, esto es, que resulte del solo cotejo del acto administrativo demandado con la norma que se dice violada, de no suceder así, la medida de suspensión provisional debe ser negada, para dejar que durante el debate probatorio propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto, y esta se defina en la sentencia que le ponga fin al mismo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 238 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMIINSTRATIVO - ARTÍCULO 122 ORDINAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMIINSTRATIVO - ARTÍCULO 122 ORDINAL 3

NOTA DE RELATORÍA: Respecto a la procedencia de la suspensión provisional, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia del 5 de abril de 2001, rad.

19142.

NATURALEZA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / NEGACIÓN DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DE

LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE

EXPROPIACIÓN / EXPROPIACIÓN POR MOTIVO DE UTILIDAD PÚBLICA /

INEXISTENCIA DE LA INFRACCIÓN MANIFIESTA

[A]l comparar las disposiciones que se invocan como violadas y el contenido de los actos administrativos acusados, no se advierte a simple vista la evidente contradicción que debe existir entre unas y otras para que tenga vocación de prosperidad la solicitud de suspensión provisional pedida por la parte actora (…) Los actos acusados disponen la expropiación del predio “El Santuario” por motivos de utilidad pública e interés social, esto es, que en principio no puede predicarse que sean discordantes con los mandatos constitucionales a que hizo referencia en la petición de suspensión provisional. Por último, en cuanto a la contradicción manifiesta con el mandato contenido el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, de la comparación que se hace entre el texto de tal disposición (ya trascrito), y el de los actos demandados, tampoco aparece cumplido el requisito exigido por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la norma de carácter legal que se invoca como sustento de la medida provisional declara a la sabana de Bogotá y las zonas circundantes de la misma como de interés ecológico nacional, con una destinación prioritaria agropecuaria y forestal,

confiriendo a el Ministerio del Medio Ambiente la facultad de expedir la reglamentación para los usos del suelo, que en caso de tratarse de explotación minera debe además procurarse la licencia ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Como puede observarse, con un examen inicial, que no puede fundamentarse en pruebas o en un examen profundo de las disposiciones que se dice vulneradas y de aquellas acusadas en la demanda, no se percibe la evidente contradicción que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para poder proferir la medida de suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 61 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 80

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-26-000-2002-0047-01(23628)

Actor: ASOCIACION ECOLOGICA COLOMBIANA

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Mediante escrito del 28 de febrero de 2001 (fls. 1 a 4 cdno. ppal.), prsentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y remitido a esta Corporación el 17 de

septiembre de 2002, la Asociación Ecológica Colombiana (ASOECO), a través de su representante legal, presentó demanda contra el Ministerio de minas y Energía en procura de que se declare la nulidad de las Resoluciones números 81098 de 12 de octubre de 2000 y 80027 de 12 de enero de 2001, por medio de las cuales se decretó la expropiación del predio “El Santuario” ubicado en jurisdicción del municipio de La Calera y se resolvieron los recursos interpuestos contra esa decisión, respectivamente Así mismo, se solicitó la suspensión provisional de los actos acusados. La demanda reúne los requisitos formales establecidos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo y, por consiguiente, se ordenará la admisión de la misma. La solicitud de suspensión En el mismo escrito de demanda (fl. 1 cdno. ppal.), en el capítulo de pretensiones, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los actos acusados, en los siguientes términos: “Que se decrete la suspensión provisional de las resoluciones de la referencia.” (fl. 1 cdno. ppal.).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La suspensión provisional de los actos administrativos Consagra el artículo 238 de la Constitución Política: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

De conformidad con el mandato constitucional trascrito, todo acto administrativo, por el solo hecho de serlo y de tener control jurisdiccional, es

susceptible de la medida provisional de suspensión de sus efectos. Dicha medida preventiva está consagrada en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, que regula la procedencia de la suspensión de los actos administrativos en las acciones contencioso administrativas, en que se establece en los ordinales 2º y 3º, los diferentes requisitos según que la acción instaurada sea la de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho, y precisa que para la prosperidad de la petición de suspensión, en la primera, es suficiente que sea ostensible la violación de la norma positiva, en tanto que, en la segunda, se requiere esta misma condición y adicionalmente que se demuestre el perjuicio que la ejecución del acto demandado cause o pueda causar al actor. Ahora bien el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, establece las condiciones para que resulte procedente la suspensión provisional de los actos administrativos así: “Artículo 152. Subrogado artículo 31 D.E. 2304 de 1989. Procedencia de la suspensión.- El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: “1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. “2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. “3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá

demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor .” De conformidad con el contenido de la disposición en cita, cuando se ejercita la acción de simple nulidad, para la prosperidad del pedimento de suspensión, debe acreditarse al momento de la presentación de la demanda la ilegalidad manifiesta del acto, esto es, la notoria infracción de las normas superiores. En tanto que, de conformidad con lo dispuesto en esa norma si la demanda se presenta en ejercicio de una acción diferente de la de simple nulidad, es decir que se trate de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de la acción contractual, según se vio, deben acreditarse en la demanda: A) La ilegalidad manifiesta del acto que se traduce en la notoria infracción de las normas superiores; y B) La prueba sumaria del perjuicio actual o eventual que tiene por causa la ejecución del acto demandado. Respecto de tales requisitos, la Sala considera pertinente hacer las siguientes precisiones: Ilegalidad del acto. Para que proceda la suspensión provisional la ilegalidad del acto debe ser evidente; es necesario que aparezca sin necesidad de esfuerzos interpretativos ni probatorios, esto es, que resulte del solo cotejo del acto administrativo demandado con la norma que se dice violada, de no suceder así, la medida de suspensión provisional debe ser negada, para dejar que durante el debate probatorio propio del proceso, se demuestre la ilegalidad del acto, y esta se defina en la sentencia que le ponga fin al mismo. Sobre éste aspecto, la Sala en proveído de 5 de abril de 2001

(expediente 19142), expresó: “La Sala negará la medida cautelar, por cuanto prima facie no se advierte violación de la norma superior, por las siguientes razones: “El acto administrativo demandado de carácter general constituido por la Circular No. 001 del 23 de febrero de 2000, en principio no viola las normas superiores. En efecto no se configura el presupuesto de flagrante violación de norma superior, punto en el que la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que para la procedencia de la medida de suspensión de un acto administrativo, debe manifestarse en forma clara la transgresión de una norma a la cual debe estar sometido. Además por tratarse de una medida de carácter especial ésta solo debe concretarse cuando exista claridad suficiente en el caso planteado y con base exclusivamente en las normas invocadas. “Respecto a la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas, esto es, los artículos 1º, 69, 76, 77, 113,150, numeral 7, 189, numeral 11 y el 372 de la Carta, no aparece de manera ostensible que el acto administrativo acusado quebrante los elementos fundamentales de la organización del Estado (art. 1º) , la autonomía universitaria (art. 69), la intervención estatal en el espectro electromagnético (art. 76), el ejercicio de las funciones de las Ramas del Poder Público (art.113 y 150, num.7º.), el ejercicio de la potestad reglamentaria del Presidente de la república (art. 189, num. 11) o el ejercicio de las funciones de la junta directiva del Banco de la República (art.

372), De otra parte, se advierte la necesidad de hacer un análisis profundo y ponderado del acto acusado y de la ley en que se soporta (Ley 533 de 1999) para establecer si se violaron dichas normas constitucionales y legales y la autonomía de los entes estatales referidos en la circular cuestionada. “ (Se agregan negrillas). Es claro, entonces, que para que proceda la suspensión provisional es indispensable que el quebranto de las normas que se invocan como vulneradas, debe surgir de la simple comparación entre éstas y el acto acusado, en forma tal que si para encontrar tal contradicción es necesario el examen de los elementos probatorios allegados al expediente o tener que realizar juicios de valor respecto de la actuación administrativa, no resulta procedente la medida cautelar. En el caso bajo estudio, encuentra la Sala que se invocan como quebrantados los artículos 79 y 80 de la Constitución Política y 61 de la ley 99 de 1993, disposiciones que establecen: Constitución Política: “Artículo 79. Derecho a un ambiente sano “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. “Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.” “Artículo 80 Utilización racional de los recursos naturales “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

“Además deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. “Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.” Por su parte, el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 dispone: “ARTICULO 61. Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal. “El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales. “Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente.” Ahora bien, los actos administrativos acusados, disponen: Resolución número 81098 de 12 de octubre de 2000 “ARTÍCULO PRIMERO.- Decretar por motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación de predio rural denominado El Santuario, ubicado en jurisdicción del municipio de La Calera, departamento de Cundinamarca, cuyo propietario, área y coordenadas se describen a continuación: “UBICACIÓN: Vereda Aurora Alta, municipio de La Calera,

departamento de Cundinamarca “PROPIETARIO INSCRITO: ALBA TULIA PAÑARETE MURCIA, cédula de ciudadanpia número 52.032.517 de Bogotá. Folio de Matrícula Inmobiliaria número 50N-20334163 “POSEEDOR: RICARDO VARGAS SIERRA, cédula de ciudadanía número 19.078.087 de Bogotá “EXTENSIÓN SUPERFICIARIA: 165.77 hectáreas. “LINDEROS: COORDENADAS “…………………………………………………………………………… …………… “ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente resolución debe notificarse personalmente a los interesados, publicarse en un periódico de circulación nacional y si lo hubiere en uno de circulación local. “De ella se debe entregar copia a la CONSTRUCTORA PALOALTO Y CIA S. EN C., quien queda con personería suficiente para instaurar juicio de expropiación sobre el predio rural identificado en el artículo primero de la presente Resolución. “ARTÍCULO TERCERO.- Reconócese personería al doctor NELSON MANUEL PARDO OTALORA para actuar en el presente proceso administrativo, en representación de la Sociedad (sic) CONSTRUCTORA PALOALTO Y CIA. S. EN C.” (fls. 23 y 124 cdno. ppal. - mayúsculas fijas del texto). A su vez, la Resolución 80027 de 12 de enero de 2001, dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO.- Acceder a lo solicitado por la Sociedad (sic) CONSTRUCTORA PALOALTO Y CIA S. EN C., en el recurso de reposición interpuesto a través de su apoderado y en

consecuencia modifícanse los artículos primero y segundo de la Resolución número 81098 del 12 de octubre de 200, los cuales quedarán así: “ARTÍCULO PRIMERO.- Decretar por motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación del predio rural denominado El Santuario, ubicado en jurisdicción del municipio de La calera, departamento de Cundinamarca, cuyo propietario, área y coordenadas se describen a continuación. “UBICACIÓN: Vereda Aurora Alta, municipio de La calera, departamento de Cundinamarca “PROPIETARIOS INSCRITOS: ALBA TULIA PEÑARETE MURIA, cédula de ciudadanía número 52.032.517 de Bogotá, Folio de Matrícula Inmobiliaria número 50N-20334163, CARLOS EDUARDO ALEMCIGA MARTINEZ, cédula de ciudadanía número 294.511 de La Calera y LUIS VICENTE ALMECIGA MARTINEZ, cédula de ciudadanía número 3.068.778 de la (sic) Calera. “EXTENSIÓN SUPERFICIARIA: 165.77 hectáreas. “LINDEROS: COORDENADAS “……………………………………………………………………… …………… “ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente resolución debe notificarse personalmente a los interesados, publicarse en un periódico de circulación nacional y si lo hubiere en uno de circulación local. “De ella se debe entregar copia a la CONSTRUCTORA PALOALTO Y CIA S. EN C., quien queda con personería suficiente para instaurar juicio de expropiación sobre el predio rural identificado en el artículo primero de la presente

Resolución. “ARTÍCULO SEGUNDO.- las demás partes de la Resolucípon 81098 del 12 de octubre de 200 (sic), conservan su tenor literal. “ARTÍCULO TECERO.- Denegar el recurso de reposición interpuesto a través de apoderado por la señora ALBA TULIA PEÑARETE MURCIA, contra la Resolución número 81098 del 12 de octubre de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución. “ARTÍCULO CUARTO.- Denegar la solicitud de revocatoria directa efectuada por el doctor CARLOS ALBERTO AMNTILLA GUTIÉRREZ, en nombre propio, contra la Resolución número 81098 del 12 de octubre de 2000, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución. “ARTÍCULO QUINTO.- Rechazar por improcedente la solicitud de revocatoria directa efectuada por la señora ALBA TULIA PEÑARETE MURCIA, contra la Resolución número 81098 del 12 de octubre de 2000, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 70 del Código Contencioso Administrativo.(…)” (fls. 16 a 18 cdno. Ppal. - mayúsculas fijas y negrillas del texto.) Ahora bien, al comparar las disposiciones que se invocan como violadas y el contenido de los actos administrativos acusados, no se advierte a simple vista la evidente contradicción que debe existir entre unas y otras para que tenga vocación de prosperidad la solicitud de suspensión provisional pedida por la parte actora En efecto, las normas superiores citadas por la demandante señalan de manera general las obligaciones estatales de garantizar el goce de un

ambiente sano y al desarrollo sostenible de los recursos naturales; además de consagrar el derecho de la comunidad a participar en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente. Establecen, así mismo, la facultad estatal de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y de imponer los correctivos y las sanciones que resulten pertinentes en procura de la protección aludida. Los actos acusados disponen la expropiación del predio “El Santuario” por motivos de utilidad pública e interés social, esto es, que en principio no puede predicarse que sean discordantes con los mandatos constitucionales a que hizo referencia en la petición de suspensión provisional. Por último, en cuanto a la contradicción manifiesta con el mandato contenido el artículo 61 de la Ley 99 de 1993, de la comparación que se hace entre el texto de tal disposición (ya trascrito), y el de los actos demandados, tampoco aparece cumplido el requisito exigido por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, la norma de carácter legal que se invoca como sustento de la medida provisional declara a la sabana de Bogotá y las zonas circundantes de la misma como de interés ecológico nacional, con una destinación prioritaria agropecuaria y forestal, confiriendo a el Ministerio del Medio Ambiente la facultad de expedir la reglamentación para los usos del suelo, que en caso de tratarse de explotación minera debe además procurarse la licencia ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. Como puede observarse, con un examen inicial, que no puede fundamentarse en pruebas o en un examen profundo de las disposiciones que se

dice vulneradas y de aquellas acusadas en la demanda, no se percibe la evidente contradicción que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para poder proferir la medida de suspensión provisional. Intervención de la Constructora Palo Alto y Cía. S. en C. Examinado el contenido de las resoluciones acusadas, se encuentra que las mismas establecen unos derechos en cabeza de la sociedad Constructora Palo Alto y Cía. S. en C., como se desprende de la parte resolutiva de la Resolución 81098 de 12 de octubre de 2000, que se reprodujo en acápite anterior de esta providencia, por lo que dicha persona jurídica tiene interés en las resultas del proceso y por tanto, debe ser citada a comparecer al mismo, acorde con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 207 del Código Contencioso Administrativo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: PRIMERO: ADMITESE la demanda presentada por la Asociación Ecológica Colombiana contra las Resoluciones número 81098 de 12 de octubre de 2000 y 80027 de 12 de enero de 2002, proferidas por el Ministerio de Minas y Energía.

SEGUNDO: NOTIFIQUESE personalmente ésta providencia al señor Ministro de Minas y Energía y al representante legal de la sociedad Constructora Palo Alto y Cía. S. en C., a quienes se hará entrega de la demanda con sus respectivos anexos.

TERCERO: NOTIFIQUESE personalmente ésta providencia al señor

Agente del Ministerio Público.

CUARTO: Fíjese en lista por el término legal.

QUINTO: NIEGASE la suspensión provisional de los actos acusados.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Presidente de Sala Ausente

RICARDO HOYOS DUQUE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Ausente

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR