CE-11001-03-26-000-2004-00012-00(27024)-2012

ACCIÓN DE NULIDAD - De actos administrativos del Gobierno Nacional / ACCIÓN DE NULIDAD - Contra los artículos 1 a 50 del Acuerdo 003 del 19 de enero de 2004, proferido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - Estableció directrices de organización y de funcionamiento de las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras / ACCIÓN DE NULIDAD - Por falta de competencia Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad del cual trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, promovido por el ciudadano Javier Armando Rincón Gama contra los artículos 1 a 50 del Acuerdo 003 del 19 de enero de 2004, proferido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

84 SUSTRACCIÓN DE MATERIA - Establece la necesidad de estudiar la legalidad de los actos administrativos generales que han sido derogados, en razón a los efectos producidos durante su vigencia En época pretérita la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo que carecía de objeto que el Juez de lo Contencioso Administrativo se pronunciara respecto de la juridicidad de actos administrativos de alcance general, impersonal y abstracto que hubieren sido derogados por la autoridad que los profirió, pues se entendía que el pronunciamiento jurisdiccional resultaba superfluo comoquiera que el orden jurídico quedaba plenamente restablecido con la sola revocatoria de las

disposiciones censuradas; empero, posteriormente la Sala Plena de esta Corporación recogió dicho planteamiento y a partir de la sentencia de 14 de enero de 1991, cuyos principales apartes en relación con este extremo se transcriben a continuación, ha prohijado la tesis que hoy se reitera, en virtud de la cual la única forma de garantizar la integridad del ordenamiento jurídico eventualmente conculcado por actos administrativos generales contrarios a Derecho que han producido efectos en el tiempo pero que después son objeto de derogatoria, es abordar el examen de fondo sobre la constitucionalidad y/o legalidad de los mismos, para evitar que, casual o deliberadamente, la Administración eluda la fiscalización jurisdiccional de sus decisiones a través del sencillo pero eficaz expediente de retirarlas motu proprio del sistema jurídico antes de que se produzca el pronunciamiento definitivo por parte de su juez natural, aún cuando la correspondiente determinación administrativa hubiere desplegado, durante períodos más o menos prolongados, la totalidad de sus efectos. NOTA DE RELATORÍA: Referente a la evolución jurisprudencial sobre la tesis de sustracción de materia, consultar sentencia de 14 de enero de 1991, Exp. S-157, CP. Carlos Gustavo Arrieta Padilla. DEROGATORIA - Efectos / DEROGATORIA - Cesa eficacia de disposición hacia el futuro En criterio de la Sala, huelgan mayores lucubraciones encaminadas a justificar el pronunciamiento de fondo que debe producirse en el asunto sub judice a efectos de establecer la conformidad o disconformidad de las disposiciones demandadas

con el ordenamiento jurídico, pues como con claridad meridiana lo expone la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en contravía de lo planteado por el apoderado de la entidad accionada y de acuerdo con lo sostenido por el Delegado del Ministerio Público, la derogatoria del Acuerdo 003 de 2004 por parte del INCODER cesa la eficacia de dicha disposición hacia el futuro, esto es a partir del momento en el cual se produjo su retiro del ordenamiento jurídico por voluntad de la autoridad que lo profirió, pero dicha determinación administrativa no permite conocer, a ciencia cierta y mediante pronunciamiento que haga tránsito a cosa juzgada, si las disposiciones revocadas se avenían, o no, al principio de legalidad y, por consiguiente, si los efectos jurídicos que hubieren podido producir contaban con un fundamento normativo conforme con la Constitución y con la ley. INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - Una de sus funciones generales es la de regular la organización y la estructura de las asociaciones de usuarios de distritos de adecuación de tierras No existe lugar a la menor hesitación en el sentido de que la función de formular, coordinar, regular y ejecutar la política del Estado colombiano en materia de adecuación de tierras ha sido asignada, de forma genérica, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ─INCODER─, como con claridad se desprende de lo normado en los numerales 5, 10 y 15 del artículo 4 del Decreto-ley 1300 de 2003, por manera que no ofrece discusión el aserto consistente en señalar que la expedición

de reglamentos que se ocupen de precisar la forma en que han de funcionar las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras, elemento inescindiblemente conectado con el desarrollo de esta última función a cargo del INCODER ─esto es, con la aludida labor de implementar y ejecutar la política, los planes, los programas y las actividades estatales en materia de adecuación de tierras─, constituye una competencia también legalmente asignada al Instituto en comento. Si está claro, por tanto, que la de regular la estructura y funcionamiento interno de las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras es una de las funciones generales normativamente encomendadas a la entidad aquí demandada.

FUENTE FORMAL: DECRETO-LEY 1300 DE 2003 - ARTÍCULO 4

FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO URBANO - Conforme al artículo 7-5 del Decreto Ley 1300 de 2003 se encuentra autorizado para fijar criterios generales orientadores de la ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del Instituto, mas no le atribuye la potestad normativa o reglamentaria para expedir el Acuerdo demandado [E]stima la Sala que no le asiste razón a la entidad accionada al sostener que en el aludido artículo 7-5 del Decreto-ley 1300 de 2003 se halla el fundamento legal de la atribución de la potestad normativa o reglamentaria de la cual se precisa para expedir el Acuerdo cuya juridicidad se examina en el sub lite, acto administrativo éste mediante el cual la Administración se ocupa de regular el funcionamiento de una Asociación en la cual se integran personas naturales o

jurídicas que propenden por asegurar el correcto y eficiente funcionamiento del servicio público de adecuación de tierras al interior del respectivo distrito. Lo anterior habida consideración de que, como fácilmente puede advertirse tras una rápida lectura del contenido normativo del citado artículo 7-5 del Decreto-ley 1300 de 2003, éste precepto asigna al Consejo Directivo del INCODER la misión de indicar unas directrices que han de ser atendidas, primordialmente, por las distintas instancias, dependencias y servidores públicos que integran la entidad, con miras a garantizar la adecuada, eficaz y eficiente “ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del Instituto” . (…) En el anterior orden de ideas, mal podría interpretarse el comentado artículo 7-5 del Decreto-ley 1300 de 2003 de forma tan amplia como para considerar que en él pudiere estar comprendida la atribución, en cabeza del Consejo Directivo del INCODER, de reglamentar, con todo detalle, la estructura, las responsabilidades a cargo, las reglas de funcionamiento interno y otros muchos asuntos atinentes a las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras, pues, como se acaba de anotar, en manera alguna tan vasta potestad normativa puede estimarse conferida por una disposición que se limita a autorizar al mencionado Consejo Directivo del INCODER para fijar criterios generales orientadores de la ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del Instituto. Adicionalmente, las restantes facultades atribuidas al multicitado Consejo, ora de forma específica por el referido artículo 7-5 del Decreto-ley 1300 de 2003, bien de manera más genérica por el

artículo 76 de la Ley 489 de 1998, carecen de relación con los asuntos de cuya regulación se ocupa el demandado Acuerdo No. 003 de 2004.

FUENTE FORMAL: DECRETO-LEY 1300 DE 2003 - ARTÍCULO 7-5 / LEY 489

DE 1998 - ARTÍCULO 76

SUBGERENCIA DE INFRAESTRUCTURA DEL INCODER - Es la entidad competente para reglamentar la composición y funcionamiento de las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras Todo lo hasta ahora expuesto en orden a evidenciar la falta de competencia del Consejo Directivo del INCODER para proferir el acto administrativo demandado se ve reforzado cuando se repara en el contenido de las facultades que, estas sí, de forma expresa y explícita, atribuye el artículo 16 del Decreto-ley 1300 de 2003 a la Subgerencia de Infraestructura de la entidad accionada (…) Los tres numerales citados no dejan lugar a dudas en el sentido de que el Legislador extraordinario asignó a la Subgerencia de Infraestructura del INCODER la potestad de reglamentar, desde la fijación de criterios generales, hasta la determinación de elementos ─más específicos, por supuesto─ de índole técnica, económica, social y ambiental relativos tanto al desarrollo de las actividades relacionadas con el servicio público de adecuación de tierras, como a la composición y funcionamiento de las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras.

DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA - Noción / DESCONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA - Modalidades [C]onviene iniciar por señalar que la figura de la desconcentración administrativa

consiste en la distribución de las funciones que el ordenamiento jurídico atribuye a una entidad, entre las diferentes áreas funcionales o unidades territoriales del organismo, con el propósito de hacer más eficiente y eficaz el despliegue de la función administrativa y la satisfacción de los fines esenciales del Estado; el concepto de desconcentración implica, entonces, que la misma puede revestir dos modalidades, esto es (i) la producida entre las distintas dependencias jerárquicamente organizadas al interior de la entidad, dentro de la sede principal de la misma ─desconcentración “funcional” en los términos del artículo 8 de la Ley 489 de 1998 o “jerárquica”─ y (ii) la consistente en “la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa” ─o desconcentración “por territorio”. DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA - Diferenciación con la delegación administrativa / DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA - Se produce mediante acto administrativo / DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA - Opera por ministerio de la ley Del panorama que se ha dejado expuesto en punto de la regulación jurídica de las figuras de la delegación y la desconcentración administrativas, interesa destacar, en este momento, que mientras que aquélla se produce mediante acto administrativo proferido por el servidor público que desempeña el empleo al cual está asignada la función, la autoridad o la competencia que se delegan, ésta opera por ministerio de la ley, de la ordenanza, del acuerdo o del acto administrativo general que corresponda, en consideración a cuál sea la autoridad competente para definir la estructura orgánica y las funciones del organismo del cual se trate.

POTESTAD DE CONCENTRAR O DESCONCENTRAR COMPETENCIAS - No puede ser legítimamente ejercida por un órgano interno de la entidad / FALTA DE COMPETENCIA CONSEJO DIRECTIVO DEL INCODER - Para ejercer una atribución que por mandato legal se hallaba desconcentrada en la Subgerencia de Infraestructura del Instituto / PRINCIPIO DE LEGALIDADVulnerado por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural al expedir el Acuerdo 003 de 2004 careciendo de competencia Lo que resulta cierto e irrefutable para el Juez de lo Contencioso Administrativo es que la fuente normativa llamada a definir la estructura y las funciones a cargo de cada unidad interna del INCODER fue clara en señalar, de acuerdo con lo precedentemente explicado dentro del presente pronunciamiento, que la de expedir la regulación o el reglamento relativo a la organización y funcionamiento de las Asociaciones de Usuarios de los Distritos de Adecuación de Tierras es una potestad atribuida a la Subgerencia de Infraestructura por el artículo 16 del Decreto-ley 1300 de 2003 y no al Consejo Directivo de la entidad demandada, como se desprende de la lectura del listado de responsabilidades asignadas a éste órgano interno por el artículo 7 ibídem. Ahora bien, si dicho Consejo Directivo deseaba asumir la anotada competencia normativa, resultaba imprescindible que tuviera en cuenta que la misma se encuentra desconcentrada en la Subgerencia de Infraestructura y no meramente delegada por aquél en ésta; por consiguiente, sólo una modificación a la norma legal que establece la estructura orgánica y el

reparto funcional entre unidades internas en el INCODER, habría avalado desde el punto de vista jurídico la expedición del aquí demandado Acuerdo No. 003 de

2004. Pero dicha modificación normativa no se produjo a través de los cauces que constitucional y legalmente proceden. Recuérdese que, como antes se explicó, tratándose de establecimientos públicos del orden nacional ─como es el caso del INCODER─ la modificación de su estructura orgánica y funcional con posterioridad al acto de creación corresponde al Presidente de la República ─para lo cual éste puede adoptar la correspondiente decisión a iniciativa de la Junta Directiva del ente descentralizado─, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 76-d) de la Ley 489 de 1998, razón por la cual la potestad de concentrar o desconcentrar competencias no puede ser legítimamente ejercida por un órgano interno de la entidad, por importante que éste sea dentro de la estructura organizacional de la misma. El Consejo Directivo del INCODER no se encontraba jurídicamente autorizado, entonces, para ejercer una atribución que por mandato legal se hallaba desconcentrada en la Subgerencia de Infraestructura del Instituto y, por tanto, al expedir el Acuerdo 003 de 2004 adoptó una decisión sin contar con competencia para el efecto, con evidente desconocimiento del principio de legalidad FUENTE FORMAL: DECRETO-LEY 1300 DE 2003 - ARTÍCULO 16 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 76

NULIDAD DEL ACUERDO NO. 003 DEL 19 DE ENERO DE 2004 - Por configuración del vicio consistente en falta de competencia del Consejo

Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural / NULIDAD DEL ACUERDO DEMANDADO POR FALTA DE COMPETENCIA - Releva a la Sala de analizar los demás ataques que en el libelo introductorio del litigio fueron enderezados en contra del acto administrativo [L]a Sala reiterará la jurisprudencia de la Sección Tercera en virtud de la cual debe entrar a pronunciarse, incluso oficiosamente, frente a la expedición de un acto administrativo cuando la autoridad que lo profirió carecía de competencia para ello y, por consiguiente, en el sub judice el pronunciamiento anulatorio debe comprender tanto los primeros cincuenta artículos del Acuerdo No. 003 de 2004 ─como lo solicita la parte actora─ como la totalidad del referido acto administrativo ─el cual constaba (toda vez que fue derogado por la propia entidad accionada, la cual reconoció que profirió la decisión en comento con evidente configuración del vicio consistente en falta de competencia del Consejo Directivo de la misma) de 111 artículos─ sin que con ello se desconozca el principio de congruencia que debe mantenerse entre el petitum de la demanda y lo resuelto en la sentencia, menos aún cuando el actor ha cuestionado —como ocurre en el sub lite— la competencia de la instancia administrativa para expedir el acto y ésta ha tenido la posibilidad de defenderse de dicha acusación, pues el aludido constituye un vicio que se presenta independientemente de cuál sea el factor que lo determina que se vea afectado en el caso concreto —trátese de la competencia ratione materia, ratione loci o ratione tempore — y reviste tanta trascendencia por implicar una de

las más importantes aristas del principio de legalidad —artículos 6, 121 y 122 constitucionales—, así como la aplicación de normas de orden público, lo cual justifica plenamente que el Juez, de oficio, excluya del ordenamiento jurídico aquellas decisiones adoptadas en defecto de dicho elemento de insoslayable concurrencia en cabeza de quien las profiere. (…) La prosperidad del cargo que por falta de competencia de la entidad demandada para expedir el Acuerdo acusado planteó el accionante, releva a la Sala de la necesidad de abordar el examen de los demás ataques que en el libelo introductorio del litigio fueron enderezados en contra del acto administrativo cuya invalidez será declarada mediante el presente pronunciamiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 122

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 003 DE 2004 (19 de enero) INSTITUTO

COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 11001-03-26-000-2004-00012-00(27024)

Actor: JAVIER ARMANDO RINCÓN GAMA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad del cual trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, promovido por el ciudadano Javier Armando Rincón Gama contra los artículos 1 a 50 del Acuerdo 003 del 19 de enero de 2004, proferido por el Consejo Directivo del

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ─INCODER─.

1. ANTECEDENTES. 1.1 La demanda.

Fue presentada el día 23 de marzo de 2.004 (fls. 1-10, c. ppal.) y en ella se solicitó que, previa notificación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural ─INCODER─, se efectúen las siguientes declaraciones: “2.1. Que se declare la nulidad de los artículos 1 al 50 del Acuerdo 003 de 19 de febrero de 2004 proferido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder, “Por el cual se señalan las directrices de organización de las asociaciones de usuarios y se establece el reglamento básico para el funcionamiento de los Distritos de Adecuación de Tierras de pequeña, mediana y gran escala”. 2.2. Que subsidiariamente se declare la nulidad de los artículos 25 y el numeral 3 y parágrafo del artículo 32 del Acuerdo 003 de 19 de febrero de 2004 proferido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder. "Artículo 25. Asamblea general. Los usuarios se reunirán en asamblea general para adoptar las directrices de actuación de la asociación. Cada usuario del distrito tendrá derecho de participar

en la asamblea y emitir un voto en proporción al área de tierra debidamente inscrita que explote en calidad de dueño, tenedor o poseedor. Para este efecto, el porcentaje de voto o coeficiente de cada usuario será el resultado de dividir el área debidamente inscrita en el Registro General de Usuarios, sobre el área total beneficiada del distrito y multiplicada por cien. El resultado así obtenido, servirá de base para establecer el porcentaje a que tiene derecho cada usuario para participar en las decisiones de la asamblea. El coeficiente será certificado por el revisor fiscal, con base en la información consignada en el Registro General de Usuarios, en el listado publicado previamente a la celebración de la respectiva asamblea. Se entiende que si un mismo usuario explota en calidad de dueño, tenedor o poseedor, acreditado con justo título, varios predios, su participación en la asamblea estará determinada por la sumatoria de los coeficientes correspondientes. Parágrafo. Las oposiciones que se presenten respecto de la condición de un usuario, que no puedan resolverse antes de la instalación de la asamblea, se entenderán aceptadas, pero el pretendido usuario podrá participar en la asamblea con voz, pero sin derecho a votar. Artículo 32. Funciones de la Junta Directiva. (…)

3. Nombrar al jefe o gerente del distrito. Las funciones de administrador o jefe del distrito no podrán ser desempeñadas por el gerente de la asociación, si los estatutos lo determinan. La designación del jefe o administrador del distrito, será autorizada previamente por el Incoder, a quien se remitirá la hoja de vida del

postulado, acompañada de los debidos soportes. El Instituto verificará el cumplimiento de los requisitos que este debe cumplir. En caso de que el designado no cumpla con dichos requisitos, formulará las observaciones para que en un término perentorio de diez (10) días hábiles se proceda por parte de la asociación a la postulación de quien cumpla cabalmente con los requisitos. (…) Parágrafo. Las atribuciones que se confieren en el presente artículo a la Junta Directiva de la Asociación, no podrán en ningún caso limitar la autonomía técnica y administrativa del Gerente del distrito, quien actuará de acuerdo con las políticas y directrices del Incoder””. 1.2 Los hechos. Se narra en la demanda que mediante el Decreto Ley 1300 de 2003 el Gobierno Nacional creó el INCODER como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía financiera; que el Consejo Directivo del mencionado Instituto, “con base en una cláusula general de competencia sin sustento legal” habida cuenta de que el mencionado Decreto Ley no le confirió competencia para regular las Asociaciones de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras, profirió el Acuerdo demandado, mediante el cual deroga tácitamente la Resolución No. 010 de 4 de agosto de 1998 emanada del Consejo Superior de Adecuación de Tierras ─CONSUAT─. Éste último Consejo fue suprimido por el Decreto Ley 1300 de 2003 y sus funciones, previstas en los artículos 9 y 10 de la Ley 41 de 1993, no fueron asignadas ni al INCODER ni a su

Consejo Directivo. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación. En la demanda se invocan como violados por el acto administrativo censurado los artículos 2, 6, 13, 39, 65 y 121 de la Constitución Política; los artículos 638 y 641 del Código Civil; el artículo 5 de la Ley 489 de 1998; el artículo 27 del Decreto 1881 de 1994; el numeral 6 del artículo 16 y el inciso último del parágrafo 2 del artículo 21 del Decreto 2716 de 1994 y, finalmente, el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 1300 de 2003. Como concepto de la alegada violación fueron formulados por el accionante diez cargos, los cuales pueden sintetizarse de la siguiente manera: a. Con los cargos primero y segundo se acusa al Acuerdo demandado de vulnerar los artículos 6 y 121 de la Constitución Política y 5 de la Ley 489 de 1998 por haber sido proferido sin competencia por parte del órgano que lo expidió, comoquiera que, en criterio del demandante, el Decreto Ley 1300 de 2003, creador del INCODER, si bien asigna a dicho Instituto ─artículo 24─, en términos generales, las funciones que tenían los suprimidos Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ─INCORA─, Instituto Nacional de Adecuación de Tierras ─INAT─, Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural ─DRI─ e Instituto Nacional de Pesca ─INPA─, ninguna de las entidades eliminadas tenía asignada la función de regular la organización de las Asociaciones de Usuarios de Distritos

de Adecuación de Tierras; adicionalmente, los artículos 4 y 7 del aludido Decreto Ley, los cuales atribuyen sus funciones generales al INCODER y específicas al Consejo Directivo del mismo, respectivamente, tampoco contemplan responsabilidad alguna relacionada con la regulación de la estructura y funcionamiento de las Asociaciones de Usuarios en comento. b. A través de los cargos tercero a sexto se acusa al artículo 25 del acto administrativo demandado de conculcar lo preceptuado por los artículos 2, 13, 39, 64 y 65 de la Carta Política; la violación del artículo segundo superior se concreta en que, a juicio del actor, ésta disposición consagra entre los fines esenciales del Estado el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, propósito contrario al sistema de voto ponderado que crea el artículo 25 del Acuerdo censurado, el cual discrimina a los usuarios de los distritos de adecuación de tierras, toda vez que impide a los pequeños usuarios tener una participación efectiva en los procesos de adopción de decisiones relacionadas con el acceso y el uso de obras de infraestructura necesarias para la adecuación de tierras, circunstancia que, aunada al mecanismo creado por el artículo 32 del acto administrativo demandado para la designación de los administradores de cada distrito de riego ─esto es con la previa autorización del INCODER para realizar el respectivo nombramiento─, “abre el camino para que el acceso al servicio público de adecuación de tierras sea controlado por los grandes usuarios o por el Incoder en detrimento de los pequeños usuarios”. El desconocimiento del principio de igualdad consagrado en el artículo 13

constitucional se configura por cuanto, según lo indica el accionante, el artículo 25 del Acuerdo cuya legalidad se cuestiona crea un sistema discriminatorio para el manejo y el funcionamiento de las asociaciones de usuarios, así como para el acceso mismo al servicio público de adecuación de tierras, toda vez que a los miembros se les asigna un poder decisorio desigual en las asambleas generales de la asociación, en las cuales sólo podrán participar en proporción al área de tierra inscrita, de suerte que los pequeños usuarios no tendrán capacidad decisoria y las condiciones de acceso al servicio público serán impuestas por unos pocos grandes poseedores o terratenientes; por la misma razón el demandante estima conculcado, por el artículo 25 varias veces citado, el artículo 39 de la Constitución Política, de conformidad con el cual la estructura interna y el funcionamiento de las organizaciones sociales y gremiales deben sujetarse a los principios democráticos. De igual forma, en el sentir de la parte actora el sistema de voto porcentual implementado por el artículo 25 del Acuerdo 003 de 2004 expedido por el INCODER desconoce el mandato contenido en los artículos 64 y 65 de la Carta, por cuya virtud la protección de alimentos y el mejoramiento de la calidad de vida de los trabajadores agrarios gozan de especial protección del Estado, razón por la cual éste debe conceder prioridad al desarrollo de actividades agrícolas, particularmente a la construcción de obras de infraestructura física y a la adecuación de tierras, pues la aplicación del artículo 25 en comento conduce a que “los pequeños propietarios, que son la gran mayoría, quedarán sujetos a las

condiciones impuestas por unos pocos detentadores de mayor cantidad de tierra”. c. Mediante los cargos séptimo a décimo el accionante acusa el varias veces mencionado artículo 25 del Acuerdo demandado, de transgredir lo preceptuado en el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 1300 de 20031; en los artículos 638 y 641 del Código Civil2; en los artículos 16-6 y 21 ─parágrafo 2, último inciso─ del Decreto 2716 de 19943 y en el artículo 27 del Decreto 1881 de 19944; la contradicción entre el artículo 25 acusado y el numeral 6 del artículo 3 del Decreto 1300 de 2003 se derivaría, de acuerdo con lo expuesto por el actor, de que el precepto censurado se apartaría de los objetivos que el Decreto 1300 de 2003 fija para la actividad a cargo del Incoder, pues el multicitado artículo 25 en lugar de facilitar a los pequeños y medianos usuarios el acceso a los factores productivos, 1 La norma en cita establece lo siguiente: “Artículo 3. Objetivos. Para dar cumplimiento a su objeto, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, tendrá los siguientes objetivos: (…)

6. Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a la tierra y demás factores productivos, promoviendo diferentes alternativas para el uso eficiente, racional y sostenible de los mismos”. 2 ? Los dos dispositivos normativos en mención son del siguiente tenor: “Artículo 638. La mayoría de los miembros de una corporación, que tengan según sus estatutos voto deliberativo será considerada como una sala o reunión legal de la corporación entera.

La voluntad de la mayoría de la sala es la voluntad de la corporación. Todo lo cual se entiende sin perjuicio de las modificaciones que los estatutos de la corporación prescribieren a este respecto”. “Artículo 641. Los estatutos de una corporación tienen fuerza obligatoria sobre ella y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo las penas que los mismos estatutos impongan”. 3 ? Los aludidos preceptos prevén: “Artículo 16. Son derechos fundamentales de los asociados: (…)

6. Participar en las asambleas generales con voz y voto de conformidad con lo establecido en los respectivos estatutos”. “Artículo 21. De las reuniones. Las reuniones de la asamblea general serán ordinarias y extraordinarias. Las ordinarias deberán celebrarse dentro de los tres (3) primeros meses del calendario para el cumplimiento de sus funciones regulares, excepción hecha de las asociaciones de segundo grado y tercer grado que las celebraren dentro de los primeros cuatro (4) meses.

(…) Parágrafo 2. (…) En las asambleas generales de socios corresponderá a cada uno de ellos un solo voto, sin embargo podrá representar hasta dos (2) asociados más, si presenta los poderes válidamente otorgados. Las personas jurídicas asociadas participarán en las asambleas por medio de su representante legal o de la persona que éste designe”. 4 ? Dispositivo del siguiente tenor: “Artículo 27. En el Reglamento General de Administración de los Distritos de Adecuación de Tierras se señalarán los criterios básicos de organización de las asociaciones de usuarios, con el fin de garantizar su adecuada gestión y la participación equitativa de los asociados, en concordancia con las normas vigentes. Igualmente, s