CE-11001-03-26-000-2005-00016-01(29691)-2014

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTIVIDAD

MINERA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ASUNTOS DE NATURALEZA MINERA Esta Corporación es competente para conocer de la presente demanda en única instancia, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la ley 446 de 1998, por tratarse de un asunto de naturaleza minera.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 36 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 - NUMERAL 6

DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA / REDACCIÓN DE LA

DEMANDA / FORMAS DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA /

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / FUNDAMENTACIÓN DE LA

DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / DEMANDA EN FORMA La demanda es el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, es el mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al conocimiento del juez. Advertida así la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”; por lo tanto, no cualquier escrito denominado demanda pone

en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, pues resulta necesario cumplir tales requisitos, a fin de configurar una demanda en debida forma. En ese sentido, los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo consagraron los presupuestos con los que debía cumplir la demanda, (…) Cuando falta alguno de los presupuestos señalados, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora. (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO

ADMINISTRATIVO / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO / ANULACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEBERES DEL JUEZ / JUSTICIA

ROGADA / CARÁCTER ROGADO DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DEMANDADO / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA /

FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA

[E]n las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr su propósito indemnizatorio, resulta indispensable que el actor solicite la nulidad del acto del cual deriva o pretende derivar el daño por el que reclama y que indique

cuáles son las normas violadas y porqué las considera vulneradas, no sólo porque así lo exige el artículo 137 (numeral 4) atrás transcrito del Código Contencioso Administrativo, sino, además, por el carácter rogado de la jurisdicción contenciosa administrativa, principio que impone al juzgador el deber de realizar el análisis de legalidad dentro del marco planteado en la demanda, sin que le sea viable estudiar temas que no han sido sustentados por el actor. En consecuencia, en la justicia administrativa el juzgador requiere, para hacer su pronunciamiento, de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que, a juicio del actor, conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado. (…) Por manera que en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador requiere, para hacer su pronunciamiento, de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que, a juicio del actor, conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter rogado de la jurisdicción contenciosa administrativa, ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 30 de julio de 2009, exp. 0489-08, M.P. Bertha Lucía Ramírez

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

137

CONTROL DE LEGALIDAD / CAUSA PETENDI / ACTO ADMINISTRATIVO /

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXCEPCIÓN DE INEPTA

DEMANDA / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / CARENCIA DE TÉCNICA

EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO /

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / CARGA PROCESAL DEL ACCIONANTE En tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante, al formular la causa petendi, tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas, lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración de que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados. O lo que es igual, la demanda demarca el debate judicial y –por conterael juez no está facultado para estudiar preceptos diferentes de aquellos que se adujeron en la demanda; de no ser así, ha dicho la jurisprudencia, “se violaría el derecho constitucional de defensa y contradicción que ampara a todo demandado, al resolver el conflicto con base en un punto de derecho que no fue invocado ni debatido”. En estos términos, la excepción de inepta demanda se configura, porque la pretensión no está encaminad a obtener la nulidad del acto demandado y porque no se indicaron las normas violadas y mucho menos el concepto de la violación. Actuar de oficio en este punto violaría el derecho al debido proceso del demandado, pues éste no podría defender ya la validez del acto. Por lo anterior, la

Sala se declarará inhibida para fallar de fondo el sub júdice, por ineptitud sustantiva de la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre este tema, ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de 17 de agosto de 2000, exp. 12640, M.P. Alier Hernández

Enríquez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00016-01(29691)

Actor: JAVIER ALFONSO ROMERO ESTUPIÑÁN

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(SENTENCIA) Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a pronunciarse sobre la demanda interpuesta por Javier Alfonso Romero Estupiñán.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.- Mediante escrito radicado el 29 de octubre de 2004 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, Javier Alfonso Romero Estupiñán formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el expediente):

“En esta ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, solicito que el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, modifique la Resolución No. 813 del 14 de julio de 2004, ‘Por la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minerías de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones 0222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones’, esta modificación en donde quede como zona compatible con la minería de materiales de construcción las Áreas de Actividad Minera ubicadas en el Municipio de Sibaté y que corresponden a las veredas San Eugenio, Chacua, San Benito y Delicias” (negrillas del original – fls. 36 a 37, C.1). 2.- Hechos.- 1 Corporación que mediante auto del 11 de noviembre de 2004, remitió el proceso al Consejo de Estado por competencia (fl. 1201, c. 2). Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1.- Mediante sentencia del 25 de marzo de 2004, la Sección Quinta del Consejo de Estado le indicó al Ministerio de Ambiente que, en el término de dos meses, debía redefinir las áreas compatibles para las actividades mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá. 2.2.- El 14 de julio de 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial expidió la resolución 813, con la que se “redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones 0222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones”. En esa resolución no se cumplió con lo ordenado por el Consejo de Estado respecto del municipio de Sibaté, ya que no se tuvieron en cuenta todas las áreas de actividad minera establecidas, lo que ocasionó que no se concedieran las licencias de explotación que se iban venciendo. 2.3.- Indica el actor que, para determinar que el municipio de Sibaté no se encuentra en zona compatible con la minería, no se tuvo en cuenta el estudio PRODEA. 2.4.- En el acuerdo 11 de 2002 – Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Sibaté - se establecieron zonas de protección y conservación, en el cual se acató el estudio PRODEA, que fue aprobado por la CAR. 2.5.- Mediante comunicación con radicado 2200-E2-2590, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial indicó que el hecho de que la CAR hubiera aprobado el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, no implicaba que el municipio de Sibaté quedara establecido como zona compatible con la minería. 2.6.- “Con la Resolución No. 813 de 2004 continuaran en Sibaté aun las mismas situaciones y conflictos originadas (sic) por la zonificación de las áreas de

actividad minera de materiales de construcción, ya que el Ministerio de Ambiente esta (sic) tomando parcialmente las recomendaciones efectuadas por PRODEA y que están plasmadas en el PBOT de Sibaté” (fl. 16, c. 1). 2.7.- El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no ha adoptado las medidas necesarias para mitigar los conflictos que se han ocasionado con el acto demandado, lo único es el estudio realizado por PRODEA, el que no ha implementado. 3.- Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación.- La demanda carece de los acápites relativos a los fundamentos de derecho, las normas violadas y el concepto de la violación. En su lugar, se encuentra uno denominado “razones de la acción de nulidad”, del que se resalta lo siguiente (se transcribe literalmente): “Llamo la atención a los Honorables Magistrados, en el sentido de lo que pretendo es que se adopten con relación a Sibaté, las recomendaciones y sugerencias efectuados por PRODEA; y estas no queden únicamente en el estudio efectuado, en el cual se ha actualizado de manera conjunta entre el MINISTERIO DE AMBIENTE Y MINAS, MINERCOL, CAR MUNICIPIOS y GREMIOS DEL SECTOR MINERO. Es de anotar que al haberse efectuado el estudio técnico por PRODEA LTDA. junto (sic) al MINISTERIO DE AMBIENTE y que este último lo acepto y aprobó; posee todos los anexos y documentación requerida. Además que fue el que ordeno (sic) y celebró el Convenio MINISTERIO DE AMBIENTE – FONADE No. 198003 y el contrato de consultoría No. 990531,

con la firma PROYECTOS Y ESTRATEGIAS DE DESARROLLO PRODEA LIMITADA y cuyo objeto era ‘Actualización de la Zonificación de Áreas Compatibles con la Actividad Minera en la Sabana de Bogotá y su incorporación en los procesos de ordenamiento territorial’” (fl. 38, c. 1). Asimismo, se incorporó un acápite denominado “procedencia de la acción de nulidad”, en el que se insiste en que la acción es pertinente por cuanto la resolución 813 de 2004 no tuvo en cuenta el estudio técnico realizado por PRODEA, ni lo expresado por las demás entidades del orden nacional, regional y municipal. Por último, solicitó tener en cuenta los siguientes artículos: 1, 2, 11, 31, 34 a 38, 95, 121, 165, 194, 344 y 354 de la ley 685 de 2001; 1, 2, 3, 5, 6, 8, 10, 12, 14, 15, 16, 24, 30, 33, 35 y 129 de la ley 388 de 1997; 2, 5, 10 y 61 de la ley 99 de 1993; 1, 2 y 5 del decreto 2390 de 2002, y las demás normas concordantes, sustanciales y procesales. 4.- La actuación procesal.- Por auto del 2 de diciembre de 2005, se admitió la demanda, se ordenó la vinculación del demandado al proceso, a través de la notificación personal de la providencia al Ministro de Medio Ambiente, se ordenó la notificación personal al señor agente del Ministerio Público y se ordenó la fijación del negocio en lista (fl.

1554, c. 4). El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que al expedirse la resolución 813 de 2004 se contemplaron los elementos ambientales y los criterios técnicos necesarios, de conformidad con lo establecido en el artículo 61 de la ley 99 de 1993, así como el estudio elaborado por PRODEA. En relación con los hechos, indicó que ni los negaba, ni los afirmaba, ya que en su mayoría eran transcripción de normas y documentos, así como otros eran apreciaciones subjetivas del demandante. Propuso las siguientes excepciones: i) falta de vigencia del acto acusado, toda vez que la resolución 813 de 2004 fue sustituida con la resolución 1197 del 2 de octubre de 2004; y, ii) inepta demanda, por cuanto no se indicaron las normas violadas, ni el concepto de la violación, lo que le impedía ejercer su derecho de defensa del acto acusado. 5.- Los alegatos de conclusión.- Las partes reiteraron lo expuesto en la demanda y en su contestación. El Ministerio Público conceptuó que no era posible proferir un fallo de fondo, toda vez que el actor no es claro sobre la acción que ejerce, ya que en unas oportunidades habla de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pero en otras de la de simple nulidad. Adicionalmente, porque la pretensión está encaminada a que se reforme el acto demandado, lo que resulta extraño a la declaratoria de nulidad a la que están dirigidas las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Agregó que en la demanda no se indicó cuál era el derecho que se pretendía restablecer, ni se citaron las normas violadas, ni el concepto de la violación.

II. CONSIDERACIONES 1.- La competencia.- Esta Corporación es competente para conocer de la presente demanda en única instancia, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 6 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la ley 446 de 19982, por tratarse de un asunto de naturaleza minera. 2.- Aspecto previo.- Antes de resolver lo que en derecho corresponde sobre las pretensiones de la demanda y la contestación de la misma, es pertinente señalar que el 2 de marzo de 2005 el actor presentó aclaración de la demanda (fls. 1205 a 1261), con la cual se cambiaba el acto demandado, toda vez que la resolución 813 de 2004 fue sustituida con la 1197 del 13 de octubre de 2004; sin embargo, el despacho sustanciador para la fecha en la que se profirió el auto admisorio no tomó en cuenta esa aclaración, ya que en el mismo solo hizo referencia a la resolución 813 de 2004, decisión frente a la cual la parte actora guardó silencio.

Así mismo, la parte demandada solo ejerció su derecho de defensa respecto de la resolución 813 de 2004. Por lo anterior, la aclaración de la demanda presentada por la parte actora no se puede tener en cuenta para efectos de resolver el sub júdice; pero, se deja constancia que en tal aclaración tampoco se hizo referencia a las normas violadas, ni al concepto de violación en relación con la resolución 1197 de 2004.

3.- Excepción de inepta demanda.- La demanda es el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, es el mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al conocimiento del juez. 2 Artículo 128 del C. C. A. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “… “6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”. Advertida así la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”3; por lo tanto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, pues resulta necesario cumplir tales requisitos, a fin de configurar una demanda en debida forma. En ese sentido, los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo consagraron los presupuestos con los que debía cumplir la demanda, así: “Art. 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: “1. La designación de las partes y de sus representantes. “2. Lo que se demanda. “3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

“4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. “5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. “6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. “Art. 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. “Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. “Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (resalta la Sala). Cuando falta alguno de los presupuestos señalados, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las pretensiones formuladas por la parte actora. En el sub lite, el actor solicitó que se modificara la resolución 813 de 2004, para en su lugar indicar como zona compatible con la minería de materiales de construcción las áreas de actividad minera ubicadas en el municipio de Sibaté, que corresponden a las veredas San Eugenio, Chacua, San Benito y Delicias. En primer lugar, se observa que le asiste razón al Ministerio Público al señalar que

tal pretensión es extraña a las acciones de nulidad (art. 84 C.C.A.) y de nulidad y 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de abril de 2010, expediente 18.530 restablecimiento del derecho (art. 85 C.C.A.), las cuales, como bien lo indican sus nombres, están encaminadas a sacar del mundo jurídico los actos administrativos que estén viciados de nulidad o se tornen ilegales, es decir, que por medio de estas acciones no es posible sustituir las decisiones de la administración, si no invalidarlas, cuando se encuentra probada alguna de las causales de nulidad contempladas en el ordenamiento jurídico. Ahora bien, en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, para lograr su propósito indemnizatorio, resulta indispensable que el actor solicite la nulidad del acto del cual deriva o pretende derivar el daño por el que reclama y que indique cuáles son las normas violadas y porqué las considera vulneradas, no sólo porque así lo exige el artículo 137 (numeral 4) atrás transcrito del Código Contencioso Administrativo, sino, además, por el carácter rogado de la jurisdicción contenciosa administrativa, principio que impone al juzgador el deber de realizar el análisis de legalidad dentro del marco planteado en la demanda, sin que le sea viable estudiar temas que no han sido sustentados por el actor4. En consecuencia, en la justicia administrativa el juzgador requiere, para hacer su pronunciamiento, de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de

la violación que, a juicio del actor, conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado. Por consiguiente, el fallador está impedido para estudiar temas y para pronunciarse sobre puntos que no fueron planteados y sustentados por el actor, en el escrito de demanda5. 4 Sobre el carácter rogado de la jurisdicción contenciosa administrativa, esta Corporación ha sostenido: “La Jurisdicción Contenciosa Administrativa al tener el carácter de rogada, impone una carga al demandante consistente en que las pretensiones solicitas (sic) además de concretas y claras, deben estar coherentemente desarrolladas a través de las normas legales que infringió la Administración, explicando el nexo causal y la antijuridicidad dentro del concepto de violación. Sólo de esta manera el operador de justicia podrá confrontar el Acto acusado con el Ordenamiento Jurídico determinando si la presunción de legalidad fue efectivamente desvirtuada” (Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia del 30 de julio de 2009, expediente: 15001-23-31-000-2000-02298-01(0489-08)). “(…) la demanda carece de concepto de violación, desconociendo la exigencia prevista en el numeral 4º (sic) del artículo 137 del C. C. A. En consecuencia, por este aspecto, la decisión será inhibitoria, en tanto el fallo de mérito exige el señalamiento en la demanda (sic) ‘relación de la causa petendi’ (art. 175 C. C. A), para que si el fallo es estimatorio o denegatorio haga tránsito de

cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi si es denegatorio. Todo lo anterior, se debe a lo rogado de la jurisdicción Contencioso Administrativa, en las acciones en las cuales se cuestiona la presunción de legalidad de los actos administrativos (art. 137, 4 ibídem)” (Sección Tercera. C.P.: Maria Elena Giraldo Gómez, sentencia del 27 de octubre de 2005, expediente: 25.485). 5 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia 12 de septiembre de 1996, Rad. 3580, C.P. Manuel

S. Urueta.

Adicionalmente, la exigencia de indicar las normas violadas y el concepto de la violación tiene su razón de ser en la protección del debido proceso del demandado, ya que, además de ser una exigencia normativa, demarca para éste el terreno de su defensa y delimita los estrictos y precisos términos del problema jurídico puesto en conocimiento del juzgador y, por ende, el campo de decisión del mismo6. Así lo precisó, al revisar la constitucionalidad del precepto en cita, la Corte Constitucional, al advertir: “La administración no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva y ejecutoria. “La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales

sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos. “Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 1502-4-5-7-8-9-19-21-22-23-25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros. “Reitera la Corte, que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios. “La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se

han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto: 6 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de julio de 1993, Exp. 2262, C.P. Yesid Rojas Serrano y Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2000, Rad. 11121, C.P. María Elena Giraldo Gómez. “Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo (sic) dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya

impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. “Podría agregarse, (sic) que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrolló el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia”7 (se destaca). Por manera que en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador requiere, para hacer su pronunciamiento, de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que, a juicio del actor, conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado. En tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante, al formular la causa petendi, tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas, lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración de que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados. O

lo que es igual, la demanda demarca el debate judicial y –por conterael juez no está facultado para estudiar preceptos diferentes de aquellos que se adujeron en la demanda; de no ser así, ha dicho la jurisprudencia, “se violaría el derecho constitucional de defensa y contradicción que ampara a todo demandado, al resolver el conflicto con base en un punto de derecho que no fue invocado ni 7 Corte Constitucional, sentencia C 197 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell. debatido”8. En estos términos, la excepción de inepta demanda se configura, porque la pretensión no está encaminad a obtener la nulidad del acto demandado y porque no se indicaron las normas violadas y mucho menos el concepto de la violación. Actuar de oficio en este punto violaría el derecho al debido proceso del demandado, pues éste no podría defender ya la validez del acto. Por lo anterior, la Sala se declarará inhibida para fallar de fondo el sub júdice, por ineptitud sustantiva de la demanda. 4.- Condena en costas No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1.- DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada. 2.- INHÍBESE para dictar sentencia de mé