CE-11001-03-26-000-2006-00005-00(32396)A-2020

ACCIÓN DE REVISIÓN / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO / DEFICIENCIA PROBATORIA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE Es preciso señalar, como ya se dejó consignado, que cuando el despacho requirió a la demandada para que allegara todos los antecedentes administrativos, esta respondió que ya había dado cumplimiento a lo solicitado con los documentos enviados, ante lo cual el actor guardó silencio, esto es, no insistió en su solicitud inicial. Por lo anterior, la inconformidad del actor frente al procedimiento de recuperación no está llamada a prosperar. AFECTACIÓN AL DEBIDO PROCESO / DEFICIENCIA PROBATORIA / AUSENCIA DE VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO El actor indicó que la entidad se abstuvo de admitirle unos poderes, pero no fue claro en indicar concretamente en qué consistió la irregularidad puesta de presente y tampoco aportó pruebas que permitan darle algún alcance a su inconformidad. [...] [T]ampoco es posible saber cuál es el problema que tuvo el actor con los poderes presentados ante la entidad demandada durante el procedimiento objeto de revisión, por lo que habrá de negarse el cargo por este motivo. [...] [L]a Sala concluye que se demostró transgresión a las garantías del actor, por haberse circunscrito el debate probatorio al objeto del procedimiento que afrontaba, pues no era necesario que la entidad decretara, practicara y valorara pruebas impertinentes e inconducentes, por lo que habrá de negarse el cargo

también por este motivo. RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROPIEDAD DEL ESTADO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La Sala despachará desfavorablemente el cargo, por cuanto en el curso del procedimiento de recuperación –como ya se expuso– no es posible cuestionar la propiedad del Estado respecto de los bienes baldíos, pues esa calidad ya fue declarada con resoluciones [...] que gozan de presunción de legalidad. [...] [C]omo no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados, la Sala no puede hacer cosa distinta a negar las súplicas de la demanda.

CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECUPERACIÓN DE

BIEN BALDÍO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA Como el presente asunto corresponde al control de legalidad de los actos proferidos en el marco de un procedimiento de recuperación de baldíos, conforme a los artículos 50 de la Ley 160 de 1994 y 128 (numerales 8 y 9) del Código Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para resolverlo en única instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERALES 8 Y 9

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO ACUSADO / RECUPERACIÓN DE BIEN

BALDÍO / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al numeral 8 del artículo 128 del CCA –ya citado–, resulta procedente frente a la resolución [...], dado que inició el procedimiento de recuperación de baldíos. Así, como el actor pidió su revisión, la Sala adecuará la acción a este medio de control en garantía del acceso a la administración de justicia y por prevalencia del derecho sustancial, toda vez que esta Corporación ha establecido su procedencia en tratándose de actos administrativos que inician diligencias de recuperación de baldíos. Además, la acción de revisión, conforme al artículo 50 de la Ley 160 de 1994 y al numeral 9 del artículo 128 del CCA, resulta procedente en relación con las resoluciones [...], por cuanto culminaron el procedimiento de recuperación de baldíos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERAL 9 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 50

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / OPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Sala advierte que la adecuación de la acción a nulidad y restablecimiento del derecho afecta el cómputo de la caducidad respecto de la resolución que inició el

procedimiento. En contraste, frente al resto de resoluciones cuestionadas, se tendrá en cuenta los quince días de caducidad propios de la acción de revisión. Así las cosas, la resolución [...] –que inició el procedimiento de recuperación de baldíos– [...], la demanda presentada [...] fue por fuera de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por lo que habrá de declararse la caducidad de la acción respecto de esta. La resolución [...] –que decidió el recurso de reposición– fue [...] presentada [...] dentro de los quince días de que trata el artículo 50 de la Ley 160 de 1994.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / LEY 160 DE 1994ARTÍCULO 50

ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REVISIÓN / CONCEPTO La acción de revisión tiene como objeto que la autoridad judicial compruebe el cumplimiento de las disposiciones que desarrollan determinados procedimientos relacionados con bienes baldíos y para ello no es necesario que el interesado impugne la legalidad de los actos que culminan el procedimiento mediante cargos de anulación. RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESTITUCIÓN DEL TERRENO BALDÍO La Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994 desarrollan, entre otros, el procedimiento de recuperación de baldíos, vigente para el momento de los hechos; ahí se señalan las distintas etapas y trámites que debe seguir la autoridad

competente para poder adoptar en debida forma la decisión, así: El procurador agrario o cualquier persona puede solicitar a la entidad que adelante las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente ocupado –artículo 46 del Decreto 2664 de 1994–. La entidad, previa obtención de la información necesaria, debe adelantar el procedimiento de recuperación para determinar si hay indebida ocupación de terrenos baldíos –artículo 48 de la Ley 160 de 1994–, por encontrarse en alguna de las causales para ello –artículo 45 de la Ley 160 de 1994– [...].

FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1994 - ARTÍCULO 45 / LEY 60 DE 1994ARTÍCULO 48 / DECRETO 2664 DE 1994 - ARTÍCULO 46

CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / PROCESO DE

CLARIFICACIÓN Y DESLINDE DE TIERRAS DE LA NACIÓN

[E]l predio que reclama como suyo el accionante tiene definida la calidad de baldío desde mucho tiempo atrás, cuando el INCORA, mediante resoluciones [...] decidió el procedimiento de clarificación respecto de las islas que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario –entre ellas Isla Grande– y declaró que eran bienes baldíos reservados [...]. [D]urante el procedimiento de clarificación –que culminó con las resoluciones en cita– era posible aportar y pedir las pruebas para acreditar la propiedad privada respecto de las islas o parte de estas, pues en dicho trámite precisamente se verifica si el bien salió o no del domino del Estado. En contraste, una vez el bien tiene definida su calidad de baldío –en este caso

reservado–, el debate probatorio necesariamente varía, toda vez que el procedimiento de recuperación tiene como objeto definir si un bien baldío está indebidamente ocupado y el interesado debe preocuparse por demostrar alguna justificación que permita sostener que lo ocupa en legal forma, pues de lo contrario deberá restituirlo. Es que el trámite de recuperación parte de una clara premisa, el bien es baldío, por lo que el ocupante no puede alegar a su favor ningún derecho de propiedad –como si podría hacerlo en un procedimiento de clarificación–.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el trámite de clarificación de la propiedad y su objeto, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de

2017, rad. 33213, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (e).

BIEN BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESTITUCIÓN DEL

TERRENO BALDÍO / TITULARIZACIÓN DEL BIEN BALDÍO

[L]as resoluciones no perdieron su fuerza ejecutoria, se limitaron a declarar unas islas como bienes baldíos reservados y nada dijeron respecto del procedimiento para su recuperación, toda vez que la posibilidad de adelantarlo –como ya se indicó– proviene de las disposiciones que así lo prevén. Por tanto, el paso del tiempo no imposibilita ni hace nugatoria la competencia de la entidad para recuperar terrenos baldíos reservados, como tampoco hace que la declaratoria de bien baldío deje de producir efectos [...].

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el acto administrativo que clarifica la propiedad de los bienes baldíos que son reserva del Estado y su recuperación, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2017, rad. 33213, C. P.

Marta Nubia Velásquez Rico (e).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-26-000-2006-00005-00(32396)A

Actor: GUSTAVO CASTRILLÓN GONZÁLEZ

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS (SENTENCIA) Sin que se observe nulidad de lo actuado, la Sala procede a resolver la acción de revisión, prevista en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, interpuesta por el señor Gustavo Castrillón González, con el fin de anular las resoluciones n.º 857 del 24 de octubre de 2002, 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, por las cuales se inició y decidió el procedimiento de recuperación del baldío denominado La Cocotera, ubicado en Isla Grande del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1. El 18 de enero de 2006 (fl. 1, c. ppal.), el señor Gustavo Castrillón González, en ejercicio de la acción de revisión, presentó demanda para que se revisara el procedimiento administrativo que decidió la recuperación del baldío denominado La Cocotera (fl. 1-87, 243-244, c. ppal.).

1.1. Las pretensiones

2. La parte demandante solicitó las siguientes declaraciones (fl. 243-244, c. ppal.): Primera: Pido a la Corporación la revisión integral de las resoluciones 857 de 25 de octubre de 2002; 227 de 21 de abril de 2004 y 718 de 4 de noviembre de 2005, originada la primera de ellas en la Regional del INCORA (Bolívar), y las dos últimas de la Oficina de Enlace Territorial número dos (2) de INCODER, para que se establezca lo siguiente: A) Si durante el trámite administrativo hubo desconocimiento de las pruebas aportadas las cuales acreditan propiedad privada frente al dominio de la

Nación. B) Si durante el trámite administrativo de recuperación de baldío, se violaron por parte de INCORA y posteriormente el INCODER, los artículos 46 y 47 del decreto reglamentario 2664 de 1994.

Segunda: Solicito la revisión de los actos administrativos proferidos por INCORA y posteriormente por el INCODER, por incumplimiento de Io ordenado en el fallo del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de acción de cumplimiento, confirmada por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, expediente n.º ACU-25000-23-26-000-2001-00619-01, n.º interno 935 en fallo de 6 de junio de 2001. El texto de la sentencia en cuestión explícita (sic) ordena el cumplimiento de normas, que se concretan en la clarificación, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, en los

archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, lo cual se ha explicado a fondo en la demanda.

Tercera: Solicito además que se haga esta revisión de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 857 del 25 de octubre de 2002; 227 del 21 de abril de 2004 y 718 del 4 de noviembre de 2005 proferida por INCORA, la primera; por la Oficina de Enlace Territorial número dos del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), las demás, correspondientes al trámite de recuperación de Baldíos en el predio de mi cliente, por desconocimiento, entre otros aspectos señalados en el texto principal, de lo contemplado en la causal 3a del artículo 66 del Código

Contencioso Administrativo.

Cuarta: Como consecuencia de la revisión solicitada, le pido, declarar nulo todo el trámite de recuperación de baldíos en el predio de mi poderdante, iniciado mediante resolución 857 de 24 de octubre de 2002, emanada de la

Dirección de INCORA, Regional Bolívar. 1.2. Los hechos

3. Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume a continuación: 3.1. El 27 de septiembre de 1984, con resolución n.º 4698, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) –hoy Agencia Nacional de Tierras (ANT)– declaró que las islas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario –entre ellas Isla Grande– eran bienes baldíos reservados. 3.2. El 15 de septiembre de 1986, con resolución n.º 4393, el INCORA

desestimó la reposición promovida en contra de la anterior decisión y la confirmó. 3.3. El 2 de mayo de 2001, con sentencia dictada en el marco de una acción de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó al INCORA que adelantará los procedimientos para llevar a cabo la clarificación de la propiedad, el deslinde y la recuperación de los baldíos que conforman los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. El 6 de julio de 2001, el Consejo de Estado confirmó el fallo del tribunal. 3.4. A pesar de la orden de adelantar nuevamente la clarificación de la propiedad de las islas que conforman esos archipiélagos, el INCORA se limitó a sostener, con fundamento en unos actos administrativos que habían perdido su fuerza ejecutoria1, que las islas eran bienes baldíos e inició varios procedimientos administrativos para recuperarlas, sin siquiera dar la oportunidad a los afectados de acreditar su calidad de propietarios de los bienes indebidamente calificados como baldíos. 3.5. El 24 de octubre de 2002, con resolución n.º 857, el INCORA inició el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos respecto del predio La Cocotera de propiedad del actor, ubicado en la isla denominada Isla Grande que hace parte del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario. 3.6. El 21 de abril de 2005, con resolución n.º 227, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) –hoy ANT– adoptó la decisión que decidió

1 El demandante indicó que: “[E]l caso concreto que se discute es el de que (sic) la administración no ejecutó materialmente la recuperación de las islas dentro del plazo que la ley le concede para llevarla a cabo. Es por esto que las resoluciones que declararon a las Islas del Rosario baldíos reservados, perdieron fuerza para ejecutar dicho acto, decayeron. Por consiguiente, son ineficaces para llevar a cabo los propósitos del INCORA Y ahora de INCODER” (fl. 59, c. ppal.). el fondo del procedimiento recuperación de baldíos, declaró que el actor ocupaba indebidamente y de mala fe el baldío denominado La Cocotera y por ello le ordenó restituirlo sin que tuviera derecho al reconocimiento de mejoras. 3.7. El 4 de noviembre de 2005, con resolución n.º 718, el INCODER desestimó el recurso de reposición promovido por el actor en contra de la anotada resolución. 1.3. Los fundamentos de derecho y el concepto de la violación

4. El actor indicó que la parte demandada desconoció los artículos 27 del Código Civil, 66 (numeral 3) del Código Contencioso Administrativo, 3 y 4 de la Ley 200 de 1936, 45 (literal b) de la Ley 110 de 1912, 47 y 50 del Decreto 2664 de 1994 y 13 del Decreto 59 de 1938, por: 4.1. “Violación al debido proceso y al derecho de defensa”. La entidad se abstuvo de “admitir los poderes en el sentido del fallo, como fue ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca” (fl. 82, c. ppal.) y de decretar,

practicar y valorar las pruebas aportadas y pedidas por el actor para acreditar su derecho de propiedad sobre el predio, tales como Cedulario de Cartagena o Libro de Registro de Mercedes de Tierras, escrituras públicas, mapas, planos, entre otros. 4.2. “Violación al cumplimiento de los fallos judiciales”. La autoridad desconoció las órdenes que le fueron impartidas por las autoridades judiciales en el marco de la acción de cumplimiento. 4.3. “Violación al principio internacional, constitucional y procesal de la cosa juzgada”. Si bien en el procedimiento administrativo no se ventiló el punto, lo cierto es que la entidad desconoció el fallo del 5 de diciembre de 1724, donde se decidió la controversia sobre la propiedad de esas islas a favor de los particulares2. 4.4. “Violación a los derechos fundamentales”. Para adoptar su decisión, la autoridad se basó en “la prevalencia de derechos adjetivos, por darle prioridad a un proceso circunscrito a técnicas procesales proscritas en la Constitución”, cuando pasó por alto todas las pruebas que acreditaban la propiedad en cabeza del ocupante (fl. 83, c. ppal.).

3. La contestación de la demanda

5. El INCODER (fl. 254-270, c. ppal.) advirtió que las resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 del 15 de septiembre de 1986 clarificaron la propiedad del predio en disputa como baldío reservado. Estos actos no han perdido fuerza ejecutoria, por cuanto la calidad de baldío no se pierde por el paso del tiempo. Además, el predio en discusión hace parte de una

isla marítima que, conforme al artículo 107 de la Ley 110 de 1912, tiene la condición especial de reserva territorial del Estado que no puede ser adjudicado, ni apropiado. 5.1. Asimismo, precisó que la orden impartida al INCORA en el curso de la acción de cumplimiento no fue la de adelantar nuevamente la clarificación de la propiedad de los baldíos, pues ello solo procedería respecto de terrenos que no tengan esa connotación. 5.2. En esa medida, aseguró que no hubo transgresión al debido proceso ni al derecho de defensa, las pruebas para acreditar la propiedad del predio resultan ajenas al objeto del procedimiento de recuperación de baldíos, no 2 Sobre el punto, el accionante indicó: “El proceso fallado en 1724, fue instaurado por las mismas causas que originaron el proceso que hoy nos ocupa. En aquel, fallado en el siglo XVIII, fue el Estado, en ese momento la Corona Española, contra los particulares y ahora una vez más el mismo Estado: la República de Colombia, contra particulares también. Los inmuebles que están en disputa, son los mismos que aparecen en las partidas anotadas en el libro de registro de las mercedes de tierras dadas por el Cabildo de Cartagena de Indias. En ese proceso se determinó que los predios que aparecen en el libro de registro de esas mercedes de tierras, no son realengos o baldíos de propiedad de la Corona” (fl. 36, c. ppal.). se trata de un procedimiento de clarificación, donde el objeto precisamente es verificar quién es el propietario. 5.3. Además, propuso la excepción de inepta demanda, toda vez que el actor se limitó a enlistar unas disposiciones sin exponer el concepto de su

violación, por lo que desconoció las previsiones del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

4. Los alegatos de conclusión

6. El INCODER (fl. 419-422, c. ppal.) aclaró que la finalidad del actor era discutir la calidad de baldío del predio que indebidamente ocupaba, aspecto que fue definido con resoluciones n.º 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 del 15 de septiembre de 1986, cuya legalidad no fue puesta en tela de juicio.

7. El agente del Ministerio Público (fl. 423-440, c. ppal.) solicitó que no se estudiara la legalidad de la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002, por la cual se inició el procedimiento de recuperación, toda vez que “la misma ya había cobrado firmeza a la fecha de presentación de la demanda”

(fl. 433, c. ppal.). Asimismo, requirió que se negaran las pretensiones de la demanda respecto de las resoluciones n.º 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, toda vez que la entidad adelantó el procedimiento con apego a las disposiciones que lo rigen3.

II. CONSIDERACIONES

1. La jurisdicción, la competencia y la acción procedente 3 La parte actora guardó silencio en esta oportunidad procesal.

Con auto del 21 de agosto de 2018 (fl. 572-573, c. ppal.) se puso en conocimiento de las partes la posibilidad de requerir la suspensión provisional de los efectos de los actos

administrativos demandados, por motivo de la declaratoria de inexequibilidad de algunos apartes del artículo 50 de la Ley 160 de 1994. Al respecto, véase: Corte Constitucional, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos.

8. Como el presente asunto corresponde al control de legalidad de los actos proferidos en el marco de un procedimiento de recuperación de baldíos, conforme a los artículos 504 de la Ley 160 de 1994 y 1285 (numerales 8 y 9) del Código Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para resolverlo en única instancia.

9. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al numeral 8 del artículo 128 del CCA –ya citado–, resulta procedente frente a la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002, dado que inició el procedimiento de recuperación de baldíos. Así, como el actor pidió su revisión, la Sala adecuará la acción a este medio de control en garantía del acceso a la administración de justicia y por prevalencia del derecho sustancial, toda vez que esta Corporación ha establecido su procedencia en tratándose de actos administrativos que inician diligencias de recuperación de baldíos6. Además, la acción de revisión, conforme al artículo 50 de la Ley 160 de 1994 y al numeral 9 del artículo 128 del CCA, resulta procedente en relación con las resoluciones n.º 227 del 21 de abril de 2005 y 718 del 4 de noviembre de 2005, por cuanto culminaron el procedimiento de recuperación de baldíos.

4 “Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo”. La expresión tachada fue declarada inexequible. Al respecto, véase: Corte Constitucional, sentencia C-623 del 30 de septiembre de 2015, exp. D-9344, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. 9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos”. 6 En anterior oportunidad se indicó: “[E]l artículo 128 numeral 8 del C.C.A. dispuso la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que inicien las diligencias administrativas de [recuperación de baldíos]”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 4 de mayo de 2012, exp.

42122, C.P. Hernán Andrade Rincón. Posición reiterada en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2017, exp. 30635, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 1.2. La legitimación en la causa

10. El actor se encuentra legitimado por activa, toda vez que las resoluciones iniciaron y definieron un procedimiento administrativo de recuperación de baldío en su contra y se declaró que ocupaba indebidamente y de mala fe el baldío denominado La Cocotera. La parte demanda se encuentra legitimada por pasiva, dado que fue la entidad que profirió los actos administrativos frente a los cuales se requirió el control de legalidad7. 1.3. La caducidad

11. La Sala advierte que la adecuación de la acción a nulidad y restablecimiento del derecho afecta el cómputo de la caducidad respecto de la resolución que inició el procedimiento. En contraste, frente al resto de resoluciones cuestionadas, se tendrá en cuenta los quince días de caducidad propios de la acción de revisión. 11.1. Así las cosas, la resolución n.º 857 del 24 de octubre de 2002 –que inició el procedimiento de recuperación de baldíos–, conforme se puede leer en la resolución n.º 227 del 21 de abril de 2005 (fl. 157, c. ppal.), fue notificada el 18 de noviembre de 2002, por tanto, la demanda presentada el 18 de enero de 2006 (fl. 1, c. ppal.), lo fue por fuera de los cuatro meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,

modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por lo que habrá de declararse la caducidad de la acción respecto de esta. 11.2. La resolución n.º 718 del 4 de noviembre de 2005 –que decidió el recurso de reposición– fue notificada el 5 de diciembre de 2005 (fl. 245, c. ppal.), por tanto, la demanda presentada el 18 de enero de 2006 (fl. 1, c. ppal.), 7 Con auto del 3 de marzo de 2017 (fl. 503-507, c. ppal.) se tuvo a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, de conformidad con los artículos 1 y 2 del Decreto 1850 de 2016, en concordancia con el artículo 4 del Decreto 2363 de 2015. lo fue dentro de los quince días de que trata el artículo 50 de la Ley 160 de 1994. 1.4. La aptitud de la demanda

12. La acción de revisión tiene como objeto que la autoridad judicial compruebe el cumplimiento de las disposiciones que desarrollan determinados procedimientos relacionados con bienes baldíos y para ello no es necesario que el interesado impugne la legalidad de los actos que culminan el procedimiento mediante cargos de anulación. 12.1. En todo caso, es preciso indicar que la parte actora señaló las normas que a su juicio la entidad desconoció y desarrolló las razones que apoyan sus conclusiones, por lo que la Sala advierte, a diferencia de lo sostenido por la entidad accionada, que es posible abordar los cargos de anulación propuestos en la demanda.

2. El problema jurídico

13. La Sala debe comprobar si el procedimiento de recuperación de baldíos se adelantó conforme a las disposiciones que lo rigen e igualmente verificar si están llamados a prosperar los cargos de nulidad formulados por el actor en contra de las resoluciones que decidieron el fondo del asunto.

3. La cuestión de fondo 3.1. La legalidad del procedimiento de recuperación de baldíos

14. La Sala considera necesario señalar la regulación legal del procedimiento de recuperación, para poder contrastarlo con el surtido por la entidad en el sub lite. 3.1.1. La regulación legal del procedimiento de recuperación

15. La Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 de 1994 desarrollan, entre otros, el procedimiento de recuperación de baldíos, vigente para el momento de los hechos; ahí se señalan las distintas etapas y trámites que debe seguir la autoridad competente para poder adoptar en debida forma la decisión, así: 15.1. El procurador agrario o cualquier persona puede solicitar a la entidad que adelante las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente ocupado –artículo 46 del Decreto 2664 de 1994–. La entidad, previa obtención de la información necesaria, debe adelantar el procedimiento de recuperación para determinar si hay indebida ocupación de terrenos baldíos –artículo 48 de la Ley 160 de 1994–, por encontrarse en alguna de las causales para ello –artículo 45 de la Ley 160 de 1994–: Causales. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados

los siguientes:

1. Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se

hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público.

2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Instituto, según las disposiciones de la ley y el presente Decreto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal.

3. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión.

4. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación. 15.2. El acto administrativo que inicia el procedimiento se debe notificar personalmente al Ministerio Público y a los ocupantes del bien o a quienes se pretendan dueños. Si no fuere posible la notificación personal se procederá a su emplazamiento por edicto que se fijará por el término de 5 días en un lugar público de la sede de la entidad donde se adelante la actuación. En caso de no comparecencia, se designará curador ad litem – artículos 74 de la Ley 160 de 1994 y 46 del Decreto 2664 de 1994–.

Además, dicho acto debe inscribirse, de forma prioritaria, en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente, siempre que el predio esté inscrito, para que a partir del respectivo registro, el procedimiento surta plenos efectos para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales del bien objeto de la referida inscripción –artículo 49 de la Ley 160 de 1994–. 15.3. Los interesados pueden solicitar pruebas para acreditar su derecho de ocupación del bien, dentro de los cinco días siguientes a la notificación del acto administrativo de inicio del procedimiento –artículo 47 del Decre