CE-11001-03-26-000-2007-00023-00(33934)-2010

CIRCULARES 242 DE 2001 Y 53 DE FEBRERO DE 2002 - Naturaleza jurídica / CIRCULARES - Pueden ser actos administrativos. Depende de su contenido Las llamadas circulares pueden o no revestir el carácter de acto administrativo, tal circunstancia dependerá siempre de su contenido y de la virtualidad que tengan para afectar situaciones jurídicas. Dos son las acepciones que la jurisprudencia ha identificado para precisar el alcance del vocablo jurídico circular: 1. Un mandato que una autoridad dirige a sus inferiores jerárquicos, el cual puede en algunas ocasiones extenderse a particulares, cuando la entidad de carácter administrativo tiene como competencia la vigilancia de actividades privadas y que se ha denominado circular de servicio, y; 2. avisos dirigidos a un determinado grupo de personas jurídicas públicas o privadas interesadas en el asunto objeto de información y que se ha denominado circular informativa. De lo dicho con anterioridad puede inferirse que las circulares, en principio, son “simples medidas de orden interno, en cuanto a través de las mismas la administración puede pretender imponer su interpretación de la ley o de una manera más amplia del ordenamiento jurídico”; no obstante, cuando con esta labor impone nuevas obligaciones o deberes, en el fondo se está ante un verdadero “ejercicio de una potestad reglamentaria” y por ende ante auténticos actos administrativos. ACTO ADMINISTRATIVO - No se vincula a la adopción de una forma concreta Es necesario advertir, que en el derecho administrativo colombiano el concepto de acto administrativo no se vincula a la adopción de una forma concreta, es decir que aunque denominaciones como decreto, resolución, acuerdo, etc. se

identifican generalmente con verdaderas decisiones de la administración, éstas no dependen del nombre utilizado al momento de su adopción sino de la aplicación conjunta de los criterios subjetivo y material. En efecto, el operador jurídico debe observar el cumplimiento de dos condiciones para concluir que está frente a una manifestación de la voluntad susceptible de control judicial: 1. Que provenga de una autoridad o particular que cumpla funciones administrativas, y; 2. Que se observe un contenido decisorio, o lo que es igual, que produzca efectos. Para la Sala resulta claro que las circulares demandadas constituyen verdaderos actos administrativos, pues aunque sus destinatarios directos fueron los gerentes regionales del INCORA (hoy INCODER) y se trataba de unificar criterios sobre la autorización de venta y fraccionamiento de predios baldíos, ocasionaron efectos sobre los particulares condicionando situaciones jurídicas, toda vez que la posibilidad de enajenación de un bien cuyo dominio inicial provenga de la adjudicación de baldíos nacionales se supedita al pronunciamiento favorable de la autoridad administrativa. CIRCULARES DEMANDADAS - Son actos administrativos Se constata entonces, que las circulares demandadas reflejan la capacidad del ente administrativo de trazar efectivas reglas de conducta en desarrollo de lo prescrito por el legislador, con alcances generales y de obligatorio cumplimiento por parte de los destinatarios; ello denota la verificación de los elementos propios del acto administrativo como son: (1) manifestación unilateral de la voluntad de la administración o de la entidad pública o el particular en ejercicio de la función administrativa, (2) capaz de producir efectos jurídicos frente a otros sujetos de derecho (3) sin necesidad de contar con su anuencia para ello.

LEGITMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - Configuración La Sala considera que la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por la parte demandada está llamada a prosperar; toda vez que, como se señaló en el escrito de contestación, de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 4915 del 26 de diciembre de 2007 mientras el INCORA se encontrara en proceso de liquidación correspondía, al Gerente liquidador, continuar atendiendo los procesos judiciales y reclamaciones en curso o que pudieran llegar a iniciarse hasta que se efectuará la respectiva entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o al instituto que asumiera la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural en Colombia (INCODER). Una vez finalizado el término previsto, la norma radicó en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la obligación de asumir la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte la entidad liquidada. Vistas así las cosas, no cabe duda alguna respecto de la falta de competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) para asumir los procesos judiciales en que fuera parte el INCORA, sin importar si éstos se iniciaron antes, durante o con posterioridad a la liquidación. De allí que, es evidente la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no estar llamada la entidad administrativa a responder por las peticiones impetradas en el libelo de demanda. LEGITMACION EN LA CAUSA POR PASIVA - No impide resolver el fondo del asunto / SUCESION PROCESAL - Extinción de la persona jurídica / LIQUIDACION DE LA ENTIDAD - Es reemplazada en sus obligaciones por

otra entidad No obstante lo anterior, en el caso objeto de análisis, el que la excepción de falta de legitimación por pasiva prospere no conlleva la imposibilidad de pronunciamiento por parte de la Sala sobre el fondo del asunto debatido en el proceso, toda vez que en el mismo se presentó el fenómeno de la sucesión procesal, al cumplirse el supuesto de hecho consagrado en el inciso segundo del artículo 60 del C.P.C. Tal como ha señalado esta Corporación, la sucesión procesal se genera cuando se da la sustitución de una parte por otra persona natural o jurídica que está fuera del proceso. Esta circunstancia trae como consecuencia obvia el que si se da uno de los supuestos contemplados en el artículo 60 del C.P.C, quien sustituye entra a ocupar el lugar que ocupaba en la relación jurídico procesal el sustituido, relación que no se ve afectada, pues quien en ella ingresa tiene los mismos derechos, cargas y obligaciones que tenía aquel que es remplazado. Una de las situaciones previstas por el legislador para que opere la sucesión procesal es precisamente la extinción de la persona jurídica que es demandante o demandada en un proceso cuando opera su liquidación. En este caso, la jurisprudencia ha considerado que la verdadera sucesión ocurre cuando la entidad de carácter administrativo ha sido efectivamente liquidada y es reemplazada en sus obligaciones por otra, a la cual se le trasladan en virtud de norma expresa los bienes, derechos y obligaciones. LIQUIDACION DE LA ENTIDAD - Dentro del proceso judicial / SUCESOR PROCESAL - Respecto de él la sentencia que se profiera produce plenos

efectos Si por la duración del proceso la entidad efectivamente desaparece, deberá asumir su posición aquella entidad que, en virtud de norma expresa, tenga la obligación de continuar con su adelantamiento. Dos son las posibilidades que pueden llegar a darse: 1. La norma confía la asunción de los procesos judiciales a la persona jurídica que como consecuencia de la liquidación o disolución asume las competencias de la entidad que desaparece o; 2. Se opta por radicar la obligación de asumir los procesos en que la entidad que desaparece sea parte a un ente administrativo distinto del que asume sus competencias. En el caso objeto de estudio se presentó el segundo supuesto: el INCODER asumió las competencias propias del INCORA en materia de ejecución de la política agraria, pero el adelantamiento de los procesos en que éste fuera parte (en calidad de demandante o demandado) se confió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En consecuencia de lo anterior, el proceso puede proseguir como si el demandado original subsistiera, toda vez que el fondo del litigio se mantuvo inalterado por la desaparición del ente administrativo; por tanto, y en virtud del artículo 62 del CPC, el sucesor (el Ministerio de agricultura y Desarrollo Rural), debió tomar el proceso en el estado en que se encontraba, razón por la cual es posible que la Sala se pronuncie con independencia de que éste no haya concurrido, pues aún así, y de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 60 del CPC respecto de él la sentencia que se profiera produce plenos efectos.

NOTA DE RELATORIA: En relación con los efectos de la sucesión procesal,

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de julio 27 de 2005. M. P. María Helena Giraldo Gómez. Exp. 00110-01 (AG). ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE HAN PERDIDO SU FUERZA EJECUTORIAProcedencia de la acción de nulidad / ACTOS ADMINISTRATIVOS REVOCADOS - Procedencia de acción de nulidad / PERDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA DEL ACTO - Afecta su eficacia y no su validez Los fundamentos jurídicos de las circulares demandadas se encuentran en los artículos 72 y 73 de la ley 160 de 1994, de tal forma que en el momento en que ésta fue derogada por la expedición del nuevo estatuto de desarrollo rural tales fundamentos desaparecieron, circunstancia que ocasionó que perdieran su fuerza ejecutoria al cumplirse el supuesto contemplado en el numeral 2 del artículo 66 del C.C.A. Este fenómeno constituye una vicisitud que afecta la eficacia del acto administrativo y no su validez, de allí que ya no es posible hacer cumplir su contenido por haber desaparecido su carácter obligatorio. No obstante, como ya advirtió la Sala, la Ley 160 de 1994 en la actualidad es la norma que rige en materia agraria, toda vez que la declaratoria de inexequibilidad de la ley 1152 trajo como consecuencia directa que ésta volviera a cobrar vigencia. Por ende, las normas que sirvieron de fundamento a los actos administrativos demandados vuelven a ser parte del ordenamiento jurídico; razón de más para sostener que el poco tiempo que estuvo derogada la Ley 160 de 1994, no afecta la validez de las

decisiones tomadas por la Administración, porque tal como ha sostenido esta Sala “la conclusión de legalidad o no de un acto administrativo no está condicionada a su vigencia, pues la legalidad de un acto no está ligado con la producción de sus efectos (eficacia jurídica); la legalidad está vinculada con el momento de su nacimiento o de existencia, para el cual el juez debe examinar si en la expedición del acto ésta estuvo acorde con el ordenamiento jurídico superior..”. En otras palabras, la pérdida de fuerza ejecutoria conlleva a que el acto deje de producir efectos hacia el futuro pero no afecta aquello que pudo haber ocurrido en el pasado, circunstancia que posibilita el control judicial que, al ser contencioso objetivo, se detiene en analizar si hay vicios al momento de su formación y surgimiento. ACTOS ADMINISTRATIVOS REVOCADOS - Procedencia de acción de nulidad Por otra parte, la Sala debe entrar a pronunciarse sobre la procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos que han sido revocados, como quiera que en el proceso se puso de manifiesto que una vez se le corrió traslado de la demanda al INCORA, este organismo procedió a revocar las circulares cuestionadas. En lo que concierne a este aspecto se reitera la línea jurisprudencial que se ha ido consolidando desde el año 1991, según la cual es suficiente que un acto administrativo haya tenido vigencia aunque sea por un pequeño lapso para que la jurisdicción contenciosa administrativa deba pronunciarse sobre su legalidad frente a una demanda de nulidad. En efecto, no obstante la norma cuestionada no se encuentre vigente, durante el tiempo que hizo parte del

ordenamiento jurídico pudo incidir sobre situaciones jurídicas. De este modo, la vigencia de una disposición administrativa se diferencia de su legalidad, y por ello, la revocatoria directa no tiene la virtualidad de restablecer el orden jurídico si éste se ha visto vulnerado. Adicionalmente, aún cuando el acto administrativo ha sido derogado, no se ha desvirtuado su presunción de legalidad, la cual sólo puede verse afectada por una decisión de carácter judicial. De otro lado, los efectos de la revocatoria son hacia el futuro, de forma tal que su declaratoria no afecta lo acaecido durante el tiempo en que la norma estuvo vigente; en cambio, los efectos de la nulidad son retroactivos porque buscan precisamente restablecer la legalidad alterada. ACTO ADMINISTRATIVO - Causal de nulidad - INDEBIDA MOTIVACION POR ERRONEA APLICACION - Falta de sustentación Por tanto, el demandante no formuló en debida forma el cargo, ya que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, no sólo basta con mencionar que éste incurrió en indebida motivación por errónea aplicación de la Ley, adicionalmente debe explicarse el cómo se materializa este vicio invalidante. Tal como ya ha reiterado la jurisprudencia de esta corporación en varias oportunidades, el control de legalidad que el juez contencioso administrativo realiza no es general sino particular y concreto. Es decir, el análisis que haga el operador jurídico sólo puede circunscribirse a los motivos de violación que se alegan en el proceso. La jurisdicción contencioso administrativa es esencialmente rogada, por ello, puede afirmarse que quien decide, no puede de oficio señalar razones de contradicción entre la norma demandada y la supuestamente

infringida; esta posibilidad sólo es permitida por el ordenamiento jurídico cuando se constata la afectación de un derecho fundamental. CONCEPTO DE LA VIOLACION - Constituye la causa petendi en el proceso Así, el concepto de la violación constituye la causa petendi en el proceso, motivo por el cual sí esta Sala intentará desentrañar las razones por las que el elemento motivación de las circulares demandadas es defectuoso, estaría modificando dicha causa petendi al incorporar en el proceso razones no alegadas; en otras palabras, se estaría decidiendo por fuera de lo pedido (“extra petita”), porque son precisamente los argumentos traídos por el demandante al proceso los que “determinan el marco de juzgamiento.”. ACTO ADMINISTRATIVO - Causal de nulidad / INCOMPETENCIA - Falta de prueba Este cargo tampoco está llamado a prosperar, pues el demandante no aportó al proceso copia de la resolución 2650 de 2000 y ello impide demostrar quién era el funcionario o dependencia competente para proferir las decisiones acusadas. La prueba de la posible incompetencia alegada es la copia auténtica del denominado manual específico de requisitos y funciones de la entidad; y la carga de allegarlo al expediente le correspondía al actor según el artículo 177 del CPC que preceptúa: “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.”. PROPIEDAD AGRARIA - Características Se trata del reconocimiento de un poder en cabeza de un individuo; no obstante, éste se encuentra siempre subordinado al cumplimiento de una finalidad: la explotación económica. Si esta finalidad no se cumple el derecho puede

extinguirse por incumplimiento de su función social (extinción del dominio). b. El poder reconocido se ejercita sobre superficies o fincas que sean aptas para el cultivo o la ganadería. c. Es un poder que se reconoce no sólo en beneficio del propietario sino en función de los intereses colectivos. Concebir la propiedad agraria en un Estado social de Derecho conlleva inevitablemente a que la garantía individual interactúe con el derecho fundamental a la igualdad de oportunidades, toda vez que este constituye un instrumento para luchar contra los desniveles personales, sectoriales, regionales o nacionales. d. Es un poder que está vinculado con el objetivo de proteger la empresa productiva y, especialmente, la empresa de tipo familiar; por lo tanto, parte de la necesidad de establecer una unidad mínima y evitar la concentración parcelaria en pocas manos. e. Es un poder que se encuentra intrínsecamente relacionado con la búsqueda, por parte del Estado, de una mejor distribución de la propiedad, por lo cual, cuando esta finalidad no se cumple el derecho está sujeto, de acuerdo con los requerimientos traídos por la ley, a expropiación, extinción del dominio o reversión. f. Es un poder que está sujeto a limitaciones en cuanto a su disposición, toda vez que la posibilidad de venta, gravamen o fraccionamiento sólo puede llevarse a cabo si se cumple con los requerimientos establecidos en la ley. JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - Sentencia de legalidad modulada Antes de proceder al estudio del caso concreto, se advierte que en la presente sentencia se declarará la legalidad condicionada de las normas acusadas, como quiera que, se trata de uno de aquellos eventos en los cuales, al existir más de

una posibilidad de interpretación, no es posible hacer un pronunciamiento puro y simple y decantarse por la nulidad o validez de la decisión administrativa; la primera medida es desproporcionada, la segunda, dejaría viva una norma que no se ajusta del todo a la legalidad.

NOTA DE RELATORIA: Acerca de las sentencias de legalidad moduladas, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de Junio de 2009. M. P. Enrique Gil Botero, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00.

ACTOS DEMANDADOS - Legalidad modulada Para la Sala es correcto el alcance que el demandante da al artículo 73 de la Ley 160 de 1994, cuando afirma que ésta disposición dentro de los cinco años siguientes a la Adjudicación de una Unidad Agrícola Familiar sobre baldíos, prohíbe que un inmueble sea gravado con hipoteca para responder por obligaciones que no sean aquellas derivadas de créditos agropecuarios otorgados por entidades financieras. De igual modo, es acertado afirmar que de los artículos 44 y 45 se desprende una limitación para fraccionar el inmueble, el cual sólo se podrá dividir si se presenta alguna de las excepciones previstas por el legislador; de hecho, si se realiza un negocio del cual resulte una división del predio que implique una disminución de la superficie señalada por el Incora como Unidad Agrícola familiar, dicho acuerdo trae aparejado un vicio de nulidad absoluta. No obstante, de la literalidad de las disposiciones mencionadas no puede desprenderse la conclusión defendida por el actor, toda vez que la posibilidad de

pedir autorización en caso de enajenación o venta de un inmueble, cuyo dominio inicial provenga de baldíos de bienes nacionales, tiene asidero en varias disposiciones de la Ley 160 de 1994 y hace parte de las limitaciones a que se encuentra sujeto el derecho de propiedad agraria en cumplimiento de la función social y ecológica de acuerdo con los planteamientos esbozados en los apartes precedentes de esta sentencia. UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR - Transferencia del derecho de dominio, posesión o tenencia. Plazo / TERRENOS BALDIOS - Titulación / TERRENOS BALDIOS ADJUDICADOS - Fraccionamiento El inciso tercero del artículo 39 de la Ley 160 de 1994 señala que hasta cuando se cumpla un plazo de 15 años contados desde la primera adjudicación que se hizo de la respectiva parcela, no se podrá transferir el derecho de dominio, su posesión o tenencia sino a campesinos de escasos recursos o minifundistas, caso en el cual, el adjudicatario deberá solicitar autorización expresa de la autoridad administrativa para enajenar, gravar o arrendar la Unidad Agrícola Familiar. Por su parte, el artículo 72 de la ley 160 de 1994 (fundamento de las circulares acusadas) consagra la prohibición de efectuar titulaciones de terrenos baldíos a favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional. Para dar cumplimiento a lo preceptuado se prohíbe el fraccionamiento de los terrenos baldíos adjudicados en una extensión inferior a la señalada por la autoridad administrativa como Unidad

Agrícola Familiar para la respectiva zona o municipio y se exige a los registradores de instrumentos públicos, que se abstengan de registrar actos o contratos cuyo dominio inicial provenga de adjudicación de baldíos nacionales sin la protocolización de la autorización del INCORA. El artículo 72 condiciona la autorización a un objetivo concreto: evitar un fraccionamiento de las Unidades Agrícolas familiares; sin embargo, también impone en cabeza de la autoridad administrativa la obligación de cerciorarse que la división del predio no se presente y sobretodo informar al registrador aquellos eventos en que esta situación se llegue a constatar, circunstancia que la habilita para exigir la autorización como una forma de vigilar y controlar que lo dispuesto por el legislador no se quede en el papel. UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR - Limitación de los actos del adjudicatario Esto se justifica en la necesidad de evitar la concentración de la riqueza en pocas manos o el aprovechamiento antieconómico de parcelas que por su escasa extensión no tienen vocación alguna de productividad. Sin embargo, la autoridad administrativa al expedir las circulares demandadas, realizó una interpretación de los artículos 72 y 73 de la Ley 160 de 1994, estas son las disposiciones que constituyen su fundamento jurídico, razón por la cual las posibilidades de limitación de los actos que el adjudicatario pueda realizar sobre la Unidad Agrícola Familiar deben restringirse a actuaciones relacionadas con la imposición de hipotecas sobre los inmuebles que respondan por obligaciones no derivadas del crédito hipotecario y a la imposibilidad de fraccionamiento de los predios. Por

tanto, de las dos disposiciones referenciadas no puede desprenderse una limitación que abarque los actos de enajenación del inmueble adjudicado.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 242 DE 2001 (14 de noviembre) SUBGERENCIA DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD DEL INCORA (No anulada condicionada) / CIRCULAR 52 DE 2002 (11 de febrero) SUBGERENCIA DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD DEL INCORA (No anulada condicionada).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-26-000-2007-00023-00(33934)

Actor: ALVARO FALLA MANRIQUE

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA

(INCORA) Referencia: ACCION DE NULIDAD Se decide la acción de nulidad interpuesta por el actor contra algunos apartes de las circulares No. 242 del 14 de Noviembre de 2001 y de la circular No 52 del 11 de febrero de 2002, expedidas por la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad.

I. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO Sin perjuicio de la naturaleza de acto administrativo de las decisiones demandadas, la cual será analizada más adelante, se discute la legalidad de algunos apartes de las circulares No. 242 del 14 de noviembre de 2001 y de la No 52 del 11 de febrero de 2002, expedidas por la Subgerencia de Ordenamiento

Social de la Propiedad. Se transcriben a continuación las disposiciones cuya legalidad es cuestionada por el actor1: “CIRCULAR No. 242 (14 de noviembre de 2001) “PARA: Gerentes Regionales 1 Copia autentica de las disposiciones demandadas reposan en el expediente en los folios 27 a 29. “DE: Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad. “ASUNTO: Autorización venta y fraccionamiento de predios baldíos. “Por ser competencia de esta Subgerencia, con el fin de unificar criterios sobre el asunto citado en la referencia se procede a precisar lo siguiente: “AUTORIZACIÓN DE VENTA “La Ley 160 de 1994, en su artículo 72, establece para el INCORA la obligación de expedir autorizaciones para efectuar la tradición de inmuebles cuyo dominio inicial provenga de adjudicación de baldíos nacionales, “El artículo 73 ibídem, prevé: …”Dentro de los cinco años de la adjudicación de una Unidad Agrícola Familiar sobre baldío, esta solamente podrá ser gravada con hipoteca para garantizar las obligaciones derivadas de créditos agropecuarios otorgados por entidades financieras…” “Estas normas se pueden interpretar en el sentido de que una vez adjudicado un predio baldío, los actos de disposición para transferir o gravar su dominio quedan totalmente limitados durante los cinco años subsiguientes, permitiéndole a su titular, solamente, como única excepción gravarla con hipoteca para garantizar obligaciones derivados de créditos agropecuarios otorgados por las entidades financieras”. “CIRCULAR No. 053 (11 de febrero de 2002)

“PARA: Gerentes Regionales “DE: Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad. “ASUNTO: Complementación circular 242 del 14 de noviembre de 2001. “En atención al contenido de la circular sobre autorización para la venta y fraccionamiento de predios baldíos, citada en la referencia consideramos pertinente hacer las siguientes precisiones. “(…)Una vez adjudicado un predio baldío los actos o contratos de tradición de dichos inmuebles, requieren de la AUTORIZACIÓN del Incora para llevarla a cabo, por lo tanto, no podrá llevarse a cabo actuación o negocio alguno del cual resulte la enajenación de un inmueble rural, cuyo dominio inicial provenga de la adjudicación de baldíos nacionales”.

II. LAS NORMAS INVOCADAS COMO VIOLADAS POR EL DEMANDANTE Y SU CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Dada la forma como se ha redactado la demanda, y teniendo en cuenta que en la misma no se hace una mención separada de las normas que se consideran violadas por las disposiciones acusadas, la Sala procederá a sintetizar los cargos aducidos por el actor y a relacionar en los mismos el precepto del ordenamiento jurídico que el demandante estima infringido.

1. Los actos administrativos demandados incurren en falsa o equivocada motivación por parte de un funcionario al realizar una errónea interpretación de la Ley modificándola.

2. Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados: las decisiones cuestionadas no fueron expedidas directamente por el Gerente general del organismo administrativo y tampoco por la junta directiva de la entidad, tal como preceptúa la Resolución General 2650 de 2000, sino que los actos

administrativos fueron proferidos por funcionarios de menor rango o investidura.

3. Las circulares demandadas contrarían abiertamente los artículos 58 de la Constitución y 44, 45 y 73 de la Ley 160 de 1994: De acuerdo con el actor el precepto legal tiene un espíritu y finalidad claros, pues al señalar éste que “solamente podrá ser gravada (la propiedad) con hipoteca para garantizar las obligaciones derivadas de créditos agropecuarios otorgados por entidades financieras”, está señalando que “no se permitirá hipoteca alguna DENTRO DE LOS 5 AÑOS SIGUIENTES A LA ADJUDICACIÓN DEL PREDIO, sino a favor de los bancos que vayan a prestar dinero para su fomento o explotación”. Por tanto, la Administración no podía crear una obligación que la ley no había previsto “…al no permitir la venta de un inmueble una vez se haya accedido al título de propiedad…”.

La anterior interpretación contraría abiertamente el artículo 58 de la Constitución, el cual garantiza la propiedad privada y los demás derechos de acuerdo con las normas civiles. Por lo tanto, una vez se haya notificado “…al interesado en la titulación de un predio baldío, el título traslaticio de dominio que expide el organismo facultado para ello por Ley de la República, mediante el cual se le adjudica un inmueble y tan pronto este haya sido inscrito en la oficina de instrumentos públicos correspondiente, el propietario lo puede vender sin necesidad de esperar cinco años ni pedirle al Incora (hoy Incoder) autorización para hacerlo. Otra cosa es cuando el beneficiario pretenda fraccionar el predio, procedimiento para el cual SI se requiere de tal permiso previo y escrito (artículos

44 y 45 de la Ley 160 de 1994) (Subraya la Sala).

III. EL TRÁMITE DEL PROCESO El libelo demantorio fue presentado el 16 de septiembre de 20032 ante el Tribunal Administrativo del Meta y fue admitido en auto de 29 de agosto de 2005.3.

La demanda no fue contestada por la parte demandada, de manera tal que se procedió a la apertura del periodo probatorio.4 Con posterioridad se corrió traslado a las partes para que hicieran uso de su derecho a alegar de conclusión.5 En auto de 5 de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo del Meta declara la nulidad de todo lo actuado, por ser el asunto objeto de debate, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 128 del C.C.A, competencia del Consejo de Estado en única instancia. La demanda fue admitida por la Sección Tercera de esta Corporación el 15 de Junio de 2007.6 El 31 de marzo de 2008 el actor desistió de la acción presentada, aduciendo como razones: 1. La efectiva supresión de la entidad demandada; 2. La revocatoria de las circulares demandadas, y; 3. La vigencia de una nueva ley de reforma agraria.7 En auto de 8 de mayo de 2008, no se acepta el desistimiento de la acción de nulidad, por tratarse de un “procedimiento contencioso objetivo, en donde se ve reflejado el interés general.”8 Ante la renuencia del actor para continuar el trámite del proceso, la Corporación decidió darle impulso de manera oficiosa.9 El 5 de noviembre de 2008, el apoderado del INCODER presentó la contestación

de demanda;10 los argumentos de la defensa se sintetizan a continuación: Propuso como excepción en primer lugar, la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que varias disposiciones del ordenamiento jurídico (artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el artículo 21 del Decreto - Ley 1292 de 2003 y el artículo 2 Folios 1 a 5. 3 Folios 28 y 29 4 Folios 34 y 35. 5 Folios 36 y 37. 6 Folio 44. 7 Folio 56. 8 Folios 58 y 59. 9 Folios 61 y 62. 10 Folios 64 a 70. 26 del Decreto 4915 de 2007) son claras al establecer una competencia en cabeza del Ministerio de Agricultura respecto de la asunción de los procesos, reclamaciones o las obligaciones derivadas de la liquidación con la salvedad de aquellos relativos a los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario de conformidad con las previsiones que consagra el artículo 16 de la Ley 160 de 1994. Por último, señaló que la discusión jurídica que dio origen al proceso s