CE-11001-03-26-000-2008-00021-00(35180)-2012

ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Anula ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE / ASUNTOS AGRARIOS / ACTOS DE ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS - Ocupación y aprovechamiento temporal de presuntos baldíos reservados de la Nación / PÉRDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No impide el juicio de legalidad del acto administrativo / COMPETENCIA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA SÍNTESIS DEL CASO: El INCODER mediante el Acuerdo n.° 127 de 2007 reglamentó la ocupación y aprovechamiento temporal de presuntos baldíos reservados de la Nación, ubicados en el corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo (Magdalena). Se presentó demanda contra este acto administrativo al estimarse que ese establecimiento público suplantó al Presidente de la República como autoridad reglamentaria y que, por ello, invadió su competencia al expedir un reglamento para el cual no estaba facultado.

PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar: ¿el INCODER debió esperar la promulgación del Decreto Reglamentario de la Ley 1152 de 2007 antes de expedir el Acuerdo demandado? y ¿al no hacerlo invadió la competencia del gobierno nacional?

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE / ACTO ADMINISTRATIVO – Acto de orden nacional / ASUNTOS AGRARIOS Por tratarse de una demanda interpuesta en ejercicio de la acción pública de nulidad contra un acto administrativo, del orden nacional, relacionado con un tema

agrario como es la reglamentación de la ocupación y aprovechamiento temporal de los baldíos reservados de la Nación, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 128, numeral 1 del C. C. A, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, 154 del Código Contencioso Administrativo y 1 del Acuerdo No. 55 de 2003, expedido por esta Corporación.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 36 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 154

PRELACIÓN DE FALLO – Procedencia / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Naturaleza de la acción [E]s procedente anotar que este asunto se fallará en esta oportunidad por las siguientes razones: Habida consideración de la prelación acordada por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005. Por cuanto el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 prevé que en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el orden para proferir sentencias podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos y a su importancia jurídica y trascendencia social. En este caso, por tratarse de una disposición de carácter reglamentario relativa a la “ocupación y aprovechamiento temporal de baldíos reservados de la Nación”, es claro que se trata de un tema de gran importancia que compromete el interés general, uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento (art. 1º

constitucional). Merced a la naturaleza de la acción incoada, ya que como es sabido la finalidad del contencioso objetivo es el restablecimiento de la legalidad y asegurar la regularidad de la actuación administrativa, que interesa a todas las personas, dadas las enormes implicaciones que tiene este tipo de preceptos reglamentarios.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 18

DERECHO AL MEDIO AMBIENTE / PROTECCIÓN DE HUMEDAL A través de la Ley 357 de 1997, Colombia aprobó la Convención de Ramsar (Irán) del 2 de febrero de 1971, por la que se obligó a designar humedales del territorio nacional para ser incluidos en la lista de importancia internacional (num. 5). El humedal incluido en dicha lista, mediante el Decreto 224 de 1998, fue el Sistema Delta Estuarino del Río Magdalena, Ciénaga Grande del Magdalena (num. 6). Por medio de la Resolución n.° 157 del 12 de febrero de 2004, el entonces Ministerio del Medio Ambiente señaló que era necesario establecer los usos compatibles y los prohibidos para la conservación y uso sostenible de los humedales con importancia internacional (nums. 8 y 9). Mediante el Acuerdo n.° 016 del 22 de septiembre de 2005, el concejo municipal de Sitio Nuevo aprobó la modificación de los usos del suelo del corregimiento de Palermo y previó una Zona de Desarrollo de Excelencia, para propiciar proyectos industriales y portuarios, compatibles con los lineamientos señalados en la Convención de Ramsar (num. 10).

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 / LEY 357 DE 1997 / DECRETO 224 DE

1998 PREDIO RURAL – Competencia para planificación y administración / BIEN BALDÍO – Competencia para la administración De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 27 y 28 de la Ley 1152 de 2007, la Unidad Nacional de Tierras Rurales es competente para adelantar los procedimientos de planificación y administración de los predios rurales de propiedad de la Nación y está a cargo de la definición y fines de las tierras rurales de la Nación, y de transferir la administración y tenencia de dichos predios (num. 17). El artículo 38 ibidem señala que el Ministerio del Medio Ambiente está a cargo de la administración de los bienes baldíos inadjudicables o de aquellos ubicados en zonas de reserva forestal o ambiental (num. 18).

FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 – ARTÍCULO 27 / LEY 1152 DE 2007 –

ARTÍCULO 28

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA / EFECTOS DE LA PÉRDIDA DE

FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Efecto hacia el futuro / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Definición Este Acuerdo tal y como se desprende de su encabezamiento y consideraciones jurídicas, fue expedido en desarrollo de la Ley 1152 de 2007 y sus Decretos Reglamentarios 3066 y 3362 de 2007. Conviene advertir que, con posterioridad a su expedición, la Corte Constitucional en sentencia C 175 de 2009 declaró la inexequibilidad de dicha ley, de modo que desapareció el fundamento de derecho con el que fue expedido (lo mismo que de los citados decretos que a su vez

también servían de base jurídica al mismo, en tanto fueron expedidos en desarrollo también de esa ley). La Sala advierte que como la pérdida de fuerza ejecutoria naturalmente sólo produce efectos hacia el futuro, es válido el enjuiciamiento de la legalidad del Acuerdo n.° 127 de 13 de diciembre de 2007 demandado, mientras estuvo vigente. Al respecto, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo prescribe, al regular la pérdida de fuerza ejecutoria, que “[s]alvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho (…)”. A partir de esta norma, jurisprudencial y doctrinariamente se ha construido el instituto del “decaimiento del acto administrativo” como una suerte de “extinción” del mismo, que corresponde a la situación en la cual un acto administrativo que cobró firmeza deja de ser obligatorio al perder vigencia o al desaparecer sus fundamentos de derecho deja de producir efectos jurídicos. DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No impide el juicio de legalidad del acto administrativo / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Sólo puede ser desvirtuada por el juez / FALLO INHIBITORIO - Improcedencia Esta Corporación ha sostenido mayoritariamente que la figura del decaimiento del acto administrativo no impide el juicio de legalidad del mismo, en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y

habida consideración de que el decaimiento sólo opera hacia el futuro […] En tal virtud, la presunción de legalidad que ostentan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez del acto, de suerte que el “decaimiento” del acto administrativo no trae aparejado el juicio de validez del mismo. Y, por lo mismo, en el sub lite no obstante que por virtud del fallo de inexequibilidad desapareció el fundamento legal del Acuerdo impugnado, ello no impide para adelantar el correspondiente juicio de legalidad. En consecuencia, no hay lugar a proferir fallo inhibitorio y por el contrario se proferirá decisión de mérito. OCUPACIÓN INDEBIDA DE BALDÍOS – Recuperación / COMPETENCIA PARA LA RECUPERACIÓN DE BALDÍOS con apoyo en lo estatuido por el artículo 163 de la Ley 1152 de 2007, en los casos de indebida ocupación de terrenos baldíos, o de tierras que (i) se hallen reservadas, o (ii) que no puedan ser adjudicables, o (iii) que estén destinadas a un servicio público, el Incoder debía ordenar la recuperación, previa citación y notificación personal del ocupante, o de quien se pretenda dueño, del acto administrativo que inicie el procedimiento agrario respectivo, o mediante edicto, en la forma contemplada en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 45 / LEY 1152

DE 2007 – ARTÍCULO 163

RECUPERACIÓN DE BALDÍOS - Procedimiento [D]e acuerdo con el marco jurídico expuesto, la Ley 1152 de 2007 reformuló la institucionalidad del Sector Rural y al hacerlo, modificó el objetivo, competencias y funciones del Incoder y derogó expresamente varios preceptos legales que servían de fundamento a su accionar. Sin embargo, al no establecer un tránsito legislativo que previera el traslado de funciones a otras entidades y en especial mientras entraba en funcionamiento la UNAT (una de las entidades receptoras de las funciones trasladadas del Incoder), el gobierno nacional expidió los Decretos 3066 y 3362 de 2007, por los que dispuso que dicho establecimiento público continuaría cumpliendo con las funciones que fueron reasignadas por la citada ley. Al mismo tiempo la Ley 1152 previó que para eventos de indebida ocupación de terrenos baldíos debía seguirse un procedimiento, que sería establecido mediante decreto reglamentario (Decreto 230 de 30 de enero de 2008).

FUENTE FORMAL: LEY 1152 DE 2007 / DECRETO 230 DE 2008

FALTA DE COMPETENCIA REGLAMENTARIA / DESVIACIÓN DE LA COMPETENCIA el Acuerdo acusado no podía expedirse hasta tanto no hubiese sido adoptado por el gobierno nacional la reglamentación exigida por el artículo 163 de la Ley 1152 de 2007. Y por lo mismo es claro que el INCODER excedió sus competencias, al regular una materia sin que previamente hubiesen sido fijados una serie de parámetros reglamentarios, como lo ordenó categóricamente el artículo 163 de la Ley 1152 de 2007 y por lo mismo no tenía facultad legal para expedir el acto

administrativo acusado. La ley de modo claro hizo necesario la expedición de la norma reglamentaria por el gobierno nacional para cumplir debidamente el Estatuto de Desarrollo Rural, en tanto no suministró todos los elementos indispensables para su ejecución. Síguese de lo anterior que el INCODER invadió la competencia reglamentaria del Presidente de la República, al reglamentar un procedimiento frente al cual no tenía facultad legal para hacerlo, sin que previamente hubiese sido expedida la norma reglamentaria presidencial que señalara el marco del ejercicio de esa competencia. Y no puede invocarse tampoco como fundamento jurídico de la competencia usurpada por la entidad accionada el artículo 76 de la Ley 489, tal y como lo hace el acto acusado en el considerando n.° 23, en tanto de la lectura de ese precepto no se deduce competencia reglamentaria alguna para los consejos directivos de los establecimientos públicos. COMPETENCIA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / COMPETENCIA REGLAMENTARIA - Diferencia con competencia para expedir actos administrativos La jurisprudencia de la Corporación ha señalado que la materia reglamentable depende del grado de precisión de la ley (“tanta será la materia reglamentable por el ejecutivo, cuanta determine la necesidad de realizar el estatuto expedido por las cámaras” ) y además ha precisado que no toda expedición de acto administrativo general puede asimilarse a “potestad reglamentaria”: […] Por manera que si la potestad de reglamentar la ley no puede confundirse con la facultad de expedir actos administrativos de carácter general , mal podía un establecimiento público

(un organismo descentralizado del orden nacional según las voces del apartado a) del numeral 2º del artículo 38 de la Ley 489 de 1998), expedir un acto general sin que hubiese sido expedido previamente por el gobierno el decreto reglamentario correspondiente. Ese carácter general o abstracto del acto acusado, no asimila a esa competencia a una potestad reglamentaria y tampoco lo hace “reglamentario” la nomenclatura utilizada por el acto acusado. Considera entonces la Sala que el INCODER superó el marco legal de su competencia cuando reguló la ocupación y aprovechamiento temporal de los baldíos “reservados” de la Nación, situados en una zona específica, como quiera que lo hizo sin que hubiese sido previamente expedido el decreto reglamentario respectivo, tal y como lo ordenó en forma clara y contundente el legislador. Se declarará, entonces, la nulidad del Acuerdo n.° 127 de diciembre de 2007.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 127 DE 2007 EXPEDIDO POR EL

CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO

RURAL-INCODER

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH (E)

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012) Radicación al número: 11001-03-26-000-2008-00021-00(35180)

Actor: RETRAMAR S.A.

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-INCODER

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD La Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado procede a resolver en única instancia la demanda que Retramar S.A. interpuso, en ejercicio de la acción pública de nulidad, contra el Acuerdo n.º 127 de 2007, expedido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo

Rural-INCODER. SÍNTESIS DEL CASO El INCODER mediante el Acuerdo n.° 127 de 2007 reglamentó la ocupación y aprovechamiento temporal de presuntos baldíos reservados de la Nación, ubicados en el corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo (Magdalena). Se presentó demanda contra este acto administrativo al estimarse que ese establecimiento público suplantó al Presidente de la República como autoridad reglamentaria y que, por ello, invadió su competencia al expedir un reglamento para el cual no estaba facultado.

ANTECEDENTES

I. Lo que se pretende

1. El presente proceso se originó en la demanda presentada el 25 de marzo de 2008 por Retramar S.A. en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER. En la demanda, instaurada por intermedio de abogado, se solicitó la declaración de nulidad del Acuerdo nº. 127 de diciembre 13 de 2007, mediante el cual se reglamentó la ocupación y aprovechamiento temporal de presuntos baldíos reservados de la Nación, ubicados en el corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo (Magdalena), denominados “Zona de Desarrollo de Excelencia”. 1.1 Señaló que la Ley 160 de 1994, que asignó en su artículo 48 al INCORA

la función de llevar a cabo la clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, fue derogada por la Ley 1152 de julio de 2007, por la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural y se reformó el INCODER. Indicó que esta última norma reguló en su artículo 163 la recuperación de tierras por indebida ocupación, adjudicación o servicio, y señaló que el procedimiento debía establecerse a través de decreto reglamentario en el que se garantizara la audiencia del ocupante o del presunto dueño (Decreto Reglamentario 230 del 30 de enero de 2008). 1.2 Expuso que en vigencia de la Ley 1152 de 2007 y antes de la expedición del Decreto reglamentario 230 de 2008, el INCODER expidió las Resoluciones 2125 y 2126 de 21 de agosto de 2007, a través de las cuales inició el procedimiento de recuperación de presuntos baldíos, indebidamente ocupados por las sociedades Petrocomercial y Retramar. Puso de presente que contra estos actos administrativos, los interesados interpusieron recurso de reposición, que aún no ha sido resuelto. Añadió que el 13 de diciembre de 2007, antes de la expedición del Decreto Reglamentario 230 de 30 de enero de 2008, el INCODER expidió el Acuerdo n.° 127 (publicado en el Diario Oficial 46868 el 11 de enero de 2008) en el cual reglamentó la ocupación y aprovechamiento temporal de los baldíos reservados de la Nación en el corregimiento de Palermo. En dicho Acuerdo, el INCODER también reguló la facultad de arrendar los

presuntos terrenos baldíos, la forma en que debía celebrarse el respectivo contrato y delimitó la “Zona de Desarrollo de Excelencia” en la que se encuentran ubicados los predios que explotan las sociedades Petrocomercial y Retramar. Indicó que el Incoder expidió el acuerdo acusado, “con el claro propósito de crear un presupuesto de legalidad favorable en el trámite administrativo que el mismo Incoder había iniciado mediante las resoluciones (…) 2125 y 2126, ambas de 21 de agosto de 2007, fundamentando así dicho trámite”. 1.3 Adujo violación al debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política) por incompetencia del INCODER para expedir el Acuerdo demandado, inexistencia de norma jurídica preexistente en tanto el artículo 163 de la Ley 1152 de 2007 prescribió que un decreto reglamentario establecería el procedimiento que habría de seguirse con audiencia del ocupante y que el decreto y práctica de pruebas se ceñirían a lo dispuesto en dicho decreto reglamentario. 1.4 Alegó igualmente desvío de procedimiento, modalidad de la desviación de poder, al buscar que no haya necesidad de tramitar el procedimiento administrativo de recuperación de presuntos baldíos indebidamente ocupados, iniciado en las resoluciones 2125 y 216 de 2007. 1.5 Invocó asimismo violación al derecho de acceso a la administración de justicia (artículos 29, 229, 40.8 Constitución Política) al prever en su artículo 7º una cláusula de renuncia a futuras reclamaciones, como requisito sine qua non para la celebración del contrato de arrendamiento. También alegó

infracción al principio de igualdad, contenido en el artículo 13 de la Constitución Política, en tanto se hace referencia en el Acuerdo demandado a la Resoluciones 2125 y 2126, procedimiento de recuperación de terrenos, sin que a la fecha de inicio de esas actuaciones existiera un procedimiento legal. 1.6 Arguyó infracción del artículo 1508 del Código Civil, al regular el contrato de arrendamiento, que según los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 se rige por disposiciones comerciales y civiles. Asimismo, invocó violación al parágrafo del artículo 14 de la Ley 80 de 1993 al establecer el acto acusado en su artículo 5º, una causal de terminación unilateral del contrato, la violación de normas ambientales por parte del arrendatario, lo cual vulnera el régimen legal de las cláusulas excepcionales que las prohíbe en este tipo de contratos. 1.7 Encontró que se violaron los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal (artículos 209 y 267 de la Constitución Política) aplicables por mandato del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, al prever una variación del 50% entre el valor cobrado a una persona frente a otra, por el solo hecho de firmar un acuerdo con pocos meses de diferencia. 1.8 En la segunda parte de su escrito invocó como causal de nulidad “falsa motivación”. Expuso que en el considerando 24 se invoca como fundamento para dar en arrendamiento los artículos 8 y 10 de la Ley 110 de 1912, normas que “se encuentran derogadas hace más de treinta años, razón por la cual no pueden servir de fundamento jurídico”, de modo que el acto

acusado adolece de falsa motivación por error de derecho. Alegó igualmente “error de hecho” en tanto no se trata de terrenos baldíos, a la luz de la legislación vigente, ya que es propiedad privada. Al efecto hace un estudio de los títulos de esta propiedad.

2. Trámite procesal

2. Por auto de 3 de septiembre de 2008 se admitió la demanda formulada y se decretó la suspensión provisional solicitada, al razonar que el INCODER carecía de facultad legal para regular o reglamentar la ocupación y aprovechamiento temporal de los bienes baldíos reservados de la Nación, en consideración a que, con la expedición de la Ley 1152 de 2007, perdió la facultad de “regular” ese tema. 2.1 El INCODER se opuso a las pretensiones y señaló que en la Ley 1152 “no se creó para el Instituto un régimen de tránsito legislativo que se adecuara al nuevo enfoque de política del sector o que permitiera el traslado de funciones y competencias plenas a las entidades antes señaladas o mientras se reglamentara y estuviera en funcionamiento la UNAT [Unidad Nacional de Tierras Rurales]”. Circunstancia que “creó una situación de interpretación normativa sobre la vigencia o no de las competencias, funciones y procedimientos especiales que adelanta el Incoder sobre los asuntos agrarios que venía desarrollando el mismo bajo los parámetros de la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios (…) cuyas competencias por virtud de la misma Ley unas son trasladadas a la Unidad Nacional de Tierras Rurales y otras a las Agencia Presidencial para la Acción Social,

Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, Corporaciones Autónomas Regionales, Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”. 2.2 Esta razón, adujo, dio lugar a la expedición de los Decretos 3066 y 3362 de 2007 para la “transición institucional” no previstas por la Ley 1152 de

2007. Explicó que debían negarse las pretensiones de la demanda, en tanto “la Ley 1152 de 2007, su vigencia, efectos de traslado de funciones y competencias no se puede analizar aisladamente o en forma literal desconociendo su alcance y contexto histórico”. 2.3 Indicó que era preciso trascender el “límite gramatical” y que “no se puede llegar a extremos para considerar que con la sola expedición de la Ley 1152 de 2007 el INCODER, perdió todas las funciones y competencias que venía desarrollando, se está desconociendo el régimen de transitoriedad, creado mediante los Decretos 3066 y 3362 de 2007, originados luego de la expedición de la Ley 1152 de 2007”, que buscaron “conjurar la transición institucional creada en la vigencia de dicho estatuto”, con los cuales se estaba garantizando la continuidad en la prestación eficiente de los servicios inherentes a sus funciones y competencias que estaban asignadas al INCODER y que fueron trasladadas a otras entidades “con el fin de dar una cumplida ejecución a las disposiciones consagradas en la referida ley”. 2.4 Dijo que no se puede concluir que existe una falta de competencia, por cuanto el régimen de transición estaba amparado bajo la vigencia y efectos de los Decretos 3066 y 3302 de 2007, decretos que permitieron “la

ejecución cumplida y el traslado ordenado de las funciones y competencias”. Al concluir expuso que el acuerdo demandado no vulnera los principios de la contratación administrativa.

3. Por auto de 12 de diciembre de 2011 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 3.1 El actor y el accionado reiteraron lo expuesto en el proceso. 3.2 El Ministerio Público solicitó que se accediera a las pretensiones anulatorias. Estimó, sin embargo, que como la administración no podía paralizarse hasta tanto no se expidiera el decreto reglamentario, el mismo gobierno tuvo que emitir los Decretos 3036 y 3262 de 2007 para habilitar al Instituto a seguir cumpliendo con las funciones que ejecutó con el acto demandado por lo que no puede concluirse que carecía de competencia para regular el tema de los baldíos. Conceptuó que el acto acusado incurre en una desviación de poder, “al imponer un procedimiento administrativo para la recuperación de baldíos con lo cual se atentaba con el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia al impedir que quien creía tener derechos de propiedad sobre un inmueble los renunciara para poder aceptar la propuesta del Estado de la celebración del contrato de arrendamiento”. Con lo que se da un cambio de procedimiento para la recuperación de baldíos en cabeza de particulares y que “solo beneficia al Estado al dar por terminado (sic) litigios en curso sobre clasificación de títulos, con violación al canon constitucional del debido proceso previsto en el artículo 29”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Competencia

4. Por tratarse de una demanda interpuesta en ejercicio de la acción pública

de nulidad contra un acto administrativo, del orden nacional, relacionado con un tema agrario como es la reglamentación de la ocupación y aprovechamiento temporal de los baldíos reservados de la Nación, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de acuerdo con lo previsto en los artículos 128, numeral 1 del C. C. A, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, 154 del Código Contencioso Administrativo y 1 del Acuerdo No. 55 de 2003, expedido por esta Corporación1. 4.2 De otro lado, es procedente anotar que este asunto se fallará en esta oportunidad por las siguientes razones: 4.2.1 Habida consideración de la prelación acordada por la Sala en sesión del 5 de mayo de 2005. 4.2.2 Por cuanto el artículo 18 de la Ley 446 de 19982 prevé que en los 1 El numeral 1º del artículo 128 del C. C. A., modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, atribuye la competencia privativa y en única instancia al Consejo de Estado para conocer de los procesos de nulidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional y, el Acuerdo 55 de 2003 señala que la Sección Tercera está a cargo de conocer los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 2 En Diario Oficial n.° 43.335 de 8 de julio de 1998. El inciso primero del precepto en cita fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-248 de 1999. procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo el orden para proferir sentencias podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos y a su importancia jurídica y trascendencia social. En este caso, por tratarse de una disposición de carácter reglamentario relativa a la “ocupación y aprovechamiento temporal de baldíos reservados de la Nación”, es claro que se trata de un tema de gran importancia que compromete el interés general, uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento (art. 1º constitucional). 4.2.3 Merced a la naturaleza de la acción incoada, ya que como es sabido la finalidad del contencioso objetivo es el restablecimiento de la legalidad y asegurar la regularidad de la actuación administrativa, que interesa a todas las personas, dadas las enormes implicaciones que tiene este tipo de preceptos reglamentarios.

II. El acto administrativo acusado

5. El acto administrativo demandado es el Acuerdo n.° 127 del 13 de diciembre de 2007, expedido por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, por medio del cual se reglamenta la ocupación y aprovechamiento temporal de los baldíos reservados de la Nación, situados en el corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo, departamento del Magdalena, conocidos como “Zona de Desarrollo de Excelencia”. El texto de la norma reglamentaria impugnada es el siguiente: Artículo 1º. Objeto. Reglamentar la ocupación y aprovechamiento temporal de los baldíos reservados de la Nación, ubicados en la denominada ‘Zona de Desarrollo de Excelencia’, corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo, departamento del Magdalena,

delimitados por los siguientes linderos: (…). Parágrafo. De la anterior delimitación se exceptúa cualquier terreno comprendido en el perímetro rural del corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo. Artículo 2º. Facultad para arrendar. Facúltese al Gerente General del Incoder, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Código Fiscal de 1912, para dar en arrendamiento, hasta por un término máximo de ocho (8) años, a personas naturales o jurídicas, porciones de baldíos reservados de propiedad de la Nación conocidos como ‘Zona de Desarrollo de Excelencia’, situados en el corregimiento de Palermo, municipio de Sitio Nuevo, departamento del Magdalena y delimitados en el artículo anterior, en extensiones máximas de cuatro hectáreas cinco mil metros cuadrados (4 has 5.000 m2). Artículo 3º. Canon o renta. De conformidad con las disposiciones legales vigentes, el precio o canon mensual de arrendamiento se determinará tomando en cuenta el avalúo catastral del predio y la época de celebración del contrato, de acuerdo con los siguientes plazos: 3.1. Si el contrato se celebra dentro del tiempo comprendido entre la fecha de entrada en vigencia de este Acuerdo y el 28 de febrero de 2008, el canon o renta mensual será el equivalente al uno por ciento (1%) del avalúo catastral vigente del predio. 3.2. Si el contrato se celebra dentro del tiempo comprendido entre el 1º y el 31 de marzo de 2008, el canon o renta mensual será el equivalente al tres por ciento (3%) del avalúo catastral vigente del

predio, y 3.3. Si el contrato se celebra después del 31 de marzo de 2008, el canon o renta mensual será el equivalente al cinco por ciento (5%) del avalúo catastral vigente del predio. El canon será pagado por el arrendatario al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o a quien este autorice por escrito para recibirlo, de manera anticipada dentro de los cinco (5) días comunes de cada período, sin perjuicio de que el arrendatario pueda pagar anticipadamente semestres o anualidades. Artículo 4º. Formalidades del contrato. El contrato de arrendamiento que este Acuerdo autoriza celebrar es consensual y como tal se celebrará por documento privado reconocido ante Notario Público. Artículo 5º. Obligaciones especiales del arrendatario. En los contratos de arrendamiento que este Acuerdo autoriza celebrar se incluirán como obligaciones especiales del arrendatario el cumplimiento de las disposiciones nacionales y locales sobre conservación y protección del medio ambiente y se estipulará como causal de termina