CE-11001-03-26-000-2008-00095-00(36003)-2014

NULIDAD DE NORMA SÍNTESIS DEL CASO: Mediante la Resolución n.o 03382 del 19 de agosto de 2008, el Ministerio de Transporte prohibió adicionar los contratos de vinculación entre empresas de transporte público terrestre automotor de carga y propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos destinados a la prestación del servicio que se hallaban en ejecución y celebrar nuevos contratos de la misma clase, mientras expedía la nueva regulación de esta clase de contratos y dispuso la sujeción de los primeros a la Ley 963 de 2005, de estabilidad jurídica de los contratos, así como la aplicación del artículo 868 del Código de Comercio, que permite solicitar la revisión judicial de los mismos por eventos de imprevisión que afecten el equilibrio económico del negocio jurídico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH

Bogotá D.C, trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00095-00(36003)

Actor: FEDERACIÓN COLOMBIANA DE TRANSPORTADORES DE CARGA POR

CARRETERA-COLFECAR Y ADAULFO ARIAS COTES Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Acción de nulidad Corresponde a la Sala dictar sentencia de única instancia en el proceso de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO Mediante la Resolución n.o 03382 del 19 de agosto de 2008, el Ministerio de Transporte prohibió adicionar los contratos de vinculación entre empresas de

transporte público terrestre automotor de carga y propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos destinados a la prestación del servicio que se hallaban en ejecución y celebrar nuevos contratos de la misma clase, mientras expedía la nueva regulación de esta clase de contratos y dispuso la sujeción de los primeros a la Ley 963 de 2005, de estabilidad jurídica de los contratos, así como la aplicación del artículo 868 del Código de Comercio, que permite solicitar la revisión judicial de los mismos por eventos de imprevisión que afecten el equilibrio económico del negocio jurídico.

ANTECEDENTES

I. Acto acusado Artículo 1º de la Resolución n.o 03382 del 19 de agosto de 2008 expedida por el Ministerio de Transporte, la cual es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN 003382 DE 2008

(agosto 19) Por la cual se modifica el parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución número 3175 del 1º de agosto de 2008. El Ministro de Transporte, en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Decreto 2053 de 2003, y CONSIDERANDO: Que mediante la Resolución número 3175 del 1º de agosto de 2008 se establecieron las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público terrestre automotor de carga; Que el parágrafo 1º del artículo 2º de la citada resolución establece que los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo con anterioridad a la vigencia de la misma resolución continuarán rigiéndose hasta su

terminación en los términos y condiciones pactados en el respectivo contrato sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna. De igual manera el mismo parágrafo determinó que los nuevos contratos de transporte de carga de largo plazo, deberán cumplir las condiciones que para el efecto reglamente el Ministerio de Transporte; Que se hace necesario precisar el alcance del parágrafo 2º de la Resolución número 3175 de 2008 en lo pertinente a los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo; En mérito de lo expuesto, RESUELVE: Artículo 1º. Modificar el parágrafo 1º del artículo 2º de la Resolución número 3175 del 1º de agosto de 2008, el cual quedará así: ‘Parágrafo 1º. Los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a la vigencia de la presente resolución, continuarán rigiéndose hasta su terminación en los términos y condiciones pactados en el respectivo contrato, sin que para el efecto se permita adición o prórroga alguna. En todo caso se dará aplicación a lo establecido en la Ley 963 de 2005 y en especial a lo consagrado en su artículo 11, inciso 1º, y en lo previsto en el artículo 868 del Código de Comercio que determina la revisión de los contratos en aras al equilibrio contractual. Se suspende la celebración de contratos de transporte de carga a largo plazo con posterioridad a la vigencia de la presente resolución, hasta tanto no se estipulen las condiciones que deben cumplir, las cuales serán fijadas mediante reglamentación expedida por el Ministerio de Transporte. En todo

caso estos contratos deberán ser celebrados con empresas de transporte de carga legalmente constituidas y debidamente habilitadas (…).

II. Lo que se demanda

1. El 29 de septiembre de 2008, el señor Adaulfo Arias Cotes, quien dijo actuar en su propio nombre y en representación de la Federación Colombiana de Transportadores de Carga por Carretera-Colfecar1, presentó demanda de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 1º de la Resolución 003382 del 19 de agosto de 2008 proferida por el Ministerio de Transporte. El demandante solicitó la suspensión provisional de la disposición demandada, para lo cual adujo la manifiesta infracción del artículo 150 de la Constitución Política por parte del acto administrativo (f. 1 a 13). 1.1. El demandante adujo que el acto administrativo demandado infringió los artículos 13, 150, 189, 333 y 334 de la Constitución Política; los artículos 882, 824, 864, 868, 981, 968 y 996 del Código de Comercio; el literal b) del artículo 2º de la Ley 105 de 1993; los artículos 9 y 29 de la Ley 336 de 1996 y el inciso 1º del artículo 11 de la Ley 963 de 2005. 1 Esta calidad de representante de la referida federación no aparece demostrada en el expediente. 1.2. En el concepto de la violación, manifestó que en virtud de lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución Política, el Estado está facultado para intervenir en los servicios públicos y privados con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de su territorio, la distribución equitativa de las

oportunidades y los beneficios del desarrollo económico, pero que tal intervención debe hacerla conforme a la ley, es decir que siempre debe haber una ley que autorice dicha intervención estatal. 1.3. Estimó el demandante que en materia de transporte tal intervención es autorizada por la Ley 105 de 1993 y que “(…) las autoridades de la República solo están autorizadas para expedir los decretos y reglamentos que estatuyan su planeación, su control, su regulación y permitan su vigilancia y de las actividades que de él se derivan” y que de acuerdo con la Ley 336 de 1996 –art. 29-, el gobierno nacional es el rector y orientador del sector y del sistema nacional de transporte, cuya función, a través del Ministerio de Transporte es la de “formular la política y fijar los criterios a tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación de las tarifas en cada uno de los modos de transporte”. Por lo tanto, el gobierno sólo está autorizado para expedir decretos y reglamentos que regulen el transporte con dicha finalidad relativa a las tarifas. 1.4. Sostuvo que el artículo 1º del Decreto 2053 de 2003 le fijó como objetivo al Ministerio de Transporte la formulación y adopción de políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en esta materia y que el artículo 2º de la referida normatividad estableció las funciones del ministerio, adicionales a las consagradas por el artículo 59 de la ley 489 de 1998, en las que prevalece la

función de fijar políticas, en virtud de la cual el gobierno nacional debe ejercer la dirección y control del transporte, sus objetivos y los medios que garanticen la prestación del servicio y la protección de sus usuarios, deduciendo de lo anterior que el Ministerio de Transporte (…) no está autorizado por la Constitución, ni por la Ley para derogar, ni reformar las disposiciones del Código de Comercio y por lo tanto con la expedición de la Resolución 003382 del 19 de agosto del 2008, asume función que el artículo 150 de la Carta Política le asigna al Congreso de la República, dada la evidencia de que el artículo 1º de ese acto administrativo, en lo que al transporte respecta, deroga en un caso en forma definitiva y en el otro, transitoriamente las prescripciones de los artículos 822, 864, 981, 968 y 996 del Código de Comercio, por cuanto prescribe que no se permite adición o prórroga alguna en los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a su vigencia, y la suspensión de los mismos contratos celebrados con posterioridad a esa vigencia, hasta tanto no se estipulen las condiciones que deben cumplir, que serán fijadas mediante reglamentos expedidos por el Ministerio de Transporte. 1.5. Reiteró el demandante que la facultad de intervención económica del gobierno nacional en la actividad de transporte se limita al aspecto del precio de los contratos pero no puede ser utilizada para derogar o reformar los otros elementos de la contratación en el transporte. 1.6. Afirmó que resultaba improcedente la manifestación hecha en la norma demandada de que en todo caso se aplicaría en los contratos de transporte a

largo plazo el artículo 868 del Código de Comercio, pues esta norma se refiere a la revisión de los contratos por la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, imprevistas y posteriores a su celebración que alteran o hacen gravosa la prestación de futuro cumplimiento a cargo de una de las partes, porque precisamente en virtud de la facultad de intervención económica del gobierno, en esta clase de contratos se fijan unas tarifas, cuyo incumplimiento no da lugar a la revisión del contrato sino a las sanciones previstas en el reglamento para las partes intervinientes en el contrato de transporte y para los dueños, poseedores o tenedores de los vehículos automotores. Además, el derecho de revisión es estatuido por la norma comercial como una facultad de los contratantes que quieran acudir a la jurisdicción para solicitarla cuando se den las circunstancias que la permiten. 1.7. A través de la anterior disposición, según el demandante, el acto administrativo “(…) deroga la jurisdicción preceptuada por el mencionado artículo 868 del Código de Comercio y a cambio, se anticipa a sus designios y ordena que no se permite adición o prórroga alguna de los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y con anterioridad a su vigencia y para superar el posible contencioso dispone suspender la celebración de dichos contratos, hasta que el Ministerio de Transporte expida la reglamentación que estipule las condiciones que deben cumplir”. 1.8. Agregó que era evidente la violación de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, pues con la expedición del acto administrativo demandado

se obstruye y restringe la libertad de contratación y se hiere la estipulación constitucional que ordena que en todos los casos y sin excepción, el Estado intervendrá por mandato de la Ley, en las circunstancias y condiciones establecidas en el mencionado artículo 334 y “(…) no existe en el territorio de la República de Colombia Ley que autorice al Ministro de Transporte ni al Gobierno Nacional para reformar y derogar las normas de los artículos 822, 824, 864, 868, 981,968 y 996 del Código de Comercio”. 1.9. Añadió la parte actora, que los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo con anterioridad a la resolución demandada y los celebrados con posterioridad a la misma, no son contratos de estabilidad jurídica y por lo tanto no se les deben aplicar las disposiciones de la Ley 963 de 2005, en especial el inciso 1º de su artículo 11. Concluyó que El acto administrativo cuya nulidad se impetra, deroga expresamente el contrato de suministro en el transporte, mediante el cual la ley se encarga de amparar las inversiones a largo plazo que efectúe el transportador para atender la prestación continuada del servicio de transporte de personas o cosas, porque permite que en el tiempo acordado en el contrato de suministro de transporte, el transportador recupere esa inversión. Esta finalidad de la Ley, es derogada por el señor Ministro de Transporte en el Acto Administrativo cuya nulidad se solicita, por cuanto, abrogándose funciones que la Constitución asigna al Congreso de la República, decide en él, con manifiesta extralimitación en el ejercicio de la función pública,

disponer que los contratos de suministros celebrados con anterioridad a su vigencia, no pueden ser reformados, adicionados, ni prorrogados, y en lo que respecta a los celebrados con posterioridad a esa vigencia, son suspendidos hasta que el Ministerio de Transporte, mediante reglamentación, estipule las condiciones que deben cumplir.

III. Actuación procesal

2. Por reunir todos los requisitos establecidos en los artículos 137 y siguientes del C.C.A, la demanda fue admitida mediante auto del 3 de diciembre de 2008. 2.1. En el auto admisorio se advirtió que a pesar de haberse aducido en la demanda que se trata de una acción de nulidad por inconstitucionalidad, en realidad no se trata de esta clase de asunto que es de competencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, a la luz de lo dispuesto por el artículo 97-7 del C.C.A, sino de una típica acción de simple nulidad, ya que la alegada transgresión del ordenamiento jurídico por parte del acto acusado, contenido en una resolución expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se introdujeron modificaciones a otra de igual categoría, no se obtiene de la confrontación directa entre la norma acusada y el texto constitucional, sino que se funda en la violación de normas de rango legal, como son la Ley 336 de 1996 y la Ley 105 de 1993 (f. 37). 2.2. En relación con la suspensión provisional del acto acusado que fue solicitada en la demanda, fue denegada por la Sala, toda vez que no se cumplieron los presupuestos legales para la misma, en la medida en que de un

lado, la parte actora no sustentó expresamente la supuesta contradicción existente entre el acto acusado y la norma constitucional que alegó como evidentemente infringida –art. 150, numerales 1 y 20-, ya que se limitó a transcribirla, en un cuadro paralelo, junto con el artículo 1º de la resolución demandada. De otro lado, de la simple confrontación del acto administrativo objeto de reproche con las normas constitucionales que se dicen violadas, no es posible determinar una abierta contrariedad normativa, pues de su comparación no surge la conclusión de que con la expedición de la resolución acusada, el ministro de Transporte hubiera excedido su competencia funcional para ejercer las propias del Congreso de la República.

3. La Nación-Ministerio de Transporte, en la contestación de la demanda solicitó que se denegaran las pretensiones, por cuanto el gobierno nacional actuó en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, toda vez que la expedición de la resolución acusada se produjo dentro de la potestad reglamentaria que le da el artículo 189 de la Constitución Política al presidente de la República, como suprema autoridad administrativa y en virtud de lo dispuesto en la Ley 336 de 1996, es quien tiene la competencia para reglamentar las relaciones entre los distintos elementos que participan en la contratación y la prestación del servicio público de transporte, “(…) impidiendo la competencia desleal y promoviendo la racionalización del mercado del transporte” (f. 63 a 73). 3.1. Explicó que el marco legal de la potestad del gobierno nacional en materia

de transporte está dado por el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 y los artículos 983, 997 y 999 del Código de Comercio y fue con base en estas normas legales que se expidió la Resolución 3382 de 2008, con la cual no se modificó el Código de Comercio sino que se ejerció el mandato constitucional de intervención en la industria del transporte automotor, “(…) dado su carácter de servicio público esencial, con el fin de que el mismo sea prestado no solo en condiciones de eficiencia, continuidad y acceso universal para los usuarios, sino que también se cumpla para todos los integrantes de la cadena, el principio de eficiencia, sostenibilidad, desarrollo y competitividad, reglamentó las relaciones entre algunas de las partes intervinientes en la prestación del servicio público de transporte automotor de carga, como lo son las empresas transportadoras debidamente habilitadas y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de carga, lo cual conlleva el surgimiento del contrato de vinculación que están obligadas a celebrar las empresas de transporte por disposición expresa del artículo 983 del código de comercio y sus normas reglamentarias”. 3.2. La demandada adujo que el Ministerio de Transporte tiene la facultad reguladora para la debida prestación del servicio público de transporte, limitada a la existencia de estudios técnicos que comprueben que la medida no sea caprichosa sino que se atiene a los postulados que delineó el legislador y que esa facultad para limitar una libertad económica, “(…) imputa un deber de ponderación por parte de la administración o de interdicción a la desmesura”, la cual requiere que la administración pueda justificar las limitaciones que fije a las

libertades por la existencia de necesidades razonables y objetivas del bien común, añadiendo que la no intervención traerá perjuicios al servicio objeto de la regulación. 3.3. Sostuvo que la reglamentación contenida en el acto administrativo demandado se encamina a regular de manera equitativa las relaciones económicas de algunos integrantes de la cadena de transporte, como lo estipula el documento CONPES 3498, “Política Nacional de Transporte Público Automotor de Carga”, que se refiere a la regulación de las relaciones económicas entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo, reglamentadas por una normatividad que establece los valores mínimos que la primera debe reconocer al segundo por la movilización de la mercancía objeto del contrato de transporte, pero que en la práctica se presentan ineficiencias en el cumplimiento y control efectivo de dichos valores, lo que ha generado brechas entre los costos operativos, los valores efectivamente pactados para la movilización y los valores establecidos por la tabla de fletes, por lo que se consideró la necesidad de armonizar las relaciones económicas de todos y cada uno de los integrantes de la cadena, de acuerdo con principios de eficiencia, sostenibilidad, desarrollo y competitividad del sector, siendo necesario migrar hacia un esquema de regulación basado en el principio de intervenir sólo en los casos en que se presenten fallas de mercado. 3.4. Por ello, “(…) a los contratos de transporte de carga celebrados a largo plazo y antes de la entrada en vigencia de la Resolución 3175 de 20082, no se permite su adición o prórroga, toda vez que éstos, por ser anteriores a la norma mencionada, estipulan valores inferiores a los contemplados en [la] tabla de

fletes de la misma, afectando de esta manera a los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de transporte, configurándose un desequilibrio económico entre el valor pactado para el transporte y el costo operativo real de este”. 3.5. Manifestó que con el decreto demandado no se violó el derecho a la igualdad del artículo 13 de la Constitución Política, puesto que no se trata de un concepto relacional que se aplica en forma mecánica o automática sino que exige tratar igual a los iguales y desigualmente las situaciones y sujetos desiguales y en el caso analizado se evidencian elementos que determinan la existencia de dos situaciones diferentes, pues por un lado se encuentran los contratos de transporte de carga a largo plazo celebrados antes de la expedición 2 “Por la cual se establecen las relaciones económicas entre las empresas de transporte y los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte de carga”. de la Resolución 3175 de 2008 y por otro lado, los celebrados con posterioridad, por lo que no hay igualdad económica entre las dos situaciones expuestas. 3.6. Negó que el Ministerio de Transporte hubiera usurpado funciones propias del gobierno nacional o del Congreso, pues a los ministros les asiste una facultad reglamentaria de carácter secundario respecto de lo que les corresponde en sus respectivos ministerios y en el presente caso, aquel, como parte que es del gobierno, actuó dentro del marco normativo establecido por la Ley 105 de 1993 y la Ley 336 de 1996 y en ejercicio de las funciones que le fueron conferidas por el Decreto 2053 de 2003 sobre la regulación técnica para la mejor prestación en cada una de las modalidades del servicio de transporte.

3.7. Agregó que tampoco se vulneró el artículo 333 de la Constitución Política, toda vez que el transporte de pasajeros es un servicio público esencial para cuya explotación no existe libertad absoluta sino que requiere habilitación o autorización y el ministerio estaba autorizado para expedir el acto acusado y a través del mismo garantizar a los propietarios, poseedores o tenedores de los vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga, el equilibrio económico entre el valor pactado para el transporte y el costo operativo real de este, sin que ello constituya una derogación de normas del Código de Comercio, como lo afirmó el demandante. 3.8. Alegó como excepción, la que denominó título justo y que hizo consistir en la legalidad del acto acusado.

4. La Procuraduría Quinta Delegada ante el Consejo de Estado presentó concepto en el cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto administrativo demandado sí está viciado de nulidad por vulneración de las normas constitucionales demandadas, toda vez que i) de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución Política, sólo el Congreso de la República tiene la facultad de reformar leyes y códigos y el Ministerio de Transporte no puede pretender hacerlo mediante una resolución a través de la cual, en primer lugar, incide directamente en las voluntades de las partes contratantes, al impedir adicionar o prorrogar los contratos vigentes con anterioridad a la fecha de expedición de la resolución y suspender la celebración de este tipo de contratos hasta que sea expedida una reglamentación que no existe y en segundo lugar, pretende dejar de lado la

alternativa legalmente establecida en el artículo 868 del C. de Co., que le atribuye al juez del contrato la facultad discrecional de buscar los reajustes que sean necesarios para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato u ordenar su resolución de no ser posible aquel; ii) en relación con los artículos 333 y 334 de la Carta, consideró el Ministerio Público que de acuerdo con sus términos, no es posible intervenir en la actividad económica y la libertad de empresa salvo por expreso mandato legal, por lo que es claro que no puede efectuarse a través de una resolución ministerial, como sucedió en el presente caso, en el que el artículo 1º de la Resolución 3382 de 2008 contiene una intervención que va en contravía del ordenamiento jurídico (f. 105).

5. Las partes presentaron sendos alegatos finales, en los cuales reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación (f. 99 y 101).

CONSIDERACIONES

I. La acción de nulidad por inconstitucionalidad

6. Observa la Sala que la parte actora demandó la Resolución 003382 del 19 de agosto de 2008 “por inconstitucional” y adujo la violación, por parte del acto acusado, de los artículos 13, 150, 189, 333 y 334 de la Constitución Política, junto con otras normas de orden legal. Al respecto, resulta necesario hacer claridad sobre la diferencia que existe entre la acción de nulidad por inconstitucionalidad y la acción de simple nulidad, para establecer que fue esta última la ejercida en el sub-lite, como se explica a continuación.

7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene como función primordial

la de ejercer el control de legalidad de la actividad administrativa de las autoridades estatales vertida en actos administrativos de carácter general o de carácter particular y concreto, cuando éstos son impugnados a través de los medios de control –accionesdispuestos para ello por el legislador: de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, observando las normas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo, que distribuye el conocimiento de los asuntos entre los juzgados y tribunales administrativos para que sean conocidos en única o primera instancia, dependiendo del origen y clase del acto administrativo. De igual manera, el conocimiento de la legalidad de algunos actos administrativos es atribuido al Consejo de Estado privativamente y en única instancia -artículo 128 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 19983-.

8. En principio, este control de legalidad que ejerce la jurisdicción contenciosa administrativa no es oficioso y obedece a la impugnación que de los actos 3 “ARTICULO 36. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. El artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, quedará así: // "Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: // 1. De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. // 2. De los de nulidad y

restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral (…). // 3. De los de nulidad de elecciones del Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes a la Cámara, así como de los de nulidad de las elecciones o nombramientos hechos por el Presidente de la República, el Congreso de la República, las Cámaras, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, el Gobierno Nacional o por cualquier autoridad, funcionario, corporación o entidad descentralizada, del orden nacional. // 4. De los que se promuevan contra actos administrativos relativos a la nacionalidad y a la ciudadanía. // (…) 6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales. // 7. De los relativos a la propiedad industrial, en los casos previstos en la ley 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. // 9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que

decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. // 10. De los relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio o propiedad de inmuebles urbanos y de los muebles de cualquier naturaleza. // 11. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en los casos previstos en la ley (…)." administrativos efectúan los interesados mediante la presentación de la respectiva demanda, en la cual deben manifestar cuál es la norma o normas violadas y explicar cuál es el concepto de la violación, razón por la cual se ha sostenido que se trata de una jurisdicción rogada, en la medida en que la actividad del juez contencioso administrativo en este ámbito, se halla delimitada por los cargos y los fundamentos de derecho de las pretensiones que plantea el demandante, ya que no le corresponde efectuar una comparación del acto administrativo demandado con la generalidad del ordenamiento jurídico superior, sino únicamente con las normas legales que se aducen como vulneradas por la decisión y será de este análisis que surja la decisión sobre la validez del acto administrativo.

9. No obstante, no todos los actos expedidos por el gobierno nacional corresponden al ejercicio de actividad administrativa, puesto que existen algunos que materialmente tienen categoría de ley y por lo tanto, su legitimidad y validez dependen de su conformidad con el ordenamiento constitucional directamente, pues será éste, únicamente, el que jerárquicamente se halle por encima de aquellas disposiciones. Es decir que si bien desde el punto de vista orgánico pueden ser considerados actos administrativos, por haber sido expedidos por

una autoridad administrativa, desde el punto de vista de su contenido corresponden a una disposición legal.

10. Al respecto, se observa que de acuerdo con lo establecido por el artículo 241 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta y por lo tanto es la llamada a ejercer el control de constitucionalidad de las leyes expedidas por el Congreso de la República. No obstante, según la referida norma, la Corte también tiene entre sus funciones las de i) decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobie