CE-11001-03-26-000-2009-00028-00-2013

ACTOS SUSCEPTIBLES DE SER ENJUICIADOS ANTE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO De acuerdo con los criterios expresados, los Autos 593 y 1344 de 2007 no son actos administrativos de naturaleza definitiva, por cuanto no están poniendo fin a ninguna actuación administrativa pues no contienen una decisión de fondo llamada a producir un efecto jurídico directo y definitivo sobre el asunto administrativo referido al cumplimiento del plan de manejo ambiental adoptado mediante la Resolución 225 del 11 de marzo del año 2002, con ocasión del proyecto de rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red ferroviaria del Pacífico. Según se desprende del epígrafe de los actos acusados, de las consideraciones en que se fundan y de su mismo contenido, tales actos se limitan simple y llanamente a requerir, impulsar o propiciar el cumplimiento de algunas de las obligaciones previstas en ese plan de manejo ambiental, el cual constituye la verdadera fuente de las mismas, sin que por lo mismo pueda entenderse que los autos bajo examen estén creando, modificando o extinguiendo ninguna situación jurídica de alcance particular o general. En ese contexto y estando en claro que los Autos demandados no pueden ser considerados como actos administrativos definitivos, no sobra señalar, de manera perentoria, que estamos en presencia de unos actos de mero trámite, que por razón de su propia naturaleza no son susceptibles de control por parte de esta jurisdicción. En ese orden de ideas, la Sala, invocando la atribución consignada en el artículo 164 del CCA, se ve en la necesidad de declarar probada de manera oficiosa la excepción

de inepta demanda por improcedencia de la acción, dada la inexistencia de una decisión administrativa que sea susceptible de control de legalidad mediante la acción incoada. Por lo anterior, la Sala debe inhibirse de proferir decisión de fondo sobre la demanda, como en efecto lo señalará en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 164 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 306

NOTA DE RELATORIA: Acto jurídico, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2005, Rad. 1999-02477, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso, sentencia de 18 de marzo de 2011, Rad. 2008-00461, MP. Rafael E. Ostau de

Lafont Pianeta.

NORMA DEMANDADA: AUTO 593 DE 2007 (8 de marzo) - MINISTERIO DE

AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL / AUTO 1344 DE 2007

(23 de mayo) - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00028-00

Actor: TREN DE OCCIDENTE S. A

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda que en ejercicio de la acción de simple nulidad contra los Autos 593 del 8 de marzo de 2007 y 1344 del 23 de mayo del mismo año, dictados por el Asesor del Despacho del Viceministerio de Ambiente, Dirección de Licencias, permisos y trámites ambientales adscrita al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, mediante los cuales se requirió el cumplimiento inmediato de una serie de órdenes referidas al plan de manejo ambiental adoptado con ocasión del proyecto de rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red ferroviaria del Pacífico.

I.- LA DEMANDA En ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad TREN DE OCCIDENTE S.A., obrando por conducto de apoderado debidamente constituido, solicitó a esta Corporación que acceda a las siguientes,

1. Pretensiones: Que se decrete la nulidad de los Autos 593 del 8 de marzo de 2007 y 1344 del 23 de mayo del mismo año, proferidos por el por el Asesor del Despacho del Viceministerio de Ambiente, Dirección de Licencias, permisos y trámites ambientales adscrita al MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL. 2.- Hechos Como fundamentos fácticos de la demanda, se señalaron los antecedentes que dieron lugar a la expedición a los actos demandados, entre los cuales se destacan los siguientes:  La suscripción del contrato de concesión para la red férrea del Pacífico N°

09-CONP-98 del 18 de diciembre de 1998, entre FERROVÍAS y la firma TREN DE OCCIDENTE S.A., en virtud del cual esta última se obligó a llevar a cabo la rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red ferroviaria del Pacífico;  La adopción del plan de manejo ambiental en el cual se delimita una zona de reinfluencia directa para los componentes físicos, biológicos y sociales, teniendo en cuenta la existencia de 25 barrios a lado y lado de la vía;  El compromiso asumido por FERROVIAS de solucionar los problemas que pudieren presentarse en la utilización de los inmuebles destinados al desarrollo del proyecto;  El desarrollo de algunas acciones preventivas encaminadas a mitigar y controlar las afectaciones que pudieren generarse con ocasión de la construcción y operación del proyecto; Como consecuencia de lo anterior, fueron expedidos los actos administrativos demandados, en los cuales, se declara, de una parte, el cumplimiento de algunas obligaciones referidas a los programas de obras, medidas y actividades de protección y manejo de suelos, estabilidad geotécnica y manejo de cortes y rellenos, adecuación de obras de arte, civiles y geotécnicas y al programa de revegetalización, y de otra se formularon algunos requerimientos concretos referidos al cumplimiento del plan social, la afectación de la infraestructura asociada a la operación de la red férrea, la gestión y concertación interinstitucional, la ejecución de las obras civiles de adecuación y control y la presentación de informes. 3.- Normas violadas y concepto de la violación El actor señala como violados los artículos 2º, 6, 63, 82 y 102 de la Constitución

Política; las normas contractuales que rigen el contrato de Concesión; el artículo 674 del Código Civil; la Ley 76 de 1920 (genéricamente considerada); y los artículos 2, 3, 8, y 9 de la Ley 9ª de 1989. Al explicar el concepto de la violación, el demandante señaló que el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial incurrió en una trasgresión de las normas anunciadas al formular los requerimientos contenidos en los autos demandados, pues la obligación de brindar protección a los bienes de uso público y la titularidad para ejercer el poder de policía en procura de obtener la recuperación el espacio ilegalmente ocupado, se encuentra radicada en las autoridades y no en la sociedad TREN DE OCCIDENTE S.A., en su calidad de concesionaria. Indicó además que de conformidad con las cláusulas del contrato de concesión celebrado con FERROVÍAS, esta entidad asumió el compromiso de solucionar los problemas relacionados con la afectación u ocupación irregular de las zonas aledañas al corredor férreo, ante lo cual carece de fundamento la exigencia que hizo el Ministerio a la entidad concesionaria, en el sentido de adelantar programas de educación ambiental y gestión social, en la zona en la cual se encuentran asentados los 25 barrios mencionados anteriormente, en los cuales residen los miembros de la Asociación Afro Comunitaria de la Línea Férrea de Buenaventura – AFROLIFEB. Como quiera que la zona en mención no ha sido entregada por FERROVÍAS por estar invadida, no resulta lógico ni legal que se hayan hecho tales exigencias.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se opuso radicalmente a las pretensiones de la demanda, resaltando que las resoluciones acusadas, fueron proferidas con pleno respaldo jurídico, al haber sido dictadas por autoridad competente y el cumplimiento de los presupuestos de forma, motivación, causa, contenido y proporcionalidad.

Afirmó además el apoderado del Ministerio que la acción fue radicada de manera extemporánea, ya que los actos demandados fueron proferidos el 8 de marzo y el 23 de mayo de de 2007 y la demanda se radicó el día 19 de febrero de 2009, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad. Señaló igualmente que los cargos expuestos no precisan cómo, cuando, por qué y en qué forma del Ministerio vulneró las disposiciones constitucionales y legales relacionadas en la demanda, lo cual quiere decir que se dejó de concretar la causal por cual procede la nulidad. II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Los apoderados de la sociedad actora y del Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial, allegaron al proceso los alegatos de conclusión visibles a folios 391 a 403 del expediente, en los cuales se reiteran los mismos argumentos de la demanda y su contestación. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, después de hacer un juicioso análisis de los argumentos expuestos por las partes y de referirse a las actuaciones surtidas a lo largo del proceso, considera no es dable acceder a

las pretensiones de la demanda, por no haberse podido desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos acusados, destacando que los mismos fueron proferidos por el Asesor del Despacho del Viceministerio de Ambiente, Dirección de Licencias, permisos y trámites ambientales, en ejercicio de las atribuciones conferidas por la Resolución 802 del 10 de mayo del 2006, que lo facultan para proferir actos administrativos relacionados con el seguimiento de las licencias ambientales y demás instrumentos de manejo y control ambiental, todo dentro del contexto de las funciones de control y seguimiento radicadas en esa cartera ministerial. En cuanto a la presunta violación de las normas superiores invocadas en la demanda, el agente del Ministerio Público enfatizó que los Autos acusados no apuntan propiamente a la recuperación del espacio público sino al cumplimiento de una serie de actividades relacionadas con el Plan de Manejo Ambiental, la cuales son necesarias para el desarrollo del proyecto de rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red ferroviaria del Pacífico. IV.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1.- Problema jurídico a resolver Teniendo presentes las pretensiones formuladas por la sociedad demandante, debe la Sala definir si los Autos 593 del 8 de marzo de 2007 y 1344 del 23 de mayo del mismo año, proferidos por el Asesor del Despacho del Viceministerio de Ambiente, Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, contrarían o no las disposiciones constitucionales y legales que el apoderado de

la sociedad TREN DE OCCIDENTE S.A., señaló como violadas. 2.- Naturaleza jurídica de los actos demandados Con el propósito de contextualizar el presente debate procesal, vale la pena señalar, en primer término, que entre FERROVÍAS y la firma TREN DE OCCIDENTE S.A., se celebró el contrato de concesión identificado con el número 09-CONP-98 del 18 de diciembre de 1998, en virtud del cual esta última, en su calidad de concesionaria, asumió el compromiso de adelantar la rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red ferroviaria del Pacífico, previo el cumplimiento de todas las obligaciones establecidas en el plan de manejo ambiental previsto para el desarrollo de tales obras. Los actos cuya declaratoria de nulidad se demanda en este proceso, proferidos por el Asesor del Despacho del Viceministerio de Ambiente, Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales requirieron a la empresa concesionaria el cumplimiento inmediato de algunas de tales obligaciones. Ahora bien, antes de abordar el análisis de los cargos expuestos en la demanda, debe la Sala precisar cuál es la naturaleza jurídica de los Autos 593 del 8 de marzo de 2007 y 1344 del 23 de mayo del mismo año y pronunciarse frente a las excepciones propuestas por el apoderado de la entidad demandada, referidas a la caducidad de la acción y a la ineptitud sustancial de la demanda, por no haberse concretado el concepto de la violación. Tal como lo indica la Sala, en sentencia de 31 de marzo de 2005, radicación núm. 11001-03-24-000-1999-02477-01, consejero ponente Rafael E Ostau de Lafont

Pianeta, “[…] para que un acto jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaración unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquiera de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante”. Cabe entender entonces, que los efectos a los cuales se refiere la anterior providencia, son los de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, general o particular. De acuerdo con los criterios expresados, los Autos 593 y 1344 de 2007 no son actos administrativos de naturaleza definitiva, por cuanto no están poniendo fin a ninguna actuación administrativa pues no contienen una decisión de fondo llamada a producir un efecto jurídico directo y definitivo sobre el asunto administrativo referido al cumplimiento del plan de manejo ambiental adoptado mediante la Resolución 225 del 11 de marzo del año 2002, con ocasión del proyecto de rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red ferroviaria del Pacífico. Según se desprende del epígrafe de los actos acusados, de las consideraciones en que se fundan y de su mismo contenido, tales actos se limitan simple y llanamente a requerir, impulsar o propiciar el cumplimiento de algunas de las obligaciones previstas en ese plan de manejo ambiental, el cual

constituye la verdadera fuente de las mismas, sin que por lo mismo pueda entenderse que los autos bajo examen estén creando, modificando o extinguiendo ninguna situación jurídica de alcance particular o general. Refuerza lo anterior lo dispuesto en el artículo 6° del Auto 593 del 8 de marzo de 2007, en donde de manera textual se dispone que “El incumplimiento de cualquiera de las obligaciones o requerimientos establecidos por este Ministerio en los actos administrativos, acarreará para la empresa las sanciones de ley.”, con lo cual se está dando a entender que la actuación administrativa no está concluyendo con la expedición de ese auto y ni siquiera con la expedición del auto 1344 del mismo año, pues es claro que ante un eventual incumplimiento de las obligaciones consignadas en la Resolución 225 de 2002, se debe adelantar el procedimiento sancionatorio de rigor. Además de ello, basta con observar que en las consideraciones del Auto 593 de 2007, se relacionan otros autos mediante los cuales y al igual que los demandados, contienen una serie de requerimientos a la sociedad TREN DE

OCCIDENTE S.A..

En sintonía con estas apreciaciones, la Sala en fallo proferido el 18 de marzo de 2011, dentro del proceso radicado bajo el número 25000-23-24-000-2008-00461-01 y de la cual fuera ponente el H. Consejero Dr. RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, expresó: En efecto, considera la Sala que los actos demandados no son pasibles de control de legalidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa, a través de los cuales no se crea, modifica,

extingue o afecta directamente una situación jurídica del demandante, como quiera que tales medidas responden al uso de la facultad de seguimiento y control de la que es titular el Ministerio, en aras a la verificación de la gestión ambiental del proyecto, sin que ello implique la creación de una nueva situación jurídica para el recurrente. ║ Es evidente que el Ministerio está efectuando una serie de observaciones relacionadas con el cumplimiento del artículo 19 de la Resolución 1299 de 1996, y que requiere de la demandante actividades tendientes a su cumplimiento, aclarándole para el efecto, que tales actuaciones no son las mismas dirigidas al cumplimiento del Plan de Manejo Ambiental. En ese contexto y estando en claro que los Autos demandados no pueden ser considerados como actos administrativos definitivos, no sobra señalar, de manera perentoria, que estamos en presencia de unos actos de mero trámite, que por razón de su propia naturaleza no son susceptibles de control por parte de esta jurisdicción. En ese orden de ideas, la Sala, invocando la atribución consignada en el artículo 164 del CCA, se ve en la necesidad de declarar probada de manera oficiosa la excepción de inepta demanda por improcedencia de la acción, dada la inexistencia de una decisión administrativa que sea susceptible de control de legalidad mediante la acción incoada. Por lo anterior, la Sala debe inhibirse de proferir decisión de fondo sobre la demanda, como en efecto lo señalará en la parte resolutiva de esta providencia. Si bien las consideraciones que anteceden son más que suficiente para declarar probada de oficio dicha excepción, tal como lo establece el inciso segundo del

artículo 306 del C. de P. C., no sobra expresar además, que la ineptitud de la demanda también se configura por el hecho de que la actora no haya precisado y explicado en su demanda las razones por las cuales los actos demandados contrarían lo dispuesto en los artículos 2º, 6, 63, 82 y 102 de la Constitución Política; 674 del Código Civil; y 2, 3, 8, y 9 de la Ley 9ª de 1989, tal como lo anota con acierto el apoderado del Ministerio. Sobre el particular, no puede soslayarse que el artículo 137 numeral 4° del C.C.A. establece que “Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.”, carga que en el asunto bajo examen no fue cumplida cabalmente por la parte demandante. En cuanto toca con la presunta violación de las normas contractuales que rigen el contrato de Concesión y de la Ley 76 de 1920 (genéricamente considerada); la Sala debe poner de presente además que cuando el artículo 137 del C.C.A. dispone que el actor debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación, dicha exigencia no puede tenerse por cumplida cuando el actor se limita simple y llanamente a citar el ordenamiento al cual pertenece la norma o normas presuntamente infringidas. En virtud de lo anterior, en el sub lite no se entiende cumplido dicho requisito cuando se dicen violadas las anteriores disposiciones, pues no se especificó y mencionó de manera concreta el artículo, inciso, literal,

ordinal, parágrafo o expresión que se estima vulnerado, ya que el control que ejerce la justicia administrativa no es un control general de legalidad y por ello el juzgador debe limitarse a analizar los motivos de violación alegados por el actor y las normas que éste haya indicado como infringidas. Por razón de las falencias anotadas, se configura en este caso la ineptitud sustancial de los cargos referidos a la presunta violación de las normas contractuales que rigen el contrato de Concesión y de la Ley 76 de 1920, pues al no haber concretado cuáles fueron las normas violadas, resulta imposible la adopción de una decisión de fondo en este proceso frente a las disposiciones que se dejaron de precisar. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLÁRASE probada la INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA y como consecuencia de ello, INHÍBESE para pronunciarse sobre el fondo del asunto, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. SEGUNDO. Una vez en firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 13 de marzo de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA