CE-11001-03-26-000-2012-00034-00(43771)-2020

ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / DEMANDA DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD / DECRETO REGLAMENTARIO / COMPETENCIA /

COMPETENCIA PARA RESOLVER LA NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO /

COMPETENCIA DE LAS SECCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA /

COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO /

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / NORMATIVIDAD DE LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD La competencia para el control de constitucionalidad de decretos, introducida en los artículos 40 y 41 del acto legislativo 03 de 1910, pasó con la Constitución de 1991 a manos del Consejo de Estado, al conferirle a esta Corporación, en el artículo 237.2, la competencia sobre las acciones de inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. Los artículos 37.9 y 49 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, reiteraron esta atribución constitucional y agregaron que la decisión sería adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 modificó nuevamente la cláusula de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (…). Al punto resulta necesario distinguir entre los decretos expedidos por el Gobierno Nacional que constituyen desarrollo directo de la Constitución Política, los que no

pueden en estricto sentido catalogarse como ejercicio de la “función administrativa”, de aquellos otros que se expiden en cumplimiento del numeral 11 del artículo 189 constitucional, pues estos últimos constituyen sin duda alguna, un típico ejercicio de la función administrativa». Esta diferenciación viene relevante, pues corresponde a las Secciones –conforme lo establecido en la Ley 446 de 1998– decidir sobre la constitucionalidad de los decretos expedidos con base en la potestad reglamentaria conferida por el artículo 189.11 constitucional, ya que, además de requerir (…) una confrontación con las normas legales desarrolladas, esta facultad supone el ejercicio de una función administrativa.

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 03 DE 1910 - ARTÍCULO 40 / ACTO LEGISLATIVO 03 DE 1910 - ARTÍCULO 41 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237

NUMERAL 2 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 37 NUMERAL 9 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 49 / LEY 446 DE 1998 / ACUERDO 58 DE 1999 - ARTÍCULO 13

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la competencia para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos con base en la potestad reglamentaria, consultar providencia de 14 de agosto de 2008, Exp. 16230, C.P.

Mauricio Fajardo Gómez. En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, consultar providencia de 6 de junio de

2018, Exp. 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), C.P. Oswaldo Giraldo López.

POTESTAD REGLAMENTARIA / COMPETENCIA DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

LÍMITES A LA POTESTAD REGLAMENTARIA / FACULTAD REGLAMENTARIA

DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / LÍMITES DE LA FACULTAD

REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA Es verdad que el modelo constitucional colombiano atribuye, en ciertos asuntos, competencia normativa directa a ciertos órganos distintos al Congreso de la República, en cuyo caso la relación entre el reglamento y la ley está definida por el ámbito material de regulación, empero, esto no sucede con los reglamentos dictados con base en el artículo 189.11 de la Constitución, ni con los proferidos “de conformidad con la ley”, en los que dicha relación se rige por el principio jerárquico, que excluye del ordenamiento jurídico las normas reglamentarias que contravengan las leyes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la potestad reglamentaria, consultar providencias de 14 de agosto de 2008, Exp. 16230, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; y de 30 de noviembre de 2016, Exp. 11001-03-27-000-2012-00046-00, C.P. Stella

Jeannette Carvajal Basto.

ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / CARACTERÍSTICAS

DE LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / TRÁMITE DE LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ALCANCE DE LA ACCIÓN DE NULIDAD /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

[E]l constituyente facultó al Consejo de Estado para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, pero no creó con ello una acción diferente a la de nulidad prevista en el Código Contencioso Administrativo. (…) Si bien, con las Leyes 270 de 1996 y 446 de 1997 se repartieron las funciones correspondientes a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y a sus Secciones, esto no supuso el nacimiento de una nueva acción, ni la creación de un procedimiento distinto para asuntos de constitucionalidad (…).

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 / LEY 446 DE 1997

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las generalidades y naturaleza de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, consultar providencia de 19 de noviembre de

2008, Exp. 33964, C.P. Enrique Gil Botero.

ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / DEMANDA DE

NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / CONTROL DE

CONSTITUCIONALIDAD / DECRETO REGLAMENTARIO / NORMA

DEROGADA / DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA / EFECTOS DE LA

NORMA DEROGADA / PROCEDENCIA DE DEMANDA CONTRA NORMA

DEROGADA / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL SOBRE

NORMA DEROGADA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR

INCONSTITUCIONALIDAD

[L]a Sala advierte con el artículo 163 del Decreto 1510 de 2013 fue derogado el Decreto 734 de 2012, del que forma parte la norma demandada, razón por la que, hoy en día, los fundamentos de la demanda no se encontrarían vigentes en el ordenamiento jurídico colombiano. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala podría pronunciarse sobre este asunto, debido a que en el momento de presentación de la demanda, la norma acusada se encontraba vigente y todavía podría estar surtiendo efectos jurídicos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1510 DE 2013 - ARTÍCULO 163 / DECRETO 734

DE 2012

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad en contra de decretos derogados, consultar providencias de 7 de mayo de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2004-00219-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; de 30 de julio de 2013, Exp. 11001-03-24-000-2005-00170-01, C.P. Marco

Antonio Velilla Moreno

ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / DEMANDA DE

NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / DECRETO REGLAMENTARIO /

INHABILIDAD PARA CELEBRAR EL CONTRATO ESTATAL / INHABILIDADES

PARA CONTRATAR CON EL ESTADO / REGISTRO ÚNICO DE

PROPONENTES / CONTENIDO DEL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES /

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD / COMPETENCIA PARA RESOLVER

LA NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / COMPETENCIA DEL

CONSEJO DE ESTADO / FALTA DE COMPETENCIA / IMPROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / EXCEPCIÓN DE

INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / CONFIGURACIÓN DE LA

INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA /

PROCEDENCIA DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA

[E]n el asunto de autos, las demandantes pretenden que se declare la nulidad de un artículo del Decreto 734 de 2012 que –conforme a lo manifestado en sus consideraciones– fue proferido con el propósito de reglamentar las normas generales de contratación contenidas en las Leyes 80 de 1993, 361 de 1997, 816 de 2003, 905 de 2004, 996 de 2005, 1150 de 2007, 1450 de 2011, 1474 de 2011 y 019 de 2012, para “lograr la debida ejecución de la ley” y responder a “las cambiantes circunstancias que afectan sus contenidos normativos”. Este decreto fue dictado conforme a las facultades conferidas por tales leyes y el artículo 189.11 constitucional, y así se hizo mención expresa en su encabezado. (…) No obstante, esta Subsección denota que el juicio de constitucionalidad de la disposición normativa acusada, en los términos planteados por las demandantes, hace necesario juzgar la constitucionalidad del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2006, la cual contiene una norma análoga a la demandada (…). Como se aprecia,

tanto el artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007 como la norma demandada del Decreto 734 de 2012 imponen una sanción de inhabilidad permanente para contratar con entidades públicas, cuando, en desarrollo de un proceso de selección, una entidad estatal advierta irregularidades en la información contenida en el RUP, que afecte el cumplimiento de los requisitos exigidos, presentándose graves inconsistencias de forma reincidente. (…) Al centrarse así el embiste de la actora en la constitucionalidad de una inhabilidad establecida, en la norma reglamentaria acusada, en los mismos términos en que fue concebida por el legislador, que –como lo ha determinado la Corte Constitucional– es el único facultado para establecerla, es evidente que el juicio de validez del artículo 6.3.5 del Decreto 734 de 2012 impondría a la Sala juzgar la constitucionalidad del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007, lo que excede la competencia de esta Corporación, conforme a los artículos 237.2 y 241 Superiores. En razón justamente a ello, la misma demandante formuló demanda de constitucionalidad contra el artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007, con argumentos análogos a los planteados en el sub judice, la cual fue resuelta mediante sentencia C-1016 de

2012. En consecuencia, la Sala procederá a declarar oficiosamente, conforme al artículo 164 del CCA, la excepción de inepta demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 241 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 6

NUMERAL 3 / DECRETO 734 DE 2012 - ARTÍCULO 6.3.5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00034-00(43771)

Actor: MARÍA GABRIELA POSADA FORERO y DIANA MARCELA TORRENTE

QUINTERO

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD

(SENTENCIA) La Sala decide la demanda de nulidad que la accionante presentó con la pretensión de que esta Corporación anulara una parte del inciso 2º del artículo 6.3.5 del Decreto 734 de 2012, expedido por el Departamento Nacional de Planeación, que disponía la inhabilidad permanente para contratar con entidades estatales, en los eventos en los que las personas interesadas en contratar con el Estado, reincidieran en presentar graves inconsistencias en la información suministrada para su inscripción en el registro único de proponente (RUP).

I. ANTECEDENTES 1.1. El 27 de abril de 2012, Maria Gabriela Posada Forero y Diana Marcela Torrente Quintero, en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad con cargos de inconstitucionalidad, presentaron demanda1 contra la NaciónPresidencia de la República, representada por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República2, con la pretensión de que se declarara la nulidad parcial de la parte subrayada de la norma trascrita a continuación: “DECRETO 734 DE 2012

(abril 13) Por el cual se reglamenta el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se dictan otras disposiciones. 1 Folios 1 a 10 del cuaderno único. 2 Conforme al Decreto No. 2980 de 2010 y al acta No.016 del 7 de agosto de 2010, en los que nombró a Cristina Pardo Schelesinger como Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y tomó posesión del cargo, respectivamente. Folios 28 y 29 del cuaderno del ibídem. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y las Leyes 80 de 1993, 361 de 1997, 816 de 2003, 905 de 2004, 996 de 2005, 1150 de 2007, 1450 de 2011, 1474 de 2011 y el Decreto-ley 4170 de 2011 y 019 de 2012, CONSIDERANDO: Que las Leyes 80 de 1993, 361 de 1997, 816 de 2003, 905 de 2004, 996 de 2005, 1150 de 2007, 1450 de 2011, 1474 de 2011 y 019 de 2012, entre otras, contienen

reglas generales en materia de contratación pública que deben ser reglamentadas por el Gobierno Nacional en la órbita de su competencia. Que le corresponde a la administración expedir una regulación ágil y expedita que permita lograr la debida ejecución de la ley, y que responda a las cambiantes circunstancias que afectan sus contenidos normativos. Que en vista de lo anterior, es indispensable que el Gobierno Nacional expida un Reglamento del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en el cual se recojan, en un solo cuerpo normativo, las reglas necesarias para el adelantamiento de los procesos contractuales, de los contratos y otros asuntos relacionados con los mismos y que, en atención a la dinámica de la materia a reglamentar, permita las actualizaciones y ajustes continuos necesarios. En consideración a lo expuesto,

DECRETA: […] Artículo 6.3.5. Revocación del Acto. Si la impugnación prospera la Cámara de Comercio procederá a revocar el acto impugnado, modificará el registro con base en la información que esté en firme al momento de la decisión correspondiente y pondrá en conocimiento de las autoridades competentes la posible existencia del delito de falsedad.

Cuando como resultado de la impugnación interpuesta por una entidad estatal se demuestre que la inscripción, actualización o renovación es gravemente inconsistente con la información suministrada o los documentos aportados y dicha inconsistencia es atribuible al inscrito, se producirá de pleno derecho la revocación del registro, la cual será declarada por la Cámara de Comercio. Como consecuencia de la revocación del acto impugnado, bajo este contexto, el

proponente quedará inhabilitado para contratar con las entidades estatales por el término de cinco (5) años, sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. En caso de reincidencia, la inhabilidad será permanente3 y en todo caso se pondrá en conocimiento de las autoridades competentes la posible existencia del delito de falsedad. La sanción señalada en el inciso anterior, también se producirá en el evento en que el juez de lo Contencioso Administrativo declare la nulidad del acto de inscripción por las mismas razones. Para el efecto, el juez correspondiente notificará a la Cámara competente”. Las demandantes formulan los siguientes cargos de inconstitucionalidad como fundamento de la anterior pretensión: 3 La negrilla se encuentra fuera del texto, y corresponde al aparte de la norma que los demandantes controvierten la presunción de constitucionalidad del referido decreto reglamentario. 1.1.1. La imposición de una inhabilidad permanente para contratar con el Estado vulnera los artículos 1º y 2º de la Constitución, en los que se establecen los fines esenciales del Estado Social de Derecho a la participación democrática en los asuntos políticos, económicos y administrativos, porque el legislador4 restringió, de manera irrazonable, los derechos de los ciudadanos reconocidos en la Constitución Política. 1.1.2. La sanción de inhabilidad permanente, prevista en la norma demandada, no supera un test estricto de proporcionalidad, necesidad y razonabilidad previo a su expedición, por lo que vulnera el derecho a la igualdad, previsto en el artículo 13 constitucional. La sanción de

inhabilidad permanente –afirma– no es idónea para conseguir los fines constitucionalmente legítimos dispuestos en el artículo 22 del Código Disciplinario Único5; ni es necesaria, porque existen otras medidas menos lesivas al derecho a la igualdad, como inhabilidades temporales o multas; ni es proporcional, debido a que el supuesto de hecho de la norma consistente en “aportar información inconsistente a la Cámara de Comercio” en la inscripción al RUT no tiene la gravedad suficiente para que se imponga la sanción de inhabilidad permanente. Como argumento final, afirma que la disposición normativa desconoce el derecho a la igualdad entre los sancionados por normas disciplinarias y aquellos por el derecho penal, toda vez que a los primeros les imponen un trato más gravoso que a los segundos. 1.1.3. La inhabilidad para contratar con entidades públicas, establecida en el artículo 6.3.5 del Decreto 734 de 2012, al no establecer un límite temporal, vulnera el artículo 28 de la Constitución, que prohíbe la imposición de sanciones imprescriptibles. 1.1.4. La restricción absoluta al derecho a la participación política, establecido en el artículo 40 de la Constitución, que implica la creación de una sanción irredimible, contenida en la norma acusada, desconoce los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, como la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 23, y la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en el artículo 6. 1.2. En auto del 30 de mayo de 20126, el Despacho del Magistrado Ponente

admitió la demanda. La Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado notificó el auto admisorio7. 1.3. El 13 de agosto de 2012, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República (en adelante, la Presidencia de la República)8 presentó escrito de 4 En la demanda se denomina de esa manera. 5 Ley 734 de 2002. 6 Folio 13 del cuaderno único. 7 Folios 16 y 17 del ibídem. contestación de la demanda9, en el que solicitó a esta Corporación que negara las súplicas del escrito introductorio. Propuso excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida formulación de pretensiones, porque el actor pretende la anulación del Decreto 1464 de 2010, pero pareciera que la norma controvertida fuera el Decreto 734 de 2012. Como defensa de la validez del precepto demandado, la Presidencia de la República argumentó que: (i) el aparte de la norma demandado reproduce el artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007, vigente, por lo que el Gobierno Nacional “no excedió los limites definidos por el legislador al momento definir, con el reglamento, las condiciones para su aplicación a los casos concretos”; (ii) al imponer la sanción de inhabilidad permanente, el Gobierno Nacional dio cumplimiento a los postulados de la Ley 1150 de 2007, por lo que la medida adoptada es adecuada y necesaria, para la realización de los fines de la contratación pública y evitar casos de corrupción. 1.4. En proveído del 29 de agosto de 201210, esta Corporación corrió traslado a las

partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 1.4.1. La demandada presentó sus alegatos, en escrito radicado el 17 de septiembre de 201211, en los que reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. 1.4.2. El Ministerio Público planteó incidente de nulidad12, en escrito radicado el 2 de octubre de 2012, con la solicitud de que se anulara todo lo actuado, a partir del auto admisorio de la demanda, y que, en su lugar, este proceso se adelantara ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Adujo que la Subsección C de la Sección Tercera de esta Colegiatura carece de competencia para conocer de este caso, puesto que el decreto que se acusa por su constitucionalidad está sometido al control jurisdiccional de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, conforme al numeral 2º del artículo 237 de la Constitución y al artículo 97 del Código Contencioso Administrativo (CCA), modificado por la Ley 270 de 1996 y el artículo 33 de la Ley 446 de 1998. 1.4.3. Con providencia del 21 de noviembre de 201213, el Despacho del Magistrado Sustanciador declaró la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto que admitió el libelo introductorio, y ordenó que se remitiera el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura, para lo de su competencia. 8 El Decreto 2519 de 1998 de la Presidencia de la República delegó en el Secretario Jurídico de la

Presidencia, la facultad de notificarse, representar y conferir poderes, en nombre del Presidente de la República, en todos los procesos judiciales que le sean notificados y en los que se constituya en parte. Folio 26. 9 Folios 18 a 24. 10 Folio 31. 11 Folios 32 a 34. 12 Folios 36 a 39. 13 Folios 42 a 46. 1.4.4. En auto del 4 de diciembre de 201214, el Despacho estudió nuevamente la competencia funcional planteada por el Ministerio Público y dejó sin efectos el auto del 21 de noviembre de 2012, “recobrando vigencia de las actuaciones surtidas con anterioridad”. Consideró que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura tendría competencia para resolver sobre el fondo del asunto, pero corresponde a las Secciones y los magistrados ponentes adelantar las actuaciones judiciales anteriores a la expedición de la sentencia de mérito, de acuerdo con los criterios de especialización señalados en el reglamento de la Corporación, y en cumplimiento de las reglas de competencia prevista en el CCA. 1.4.5. Finalmente, el Ministerio Público rindió concepto el 8 de febrero de 201315, con el que respaldó los argumentos de la demandada, en consideración a que el decreto demandado reitera el contenido del artículo 6.3 de la Ley 1150 de 2007, lo cual se opone al artículo 28 de la Carta Política, que prohíbe la imposición de penas o medidas de seguridad imprescriptibles, ya que esta sanción administrativa de inhabilidad permanente no se encuentra dentro de los supuestos

de excepción a la regla de prohibición. Por consiguiente, el Ministerio Público solicitó la anulación por inconstitucionalidad parcial del artículo demandado del Decreto 734 de 2012.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 2.1.1. La competencia 2.1.1.1. La competencia para el control de constitucionalidad de decretos, introducida en los artículos 40 y 41 del acto legislativo 03 de 1910, pasó con la Constitución de 1991 a manos del Consejo de Estado, al conferirle a esta Corporación, en el artículo 237.2, la competencia sobre las acciones de inconstitucionalidad contra decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional16. Los artículos 37.9 y 49 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia17, reiteraron esta atribución constitucional y agregaron que la decisión sería adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo18. Posteriormente, la Ley 446 de 1998 14 Folios 49 y 50. 15 Folios 52 a 61 del ibídem. 16 “Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: […] 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. 17 Ley 270 de 1996. 18 Si bien, el texto primigenio del artículo 49 de la Ley 270 establecía que el Consejo de Estado decidiría sobre

las acciones de inconstitucionalidad contra los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya competencia no correspondiera “al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, este apartado fue declarado inexequible en a sentencia C-037 de 1996, por considerar que: «[…] conviene preguntarse: ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1ouna facultad concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es modificó nuevamente la cláusula de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al establecer que esta conoce: “De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa.

[…] Las acciones de nulidad de los demás Decretos del orden nacional, dictados por el Gobierno Nacional, se tramitarán y decidirán por las Secciones respectivas, conforme a las reglas generales de este Código y el reglamento de la Corporación”. 2.1.1.2. La parte subrayada de la anterior disposición fue demandada por restringir la competencia asignada al Consejo de Estado con el artículo 237.2 de la Constitución. En sentencia C-560 de 1999, la Corte Constitucional resolvió sobre la exequibilidad de la norma, considerando que, al aludir a decretos que no obedezcan a una función propiamente administrativa, el legislador se refirió a aquellos cuyo conocimiento no corresponda a la Corte Constitucional. No se presenta así una restricción a la competencia constitucional asignada a esta Corporación, “pues todos los decretos de carácter general (distintos de los que tienen contenido legislativo) dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional, pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado”. Además, puso de presente la Corte Constitucional que, conforme al artículo 236 superior19, no tenía reparo la distribución de competencias entre la Sala Plena y las Secciones de esta Corporación que la norma demandada dispuso en su último inciso. 2.1.1.3. Esta Sección, en sentencia del 14 de agosto de 200820 denotó cómo la identificación, por su naturaleza, del acto reglamentario, permite, no sólo definir el parámetro de juzgamiento de la validez de la norma acusada, sino, además, fijar el

“cauce procesal a través del cual debe tramitarse la acción instaurada contra cada singular norma reglamentaria, además, claro está, de la determinación de la instancia judicial competente para conocer del correspondiente litigio, toda vez que a todas luces inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la Corte a declarar la inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo bajo examen: 'ni al propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye la Constitución y sin sujeción a la ley previa'. || En cuanto al último inciso de la norma que se examina, habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión 'que para estos efectos obra como tribunal constitucional'. En cuanto a la parte restante, como se explicó, resulta ajustado a la Carta Política entender que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hace las veces de 'Consejo de Estado', para efectos de conocer de la nulidad de los decretos a los que se ha hecho referencia'». 19 “Artículo 236. El Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones

jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. || La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna”. 20 Expediente 16230. el mismo podrá sustanciarse ora como una acción de nulidad por inconstitucionalidad, ora como una acción de nulidad”. La potestad reglamentaria que el artículo 189.11 constitucional le confirió al jefe del ejecutivo para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, se encuentra subordinada a la Constitución y a la ley, por lo que: “Las demandas que se formulen contra dichos dispositivos normativos deben tramitarse como acciones de nulidad, con fundamento en lo establecido por los artículos 237, numerales 1 y 6 de la Constitución Política y 128.1 del Código Contencioso Administrativo C.C.A. y de las mismas conocerá, en única instancia, cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el reparto de competencias que en función de la materia efectúa el Acuerdo 58 de 1999 proferido por esta Corporación”. Es verdad que el modelo constitucional colombiano atribuye, en ciertos asuntos, competencia normativa directa a ciertos órganos distintos al Congreso de la República, en cuyo caso la relación entre el reglamento y la ley está definida por el ámbito material de regulación, empero, esto no sucede con los reglamentos dictados con base en el artículo 189.11 de la Constitución, ni con los proferidos

“de conformidad con la ley”, en los que dicha relación se rige por el principio jerárquico, que excluye del ordenamiento jurídico las normas reglamentarias que contravengan las leyes21. En este orden de ideas, “la extensión de la potestad reglamentaria resulta inversamente proporcional a la extensión de la ley, es decir, que si ésta desciende hasta la regulación de los más precisos detalles necesarios para su aplic