CE-11001-03-27-000-2000-0009-01(10072)-2000

FACILIDADES DE PAGO DE DEUDAS TRIBUTARIAS - Se vulnera las normas del Estatuto Tributario cuando se establecen exigencias y requisitos adicionales no contemplados en éste / ABONOS EN FACILIDADES DE PAGO - El artículo 814 del Estatuto Tributario no los estableció por lo cual resulta infringido por las normas demandadas Para la Sala la solicitud de suspensión provisional está llamada a prosperar por cuanto de la simple comparación de disposiciones se obtiene que aquellas referentes a “abonos” sobrepasan los límites de la norma establecida en el artículo 814 del Estatuto Tributario, la cual hace referencia, exclusivamente, a plazos, competencias y tipos de garantías tendientes a lograr la facilidad para el pago de los créditos a favor de la administración de impuestos. Del simple cotejo de las normas transcritas, surge una contradicción evidente, habida cuenta de que tanto la Orden como la Instrucción Administrativas demandadas, introdujeron exigencias y requisitos adicionales no contemplados en la norma superior citada como infringida. Es claro que el artículo 814 del E. T. referido a las “Facilidades para el pago”, facultó al Subdirector de Cobranzas y a los Administradores de Impuestos Nacionales para que mediante resolución otorgaran facilidades de pago en relación con los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, en los términos allí previstos. Como se observa, la norma infringida no estableció el pago de abonos, exigencia que como se anotó, no fue consignada en la norma superior y que en manera alguna podían ser introducidas en el procedimiento contenido en los actos acusados, motivo por el cual se suspenderá parcialmente, en atención a que la Sala encuentra cumplidos los

requisitos del artículo 152 del C.C.A., para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO ARTICULO 814; C.C.A.

ARTICULO 152

NORMA DEMANDADA: INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 001 DE 1999, PUNTO 2, NUMERALES 2.1, 2.1.2, 2.1.3 Y 2.2 Y ORDEN ADMINISTRATIVA 0006 DE 1999, TÍTULO I NUMERAL 6 (DIRECCION DE IMPUESTOS Y

ADUANAS NACIONALES – DIAN)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá D.C., treinta (30) de junio del año dos mil (2000).

Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0009-01(10072)

Actor: MANUEL BONILLA CARDOZO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA A U T O El ciudadano MANUEL BONILLA CARDOZO, obrando en su propio nombre y mediante la acción que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instauró demanda de nulidad contra la Instrucción Administrativa No. 001 del 3 de febrero de 1999, punto 2, numerales 2.1, 2.1.2, 2.1.3 y 2.2 y contra la Orden Administrativa No. 0006 de septiembre de 1999, título I numeral 6, proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Ministerio de

Hacienda y Crédito Público. ACTO ACUSADO Se trata, en primer lugar, de la Instrucción Administrativa No. 001 del 3 de febrero de 1999, proferida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los numerales que se transcriben y resaltan a continuación:

“2. CUANTÍA, PLAZOS Y COMPETENCIA.

En uso de la facultad potestativa establecida en el artículo 814 del E.T., 114 de la Ley 488/98, Decreto 1090/92 y Decreto 1092/96, se consideran facilidades de pago por concepto del impuesto de Renta, Iva, Retención en la Fuente, Tributos Aduaneros y Sanciones Cambiarias, bajo los siguientes parámetros: 2.1.1 (sic) EL ADMINISTRADOR DE IMPUESTOS Y/O DE ADUANAS, podrá conceder las facilidades de pago en los siguientes casos: Cuando la cuantía de las obligaciones no exceda de veinte millones de pesos ($20.000.000), el plazo máximo para la facilidad será de un año, con un abono inicial del 20%. De veinte millones un peso ($ 20.000.001) hasta cien millones de pesos ($ 100.000.000), se dará un plazo máximo de 15 meses con un abono inicial del 20%. Entre cien millones un peso ($ 100.000.001) hasta cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), el plazo máximo será de dos años con un abono inicial del 30%…. EL SUBDIRECTOR DE COBRANZAS, ordenará el otorgamiento de facilidades de pago o avocará su conocimiento: Cuando la cuantía sea superior a cuatrocientos millones un peso ($400.000.001)

y/o un plazo superior a dos (2) años, ( máximo de 5 años ), con un abono inicial del 30%”. En segundo lugar se trata del Título I, Numeral 6º de la Orden Administrativa No. 006 de septiembre de 1999, que a su tenor establece: “ 6. CONDICIONES PARA OTORGAR LA FACILIDAD Las instrucciones al deudor sobre las condiciones de la facilidad las hará el funcionario que tenga el expediente en reparto, sin embargo, la aprobación de la facilidad, solo podrá darla el funcionario competente, quien en consecuencia, decidirá si acepta o no lo planteado. Dentro de las condiciones, debe exigirse al deudor el pago de un abono inicial de la obligación principal a la fecha de la solicitud ( Impuesto - Sanción - Intereses Causados ) de acuerdo a los siguientes rangos: Cuando la cuantía no excede de Cien Millones de pesos 20%. Cuando la cuantía exceda de Cien Millones de pesos 30% Igualmente solo el funcionario competente para suscribirla, podrá decidir bajo su responsabilidad sobre el porcentaje y el término de la facilidad, en los eventos en los cuales, por razones excepcionales ya sea por la cuantía o por circunstancias de orden económico así lo considere, lo cual deberá quedar plenamente demostrado en el expediente”. El accionante aportó copia simple de la Instrucción Administrativa No. 001 de febrero de 1999 y de la Orden Administrativa No. 0006 de septiembre de 1999, proferidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En relación con los actos acusados se observa que se trata de: la orden administrativa número 06 del 20 de septiembre de 1999, expedida por la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, dirigida al Director de Impuestos Nacionales, Director de Aduanas Nacionales, Subdirector de Cobranzas, Directores Regionales, Administradores Especiales, Locales y Delegados; jefes y funcionarios Divisiones y/o grupos de Cobranzas, de Recaudación con grupo Cobranzas y De Recaudación y Cobranzas, mediante la cual se determina el procedimiento a seguir en el otorgamiento de las facilidades para el pago. También de la Instrucción No. 0001 del 3 de febrero de 1999, dirigida a Directores Regionales, Administradores Especiales, locales y delegados, jefes de División de Cobranzas y/o Grupos de Recaudación y Cobranzas de todo el país, por la cual se dan instrucciones para el otorgamiento de facilidades de pago, aplicación de títulos judiciales y pago de obligaciones en procesos especiales. Se observa que los actos acusados corresponden a instrucciones que señalan pautas generales para el otorgamiento de facilidades para el pago y liquidación de intereses e imputación para amortizar la deuda, y que según se establece de los documentos aportados por la Jefe División Relatoría Oficina Jurídica, que obra a folio 173 del expediente, no fue divulgada en ningún medio de publicación oficial “por tratarse de normas de carácter interno donde se establecen procedimientos y trámites internos desarrollando la aplicación de disposiciones legales para dar cumplimiento a las funciones propias de cada dependencia, garantizando la correcta aplicación de las normas por las divisiones involucradas tal como lo

menciona la Resolución 0080 del 5 de enero del presente año”. Considera la Sala que se trata de una manifestación de voluntad que en la actualidad está produciendo efectos jurídicos, como quiera que su observancia es obligatoria para los funcionarios a quienes fue dirigida. De esta forma se observa que los actos acusados denominados “Orden Administrativa” e “instrucción Administrativa” contienen reglas generales de carácter interno expedidas por la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, destinadas a sus inferiores jerárquicos, acerca de unos procedimientos y la manera de interpretar las leyes que les corresponde aplicar en el ejercicio de sus funciones y que encajan en las denominadas “circulares de servicio”, cuya nulidad puede ser impetrada ante la jurisdicción en los términos del inciso 3º del artículo 84 y numeral 1º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Cumplidos los requisitos para la admisión de la demanda, la Sala procede a pronunciarse en relación con la solicitud de suspensión provisional del acto acusado. De modo expreso el actor solicitó la suspensión provisional de el Punto 2, numerales 2.1, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3 y 2.2 de la Instrucción Administrativa No. 001 de febrero de 1999, y del Título I, numeral 6º de la Orden Administrativa No. 006 de septiembre de 1999, proferidas por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por considerar que violan directamente el artículo 814 del Estatuto Tributario, al imponer de manera ilegal

abonos o cuotas iniciales para las facilidades de pago, no ordenadas por el Estatuto puesto que éste, solamente establece las facultades de los funcionarios de impuestos en cuanto a la fijación de plazos y establecimiento de garantías que respalden la obligación. Respecto de la solicitud de suspensión provisional planteada, procede la Corporación a realizar la confrontación entre las disposiciones acusadas y la que se menciona como vulnerada: Normas Vulneradas Normas Demandas INSTRUCCIÓN NO. 001 DE ARTÍCULO 814 DEL ESTATUTO FEBRERO 3 DE 1999 TRIBUTARIO “2. CUANTÍA, PLAZOS Y “Articulo 814. Facilidades para el COMPETENCIA. pago. En uso de la facultad potestativa El subdirector de Cobranzas y los establecida en el artículo 814 del E.T., Administradores de Impuestos 114 de la Ley 488/98, Decreto 1090/92 Nacionales, podrán mediante y Decreto 1092/96, se consideran resolución conceder facilidades para el facilidades de pago por concepto del pago a un deudor o a un tercero a su impuesto de Renta, Iva, Retención en nombre, hasta por cinco (5) años, la Fuente, Tributos Aduaneros y para el pago de los impuestos de Sanciones Cambiarias, bajo los timbre, de renta y complementarios, siguientes parámetros: sobre las ventas y la retención en la 2.1.1 (sic) EL ADMINISTRADOR DE fuente, o de cualquier otro impuesto IMPUESTOS Y/O DE ADUANAS, administrado por la Dirección de podrá conceder las facilidades de Impuestos y Aduanas Nacionales, así

pago en los siguientes casos: como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que Cuando la cuantía de las obligaciones haya lugar, siempre que el deudor o no exceda de veinte millones de pesos un tercero a su nombre, constituya ($20.000.000), el plazo máximo para fideicomiso de garantía, ofrezca la facilidad será de un año, con un bienes para su embargo y secuestro, abono inicial del 20%. garantías personales, reales, bancarias o de compañías de De veinte millones un peso ($ seguros, o cualquier otra garantía que 20.000.001) hasta cien millones de respalde suficientemente la deuda a pesos ($ 100.000.000), se dará un satisfacción de la Administración. Se plazo máximo de 15 meses con un podrán aceptar garantías personales abono inicial del 20%. cuando la cuantía de la deuda no sea superior a diez millones de pesos Entre cien millones un peso ($ ($10’000.000). (Valor año base 1992). 100.000.001) hasta cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), el Igualmente podrán concederse plazos plazo máximo será de dos años con sin garantías, cuando el término no un abono inicial del 30%…. sea superior a un año y el deudor denuncie bienes para su posterior EL SUBDIRECTOR DE COBRANZAS, embargo y secuestro. ordenará el otorgamiento de facilidades de pago o avocará su En relación con la deuda objeto del conocimiento: plazo y durante el tiempo que se autorice la facilidad para el pago, se Cuando la cuantía sea superior a liquidará el reajuste de que trata el

cuatrocientos millones un peso artículo 867-1 y se causarán ($400.000.001) y/o un plazo superior a intereses a la tasa del interés de mora dos (2) años, ( máximo de 5 años ), que para efectos tributarios esté con un abono inicial del 30%”. vigente en el momento de otorgar la facilidad. ORDEN ADMINISTRATIVA NO. 006 En el evento en que legalmente, la DE SEPTIEMBRE DE 1999 tasa de interés moratorio se modifique durante la vigencia de la facilidad “ 6. CONDICIONES PARA OTORGAR otorgada, ésta podrá reajustarse a LA FACILIDAD solicitud del contribuyente. (Ley 6/92 art. 91). Las instrucciones al deudor sobre las condiciones de la facilidad las hará el En estos casos especiales y funcionario que tenga el expediente en solamente bajo la competencia del reparto, sin embargo, la aprobación de Director de Impuestos Nacionales, la facilidad, solo podrá darla el podrá concederse un plazo adicional funcionario competente, quien en de dos (2) años, al establecido en el consecuencia, decidirá si acepta o no inciso primero de este artículo. (Inciso lo planteado. adicionado Ley 488/98 art. 114). Dentro de las condiciones, debe exigirse al deudor el pago de un abono inicial de la obligación principal a la fecha de la solicitud ( ImpuestoSanción - Intereses Causados ) de acuerdo a los siguientes rangos: Cuando la cuantía no excede de Cien Millones de pesos 20%. Cuando la cuantía exceda de Cien Millones de pesos 30% Igualmente solo el funcionario

competente para suscribirla, podrá decidir bajo su responsabilidad sobre el porcentaje y el término de la facilidad, en los eventos en los cuales, por razones excepcionales ya sea por la cuantía o por circunstancias de orden económico así lo considere, lo cual deberá quedar plenamente demostrado en el expediente”. Para la Sala la solicitud de suspensión provisional está llamada a prosperar por cuanto de la simple comparación de disposiciones se obtiene que aquellas referentes a “abonos” sobrepasan los límites de la norma establecida en el artículo 814 del Estatuto Tributario, la cual hace referencia, exclusivamente, a plazos, competencias y tipos de garantías tendientes a lograr la facilidad para el pago de los créditos a favor de la administración de impuestos. Del simple cotejo de las normas transcritas, surge una contradicción evidente, habida cuenta de que tanto la Orden como la Instrucción Administrativas demandadas, introdujeron exigencias y requisitos adicionales no contemplados en la norma superior citada como infringida. Es claro que el artículo 814 del E. T. referido a las “Facilidades para el pago”, facultó al Subdirector de Cobranzas y a los Administradores de Impuestos Nacionales para que mediante resolución otorgaran facilidades de pago en relación con los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos Nacionales, en los términos allí previstos. Dispuso también que en relación con la deuda objeto del plazo y durante el plazo, se causarían intereses moratorios a la tasa vigente al momento de otorgar la facilidad. Así mismo, facultó a los contribuyentes para solicitar el reajuste, vale decir, la

reducción de la tasa de interés, en el evento de que durante la vigencia de la facilidad legalmente ésta sea modificada. Como se observa, la norma infringida no estableció el pago de abonos, exigencia que como se anotó, no fue consignada en la norma superior y que en manera alguna podían ser introducidas en el procedimiento contenido en los actos acusados, motivo por el cual se suspenderá parcialmente, en atención a que la Sala encuentra cumplidos los requisitos del artículo 152 del C.C.A., para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. ADMITIR la demanda presentada. Por lo cual se dispone: NOTIFÍQUESE personalmente a la Nación, Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al agente del

Ministerio Público. SOLICÍTENSE por Secretaría los antecedentes administrativos de los actos demandados. FÍJESE en lista por el término legal. DECLÁRASE la suspensión provisional de los actos administrativos demandados en los siguientes apartes: Instrucción Administrativa No. 001 de febrero de 1999 Punto 2, numerales: “con un abono inicial del 20%”. “con un abono inicial del 30%”. “con un abono inicial del 30%”. 2.2 inciso segundo “con un abono inicial del 30%”. Del Título I, numeral 6º de la Orden Administrativa No. 0006 de septiembre de 1999, en el siguiente aparte: “Dentro de las condiciones, debe exigirse al deudor el pago de un abono inicial de

la obligación principal a la fecha de la solicitud ( Impuesto - Sanción - Intereses Causados ) de acuerdo a los siguientes rangos: Cuando la cuantía no excede de Cien Millones de pesos 20%. Cuando la cuantía exceda de Cien Millones de pesos 30%” Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se discutió y se aprobó en la sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMÁN AYALA

MANTILLA Presidente de la Sección.

DELIO GÓMEZ LEYVA JULIO E. CORREA RESTREPO

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO