CE-11001-03-27-000-2000-0090-01(10072)-2002

FACILIDADES DE PAGO EN IMPUESTOS ADMINISTRADOS POR LA DIAN - A los funcionarios que las otorgan, la Orden Administrativa 06 de 1999 le establece unos criterios generales respecto a la primera cuota, de los cuales pueden apartarse / ACUERDOS DE PAGO - Es aceptable la fijación de criterios referentes a la primera cuota ya que la norma superior no las fijó El artículo 814 ib. fija unos límites dentro de los cuales pueden maniobrar los funcionarios. Así, se indica que el término es hasta por cinco (5) años; que el deudor debe constituir garantías cuando el término sea superior a un año; se impone la actualización de las obligaciones y la liquidación de intereses moratorios, etc. Sin embargo, no señaló expresamente algunos aspectos: como el número de cuotas que pueden fijarse o la periodicidad de las mismas, así como su distribución. Al no estar estos puntos establecidos en la ley, los funcionarios pueden determinarlos en cada caso, en ejercicio de la facultad que la misma norma le otorga. Los apartes demandados de la Orden Administrativa No. 006 de 1999 establecen unos criterios generales que deben tener en cuenta los funcionarios competentes para otorgar facilidades de pago, frente a la primera cuota, admitiendo que pueden apartarse de ellos cuando lo consideren pertinente, justificando en cada caso la decisión que tomen. Para la Sala, los actos acusados no contravienen el artículo 814 del Estatuto Tributario porque con ellos la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales fijó directrices generales para aplicar con uniformidad el monto de la primera cuota que cancelarán los deudores

de impuestos, punto que no fue reglado directamente por la norma superior. Si los funcionarios competentes para otorgar facilidades de pago tienen discrecionalidad para decidir en cada caso el número de cuotas, su periodicidad y su monto, también resulta pertinente que se fijen políticas generales en ese sentido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0009-01(10072)

Actor: MANUEL BONILLA CARDOZO Demandado: DIAN Referencia: Acción pública de nulidad contra los apartes de la Instrucción Administrativa No. 001 de febrero 3 de 1999 y Orden Administrativa No. 0006 de septiembre de 1999, dictadas por la

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. F A L L O El ciudadano MANUEL BONILLA CARDOZO en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial de la Instrucción No 0001 del 3 de febrero de 1999, así como algunos apartes de la Orden Administrativa No. 0006 de septiembre 20 de 1999; expedidas por el Director de Impuestos Nacionales, y la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivamente. LA NORMA DEMANDADA Se solicita la nulidad de los apartes que se subrayan de la Instrucción No 0001 del 3 de febrero de 1999, y de la de la Orden Administrativa No. 0006 de septiembre

20 de 1999: “INSTRUCCIÓN No 0001 (2 Feb. 1999)

PARA: DIRECTORES REGIONALES, ADMINISTRADORES

ESPECIALES, LOCALES Y DELEGADOS, JEFES DE

DIVISIÓN DE COBRANZAS Y/O GRUPOS DE

RECAUDACIÓN Y COBRANZAS DE TODO EL PAÍS

DE: DIRECTOR DE IMPUESTOS NACIONALES

ASUNTO: INSTRUCCIONES PARA EL OTORGAMIENTO DE

FACILIDADES DE PAGO, APLICACIÓN TÍTULOS JUDICIALES Y PAGO

DE OBLIGACIONES EN PROCESOS ESPECIALES.

FECHA: 3 DE FEBRERO DE 1999

Teniendo en cuenta el parágrafo del artículo 85 y el artículo 114 de la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998, es necesario hacer hasta el 31 de marzo de 1999, las siguientes precisiones: (...)

2. CUANTIA, PLAZOS Y COMPETENCIA.

En uso de la facultad potestativa establecida en el artículo 814 del E.T., 114 de la Ley 488/98, Decreto 1090/92 y 1092/96, se concederán facilidades de pago por concepto del impuesto de Renta, Iva, Retención en la Fuente, Tributos Aduaneros y Sanciones Cambiarias, bajo los siguientes parámetros: 2.1.1. EL ADMINSTRADOR DE IMPUESTOS NACIONALES Y/O ADUANAS, podrá conceder las facilidades de pago en los siguientes casos: 2.1.1. Cuando la cuantía de las obligaciones no exceda de veinte millones de pesos($20.000.000), el plazo máximo para la facilidad

será de un año, con un abono inicial del 20%. 2.1.2. De veinte millones un peso ($20.000.001) hasta cien millones de pesos($100.000.000), se dará un plazo máximo de 15 meses con un abono inicial del 20%. 2.1.3. Entre cien millones un peso ($100.000.001) hasta cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000), el plazo máximo será de dos años con un abono inicial del 30%. 2.2. EL SUBDIRECTOR DE COBRANZAS, ordenará el otorgamiento de facilidades de pago o avocará el conocimiento: Cuando la cuantía sea superior a cuatrocientos millones un peso ($400.000.001) y/o un plazo superior a dos (2) años, (máximo de cinco (5) años), con un abono inicial del 30%. (...)

“UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES ORDEN ADMINISTRATIVA (0006 20 sep. 1999) Por la cual se establece el procedimiento a seguir en el otorgamiento de facilidades para el pago.

OBJETIVO: Indicar los criterios y procedimiento a seguir en relación con el otorgamiento de facilidades para el pago.

(...)

TITULO I

GENERALIDADES

(...)

6. CONDICIONES PARA OTORGAR LA FACILIDAD.

Las instrucciones al deudor sobre las condiciones de la facilidad las hará el funcionario que tenga el expediente en reparto, sin embargo, la aprobación de la facilidad, sólo podrá darla el funcionario competente, quien en consecuencia, decidirá si acepta o no lo planteado. Dentro de las condiciones, debe exigirse al deudor el pago de un

abono inicial de la obligación principal a la fecha de la solicitud (Impuesto Sanción - Intereses causados) de acuerdo a los siguientes rangos: Cuando la cuantía no exceda de Cien millones de pesos 20% Cuando la cuantía exceda de Cien millones de pesos 30% Igualmente sólo el funcionario competente para suscribirla, podrá decidir bajo su responsabilidad sobre el porcentaje y el término de la facilidad en los eventos en los cuales, por razones excepcionales ya sea por la cuantía o circunstancias de orden económico así lo considere, lo cual deberá quedar plenamente demostrado en el expediente. (...)” DEMANDA El demandante solicitó decretar la nulidad de los numerales 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.2 del Punto 2 de la Instrucción No. 001 de 1999 expedida por Director de Impuestos Nacionales. Así mismo, el numeral 6 del Título 1 de la Orden Administrativa No. 006 de 1999, proferida por la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales Formuló el accionante como único cargo la violación al artículo 814 del Estatuto Tributario y del artículo 189 ordinal 11 de la Constitución Política. Señaló que los numerales acusados otorgan una serie de facultades a los funcionarios de la Administración en lo relativo a las facilidades de pago para los deudores de impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (renta, ventas, retefuente, impuestos aduaneros, sanciones cambiarias, etc.). Esta potestad, debe ir enmarcada dentro de los parámetros de

la misma ley, puesto que de otra forma se desbordaría la reglamentación de las normas. Agregó que el artículo 814 establece competencias de distintos funcionarios para otorgar facilidades de pago, exclusivamente en cuanto a los plazos, pero por ningún lado los faculta para cobrar abonos iniciales. Tanto es así que el artículo 114 de la Ley 488 de 1998, permite al Director de Impuestos otorgar facilidades de pago hasta por siete años, por cualquier cuantía, facultad que puede delegar en otros funcionarios, salvo lo establecido en la norma. Prueba de lo anterior es que la Orden Administrativa 0003 de septiembre 25 de 1992 de la DIAN, en su punto 4.4. autorizaba las facilidades de pago hasta por un término de cinco años, sin ningún tipo de abono, exigiendo para ello solamente la constitución de las garantías correspondientes. Estimó que no se puede alegar que por ser una Instrucción y Orden Administrativa sólo sea de obligatorio cumplimiento para los funcionarios, puesto que tales actos están produciendo efectos jurídicos sobre los contribuyentes, haciéndoles cancelar dineros, como cuotas iniciales, que no estaban obligados a pagar. Y tampoco puede decirse que la Instrucción y la Orden en comento estén agotadas en su vigencia, generándose la sustracción de materia, puesto que en la actualidad están produciendo efectos jurídicos a futuro. Anotó que la facultad establecida en los artículos 814 del Estatuto Tributario, 114 de la Ley 488 de 1998, y 39 del Decreto 1092 de 1996, se refiere exclusivamente

a plazos, y que por error se hace referencia al Decreto 1090 de 1992, que versa sobre las vacaciones del Ministro de Hacienda. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Mediante auto de fecha 30 de junio de 2000 fue decretada la suspensión provisional de los actos demandados en los siguientes apartes: Instrucción Administrativa No. 001 de febrero de 1999, punto 2, numerales: 2.1.1 “con un abono inicial del 20%” 2.1.2 “con un abono inicial del 30%” 2.1.3 “con un abono inicial del 30%” 2.2 inciso segundo “con un abono inicial del 30%”. Del Título I, numeral 6° de la Orden Administrativa No. 006 de septiembre de 1999, en el siguiente aparte: “Dentro de las condiciones, debe exigirse al deudor el pago de un abono inicial de la obligación principal a la fecha de la solicitud (Impuesto Sanción - Intereses causados) de acuerdo a los siguientes rangos: Cuando la cuantía no exceda de Cien millones de pesos 20% Cuando la cuantía exceda de Cien millones de pesos 30% La apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, la cual fue confirmada mediante auto de fecha 17 de noviembre de 2000. OPOSICIÓN La apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales argumentó en defensa de la legalidad de las disposiciones acusadas, que la prestación que el contribuyente debe al Estado por concepto de impuesto, es en principio exigible en su totalidad. Sin embargo, reconociendo que existen circunstancias de orden económico, que

en un momento dado impiden al contribuyente cumplir oportunamente con dicha prestación, consagra el legislador el otorgamiento de facilidades de pago, bajo ciertas formalidades y rigorismos jurídicos que hacen que el mecanismo sea excepcional. Señaló que el artículo 814 del Estatuto Tributario autorizó a los funcionarios de la DIAN para otorgar un plazo que permita fraccionar la obligación en cuotas, con el otorgamiento de garantías que la respalden, fraccionamiento que es producto de un plazo para su cancelación, donde está inmerso que se exija una primera cuota, o porcentaje determinado. Precisa que la expresión “podrá” contenida en el artículo 814 significa que es una función facultativa y no obligatoria. Así que la facultad de conceder un término para que el contribuyente cancele su obligación, implica necesariamente el fraccionamiento de la misma en cuotas, por lo que es posible exigir dentro de esa potestad, que la primera cuota o inicial sea superior a las demás. Estima que la excepción planteada en la Orden Administrativa demandada (num. 6.hoja 5), en el sentido de que el funcionario competente para suscribir la facilidad de pago, puede variar bajo su responsabilidad, y por razones excepcionales, “el porcentaje y término de la facilidad”, denota que el abono inicial o primera cuota no es una camisa de fuerza, pues en casos específicos se maneja un porcentaje variable. Es decir que el porcentaje o primera cuota no es requisito sine qua non para la procedencia de la facilidad de pago. Concluyó que el fraccionamiento de la obligación, no implica que sus cuotas deban corresponder a porcentajes idénticos, pues lo que busca la norma es que la

obligación sea cancelada en un término prudencial, con cuotas que pueden ser mensuales, bimestrales, trimestrales, etc. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El accionante no presentó alegatos de conclusión. La demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

EL MINISTERIO PÚBLICO.

La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó acceder a las pretensiones de la demanda. Estimó la representante del Ministerio Público que las actuaciones administrativas cuya legalidad se discute, son por principio, actos de índole interpretativo incorporados a la norma superior a la cual se refieren, por lo que no pueden modificar o cambiar la intención del precepto que interpretan, so pretexto de fijar requisitos o condiciones no previstos en él. Consideró que del texto del artículo 814 fluye que el sentido de la norma no es otro, que facultar al Subdirector de Cobranzas y a los Administradores de Impuestos para conceder plazos, examinar y aceptar las garantías que consideren pertinentes, a fin de autorizar facilidades de pago de los créditos exigibles a favor de la administración tributaria, y en consecuencia, el Director General en ejercicio de dicha competencia está sujeto al deber de no incluir en la Instrucción y Orden Administrativa acusadas, condiciones tales como abonos o cuotas iniciales, pues ello genera inseguridad, incertidumbre jurídica y aboca al contribuyente a enfrentar situaciones contempladas en actos interpretativos, que exceden y quebrantan la ley. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos acusados, después de

haber sido negado el proyecto inicial presentado por el Consejero conductor del proceso. Se demanda la nulidad de la Instrucción No 001 de 1999 expedida por el Director de Impuestos Nacionales, y la Orden Administrativa 006 de 1999, preferida por la Directora General de la DIAN; los dos son actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional en la medida que contienen decisiones que tienen efectos jurídicos para los particulares. Por ello es procedente, como en su momento lo determinó la Sala, avocar el conocimiento de la presente acción. La Sala considera pertinente aclarar que los actos demandados no fueron dictados en ejercicio de la facultad reglamentaria de que trata el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, porque la potestad de reglamentar la ley es exclusiva del Presidente de la República. Por ello, sobre los actos que profieran las demás autoridades administrativas, cuya función no es reglamentar la ley, sino aplicarla, el control jurisdiccional busca examinar su legalidad, es decir, verificar si son contrarios a las normas que los fundamentan. Para el actor, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales excedió sus facultades con los actos acusados, porque el artículo 814 del Estatuto Tributario no le permite cobrar abonos iniciales para otorgar facilidades de pago, esta norma dispone: ARTÍCULO. 814. Sustituido. L. 6/92, art. 91. Facilidades para el pago. El Subdirector de Cobranzas y los administradores de impuestos nacionales, podrán mediante resolución conceder facilidades para el pago al deudor o a un tercero a su nombre, hasta por cinco (5) años,

para pago de los impuestos de timbre, de renta y complementarios, sobre las ventas y la retención en la fuente, o de cualquier otro impuesto administrado por la Dirección de Impuestos Nacionales, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar, siempre que el deudor o un tercero a su nombre, constituya fideicomiso de garantía, ofrezca bienes para su embargo y secuestro, garantías personales, reales, bancarias o de compañías de seguros, o cualquiera otra garantía que respalde suficientemente la deuda a satisfacción de la administración. Se podrán aceptar garantías personales cuando la cuantía de la deuda no sea superior a diez millones de pesos ($ 10.000.000) (hoy $ 39.900.000). Igualmente podrán concederse plazos sin garantías, cuando el término no sea superior a un año y el deudor denuncie bienes para su posterior embargo y secuestro. En relación con la deuda objeto del plazo y durante el tiempo que se autorice la facilidad para el pago, se liquidará el reajuste de que trata el artículo 867-1 y se causarán intereses a la tasa de interés de mora que para efectos tributarios esté vigente en el momento de otorgar la facilidad. En el evento en que legalmente, la tasa de interés moratorio se modifique durante la vigencia de la facilidad otorgada, ésta podrá reajustarse a solicitud del contribuyente . Inc. Adicionado. L. 488/98, art. 114. En casos especiales y solamente bajo la competencia del Director de Impuestos Nacionales, podrá concederse un plazo adicional de dos (2) años, al establecido en el inciso

primero de este artículo. El artículo trascrito autoriza al Subdirector de Cobranzas y a los Administradores de Impuestos Nacionales a otorgar facilidades para el pago de los impuestos debidos y la expresión “podrán” de la norma, indica que es facultativo de estos funcionarios concederlas. Lo cual es consecuente con la obligación de los contribuyentes de cancelar los tributos en los plazos que determine el Gobierno Nacional. Es decir esta disposición no presupone el derecho de los deudores de impuestos para acceder a facilidades de pago, lo que construiría una dispensa para el pago tardío de los tributos. Ella pretende permitir que el fisco tenga herramientas que le permitan el recaudo de la totalidad de los impuestos fijados. En ese orden de ideas, el artículo 814 ib. fija unos límites dentro de los cuales pueden maniobrar los funcionarios. Así, se indica que el término es hasta por cinco (5) años; que el deudor debe constituir garantías cuando el término sea superior a un año; se impone la actualización de las obligaciones y la liquidación de intereses moratorios, etc. Sin embargo, no señaló expresamente algunos aspectos: como el número de cuotas que pueden fijarse o la periodicidad de las mismas, así como su distribución. Al no estar estos puntos establecidos en la ley, los funcionarios pueden determinarlos en cada caso, en ejercicio de la facultad que la misma norma le otorga. Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de la obligación de motivar adecuadamente las razones tenidas en cuenta para la estructuración del pago en cada caso en particular. La norma ha autorizado a los Administradores de Impuestos Nacionales y al Subdirector de Cobranzas para otorgar las facilidades de acuerdo con los

parámetros expuestos, pero es posible, ante la presencia de múltiples funcionarios con criterios distintos, que dos deudores en igualdad de circunstancias obtengan un trato diferente, V.gr. Ante el mismo monto adeudado y similar situación financiera, a uno se le da un plazo mayor que al otro, o se distribuyen los pagos y sus montos en forma distinta, etc. Para menguar estas potenciales desigualdades que se suscitan ante evaluaciones subjetivas, el Decreto Ley 1071 de 1999 en el literal d) de su artículo 19 le confiere la función a la Dirección General de la DIAN de “Definir políticas para suscribir acuerdos y demás facilidades de pago, y para el oportuno cumplimiento de las obligaciones derivadas de los mismos.” Esta potestad, permite que al interior de la Administración tributaria nacional, se unifiquen criterios al momento de aplicar la ley, para que los funcionarios encargados de conceder facilidades de pago actúen conforme a ellas, en aras del principio de igualdad. En la Orden Administrativa 006 del 24 de septiembre de 1999, la Directora General de la DIAN fijó las políticas generales para el otorgamiento de facilidades de pago, y en el numeral 6 del Título I que se demanda, señaló que los funcionarios debían exigir del deudor el pago de un abono inicial de acuerdo a los siguientes rangos: “Cuando la cuantía no exceda de Cien millones de pesos 20% Cuando la cuantía exceda de Cien millones de pesos 30%” Y a renglón seguido mantiene la discrecionalidad del funcionario: “Igualmente sólo el funcionario competente para suscribirla, podrá decidir

bajo su responsabilidad sobre el porcentaje y el término de la facilidad en los eventos en los cuales, por razones excepcionales ya sea por la cuantía o circunstancias de orden económico así lo considere, lo cual deberá quedar plenamente demostrado en el expediente.” Los apartes demandados de la Orden Administrativa No. 006 de 1999 establecen unos criterios generales que deben tener en cuenta los funcionarios competentes para otorgar facilidades de pago, frente a la primera cuota, admitiendo que pueden apartarse de ellos cuando lo consideren pertinente, justificando en cada caso la decisión que tomen. Lo mismo se predica de los apartes acusados de la Instrucción 001 del 3 de febrero de 1999, expedida con anterioridad a la Orden Administrativa 006 de 1999, pues en aquella también se fijan unos parámetros generales para los plazos y la fijación de la primera cuota. Para la Sala, los actos acusados no contravienen el artículo 814 del Estatuto Tributario porque con ellos la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales fijó directrices generales para aplicar con uniformidad el monto de la primera cuota que cancelarán los deudores de impuestos, punto que no fue reglado directamente por la norma superior. Si los funcionarios competentes para otorgar facilidades de pago tienen discrecionalidad para decidir en cada caso el número de cuotas, su periodicidad y su monto, también resulta pertinente que se fijen políticas generales en ese sentido. Por lo anterior se negarán las pretensiones de la demanda y se levantará la suspensión provisional que pesaba sobre los apartes demandados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda y por tanto, LEVÁNTASE la medida cautelar de suspensión provisional de la norma acusada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO