CE-11001-03-27-000-2000-0311-01(10479)-2001

INEXEQUIBILIDAD - Efectos / SUPERINTENDENCIA BANCARIAIncompatibilidad entre funciones de inspección y vigilancia y las funciones jurisdiccionales excepcionales / IMPARCIALIDAD - Vulneración Observa la Sala que la Resolución 0187 del 3 de febrero de 2000, que se acusa, fue expedida en ejercicio de las atribuciones legales conferidas a la Superintendencia Bancaria en el parágrafo único del artículo 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999. Al momento de la presentación de la demanda, la norma transcrita se encontraba vigente, sin embargo, el 29 de noviembre de 2000, la Corte Constitucional declaró su inexequibilidad, mediante Sentencia C-1641/00. Consideró la Corte que “la función de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 porque, (...) su actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual (...) vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem.” INEXEQUIBILIDAD DE NORMA QUE SUBROGA OTRA - Da vigencia a la inicial que no adolezca de los mismos vicios / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Inconstitucionalidad de la facultad jurisdiccional excepcional / DECAIMIENTO - Por desaparición del fundamento jurídico / PERDIDA DE LA FUERZA EJECUTORIA - Desaparecimiento del fundamento de derecho por

sentencia de inexequibilidad / SENTENCIA INHIBITORIA - Procedencia por carencia de objeto La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma que subroga otra puede revivir la disposición inicial, siempre que aquella no adolezca de los vicios que ocasionaron la inexequibilidad. La Corte Constitucional en Sentencia C-145 de marzo 23 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero dijo: “Considera la Corte Constitucional que con la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional” En el presente caso, el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 señalaba: “El artículo 146 de la Ley 446 de 1998 quedará así...” El artículo 146 de la ley 446 de 1998 contiene la “Atribución excepcional de competencia de la Superintendencia Bancaria” y por lo tanto incurre en el mismo vicio de la norma que la subrogó y que fue excluida del régimen jurídico, en consecuencia, no puede considerarse que haya revivido. Por este motivo, desde este fallo, la Resolución 0187 de 2000 ha decaído y perdido su fuerza ejecutoria por haber desaparecido el fundamento de derecho que lo sustentaba, de conformidad con el numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo. Lo anterior resulta evidente, por cuanto en la parte considerativa de la Resolución acusada se hace referencia expresa al artículo 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, así como también en el artículo primero del

acápite resolutivo, se establece el procedimiento “para efectos del acceso a la competencia de la superintendencia Bancaria en relación con la facultad jurisdiccional que a la misma se atribuye en los términos de la Ley 446 de 1998.” Como el acto demandado instruía sobre la aplicación de la facultad jurisdiccional excepcional que se otorgaba a la Superintendencia Bancaria, ha perdido su fuerza ejecutoria, en forma independiente de los posibles vicios de ilegalidad que le imputan, por tener que seguir la suerte de la Ley que lo sustentaba en razón de los efectos erga omnes del fallo de inexequibilidad. Por lo expuesto, la Sala se declarará inhibida para fallar, porque carece de objeto cualquier pronunciamiento sobre las pretensiones, por haber desaparecido del mundo jurídico la Resolución acusada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil uno (2001) Radicado número: 11001-03-27-000-2000-0311-01(10479) Actor: LUIS FELIPE MARIN CHARRIS Referencia: Acción pública de nulidad contra el Artículo 1, Punto I, numeral 5; artículo 1, punto II, numeral 1; artículo 1 punto III numeral 4; artículo 1, punto III, numeral 5 de la Resolución No 0187 del 3 de febrero de 2000 proferida por la Superintendencia Bancaria.

F A L L O LUIS FELIPE MARIN CHARRIS en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad de algunos apartes de la Resolución 0187 del 3 de febrero de 2000, expedida por la Superintendencia Bancaria. LA NORMA DEMANDADA Se demandaron del artículo primero de la Resolución 0187 de la Superintendencia Bancaria: el punto I, numeral 5; punto II, numeral 1; punto III, numeral 4, y punto III, numeral 5; que se transcriben a continuación: “ARTÍCULO PRIMERO. (…)

I. PRINCIPIOS ORIENTADORES

(…)

5. Publicidad. Por virtud de esta principio, la Superintendencia Bancaria dará a conocer sus decisiones acatando el procedimiento previsto al efecto.

(…)”

II. AMBITO DE COMPETENCIA

1. Asuntos a conocer.

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, la Superintendencia Bancaria conocerá, por el procedimiento que mediante la presente resolución se establece, de las controversias que surjan entre los clientes y las entidades vigiladas, relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión del ejercicio de la actividad financiera, aseguradora o previsional, para ser falladas en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez. (…)” (Hasta aquí la trascripción del numeral hecho por el demandante)

III. PROCEDIMIENTO

4. Contestación de la petición.

La institución vigilada deberá contestar la demanda dentro

del plazo señalado en la comunicación de traslado, el cual es improrrogable, al tratarse de actuación jurisdiccional y no administrativa, de manera que la no respuesta, la no contestación o las explicaciones incompletas o presentadas fuera de término fijado, acarrearán las consecuencias señaladas en el Código de Procedimiento Civil por no contestación de la demanda. Con la contestación de la demanda, sin excepción alguna, deberán remitirse los antecedentes correspondientes a la actuación adelantada en la Defensoría del cliente o figura similar, si la hubiere, junto con el contrato suscrito por el cliente. En el evento de no existir defensoría o figura análoga, así se deberá expresar. En el evento en que la petición a la Defensoría se encuentre en trámite, se indicará la fecha en que concluirá.

5. Pruebas.

Para la práctica e incorporación de pruebas al expediente no habrá término especial y servirán de base para la decisión que se adopte en derecho todas aquellas que resulten pertinentes y conducentes para la comprobación de los hechos. Todas las pruebas que en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia recopile o recaude la Superintendencia Bancaria, como por ejemplo las obtenidas en visitas de inspección o informes de otras autoridades, se podrán aportar y ser objeto de valoración para la decisión jurisdiccional, sin ningún requisito especial o trámite adicional. (…)” DEMANDA El actor solicitó decretar la nulidad de los apartes demandados, por considerar que vulneran los artículos 29, 189 numeral 11 y 228 de la Constitución Política;

95, 179, 183, 187, 283, 284, 287, 297, 313, 436, 437 y 439 numeral 4 del Código de Procedimiento Civil; 12 y 13 de la Ley 57 de 1985. El demandante fundamentó la violación en cinco cargos que sustentó así: Cargo Primero, contra el artículo primero, Parte I numeral 5. Consideró que vulnera los artículo 29 y 228 de la Constitución Política, por desconocer que las actuaciones de la administración son públicas, al restringir la publicidad de las actuaciones tan sólo a las sentencias, pero no a las demás actuaciones, quebrantando también el debido proceso, pues si no hay obligación de dar a conocer los actos, no es posible contradecirlos, denegando así el derecho de defensa. También estimó que el aparte trascrito es contrario al artículo 313 del Código de Procedimiento Civil, por permitir o abrir el camino para que se creen procedimientos de comunicación de las actuaciones, distintos a los contemplados en la Ley, situación para la que la Superintendencia Bancaria no está facultada. Cargo segundo, contra el artículo primero, punto II, numeral 1. El accionante consideró que con el aparte anterior se infringe el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que otorga al Presidente de la República la potestad reglamentaria mediante la expedición de Decretos, Resoluciones y Órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes. Argumentó que la Superintendencia Bancaria contrarió el artículo 146 de la Ley 446 de 1998, al dejar como competencia privativa o exclusiva y automática el conocimiento de los asuntos que consagra la misma norma, al utilizar la

expresión “Conocerá”, mientras la disposición reglamentada determinó que los clientes de las entidades vigiladas “podrán a su elección someter a conocimiento de esa entidad”. Concluye que el reglamentar una ley no permite omitir partes de la misma. Cargo tercero, contra el Artículo primero, punto III, numeral 4. Encontró vulnerados los artículos 29 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; 95, 179, 283, 287, 436 y 437 del Código de Procedimiento Civil, pues las controversias que se pongan a consideración de la Superintendencia Bancaria deben ceñirse a las normas del procedimiento verbal sumario y a las normas del procedimiento civil, específicamente al artículo 95 que señala: “Falta de contestación de la demanda. La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso de los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, serán apreciadas por el juez como indicio en grave en contra del demandado, salvo que la ley le atribuya otro efecto.” Consideró el actor que al indicarse en el acto demandado que se “deberá contestar la demanda dentro del plazo señalado en la comunicación del traslado”, se modifica el texto del artículo 95 del Código de Procedimiento Civil, al no permitir la posibilidad de no contestar la demanda. Hace la misma consideración del hecho que la demanda se presente con “explicaciones incompletas” pues es una situación no prevista en la Ley. Cuarto cargo, contra el artículo primero, punto III, numeral 5. Estimó el demandante que con este numeral se violan los artículos 29 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; 283 y 439 numeral 4 del Código de

Procedimiento Civil; al consagrar la posibilidad que no haya un término especial para la práctica e incorporación de las pruebas. También considera que existe la posibilidad que se incorporen al expediente pruebas sobre las que no es posible ejercer el derecho de contradicción, al permitir el uso de algunas recaudadas por la Superintendencia Bancaria en uso de sus facultades de inspección y vigilancia, que además tienen una finalidad diferente a la que tendrían en los procesos en que actúa la entidad con facultades jurisdiccionales. Adicionalmente, al ser los bancos instituciones privadas, no es posible aplicar las normas que regulan la exhibición de documentos de las oficinas públicas, pues sólo pueden ser exhibidos ante terceros en los términos de ley. Cargo quinto. Por último, en opinión del actor, la Resolución 0187 de 2000 es nula totalmente, porque los temas relacionados al rito o trámites de procesos judiciales no pueden ser fijados por las autoridades administrativas o de control, pues de acuerdo a los artículos 150 y 152 de la Constitución Política, estos trámites sólo pueden ser regulados a través de leyes. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Mediante auto de fecha 30 de junio de 2000 fue negada la solicitud de suspensión provisional de los apartes de la norma demandada. Decisión que no fue recurrida por el actor. OPOSICIÓN La Superintendencia Bancaria, a través de apoderado, dio respuesta a la demanda oponiéndose a la pretensión del demandante. El apoderado de la entidad demandada realizó una exposición de la finalidad de la ley 446 de 1998, señalando que la norma buscó el desarrollo y el

fortalecimiento de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, de modo que se lograra la racionalización de la actividad estatal en la administración de justicia, distribuyendo competencias de modo que no se congestionen los órganos jurisdiccionales. En ese sentido se atribuyeron funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Bancaria, para garantizar a los usuarios del sistema financiero el acceso efectivo a la administración de justicia. En cuanto a los cargos hechos a la Resolución, estimó que el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, que modificó el artículo 146 de la Ley 446 de 1998, le dio la facultad a la Superintendencia Bancaria para instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan las facultades jurisdiccionales, y específicamente la potestad de establecer un procedimiento de acceso a su competencia, en cumplimiento de este precepto se expidió la Resolución 0187 del 3 de febrero de 2000. Agregó que la Resolución demandada únicamente contiene instrucciones sobre un aspecto específico ordenado por la ley, sin modificar los procedimientos legales establecidos. En cuanto al primer cargo, contra el artículo primero, punto 1 “Principios orientadores”, numeral 5 de la Resolución 0187 de 2000, consideró equivocada la interpretación del actor, pues las Superintendencias, en desarrollo de las facultades jurisdiccionales, tienen establecido el procedimiento aplicable: el previsto en el Código Contencioso Administrativo (Parte primera, Libro I, Título I, y en especial, el derecho de petición en interés particular y las disposiciones del Capítulo VIII) y en lo no previsto deberán acudir al proceso verbal sumario

consagrado en el Código de Procedimiento Civil (artículo 435 y siguientes). Por lo anterior, cuando el acto acusado señala que las decisiones se darán a conocer siguiendo el “procedimiento previsto para el efecto”, no se están fijando comunicaciones diferentes a las establecidas en la ley, ni la expresión “decisiones” tiene el sentido restringido que le otorga el actor, cuando señaló que se refiere únicamente a las Sentencias, pues otras actuaciones también serán notificadas o comunicadas a los administrados en los términos legales. Frente al segundo cargo, contra el artículo primero, punto II, numeral 1, inciso primero de la Resolución 0187 de 2000, acusado por determinar una competencia privativa y automática de la Superintendencia, la apoderada de la demandada indicó, que el acto demandado no reglamentó la Ley 446 y 510 de 1999, sino simplemente instruye sobre el procedimiento de acceso a la competencia de la Superintendencia Bancaria, pero bajo el supuesto del cumplimiento de los requisitos legales, entre los que se cuentan la manifestación expresa de someter a conocimiento de la entidad el respectivo asunto y al aclarar la misma resolución que su competencia es a prevención. Frente a la acusación hecha al artículo primero, punto II, numeral 4, referente a las consecuencias de la no contestación de la demanda, considera que no se consagraron consecuencias distintas a las señaladas en el Código de Procedimiento Civil, pues se ha remisión a éste ordenamiento. Adicionalmente señaló que el aparte de la Resolución que contiene la palabra “deberá” hace referencia al término preclusivo para contestar la demanda y no a

un imperativo de conducta a seguir. Respondió el ataque al artículo primero, punto III, numerales 4 y 5, que acusaba a la resolución de incluir mecanismos diferentes a los legales para incorporar pruebas a los expedientes, recordando la aplicación de las normas del Código Contencioso Administrativo, específicamente los artículos 34 y 35 que permiten pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado. Agregó que los documentos que reposan en la Superintendencia son documentos públicos, pero que aún siendo reservados, esta condición no es oponible a las autoridades que los requieran para el ejercicio de sus funciones. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La apoderada de la demandada presentó un escrito manifestando que el artículo 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, en el párrafo único, estableció la facultad de la Superintendencia Bancaria para instruir sobre la manera en que debían cumplirse las facultades jurisdiccionales, en desarrollo de tal potestad se expidió la Resolución 0187 de 2000. Agregó que aunque la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1641 de 2000 declaró inexequible el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, que modificó el artículo 146 del la Ley 446 de 1998, también declaró exequibles otras disposiciones que regulan el ejercicio de funciones jurisdiccionales por la Superintendencia Bancaria, por lo que el procedimiento establecido por la Resolución demandada es acorde con normas que fueron declaradas ajustadas a la Constitución. El demandante no presentó alegatos de conclusión.

EL MINISTERIO PÚBLICO.

La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación considera que deben anularse los apartes demandados de la Resolución 0187 de 2000. Estimó que la Superintendencia Bancaria excedió sus facultades porque señaló reglas de procedimiento, trámites, requisitos y condiciones , no para facilitar el acceso de los clientes de las entidades por ella vigiladas, sino para tramitar y fallar los asuntos contenciosos sometidos a su conocimiento, ejerciendo funciones reglamentarias que le corresponden al Presidente de la República. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Observa la Sala que la Resolución 0187 del 3 de febrero de 2000, que se acusa, fue expedida en ejercicio de las atribuciones legales conferidas a la Superintendencia Bancaria en el parágrafo único del artículo 146 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, que señalaba: “Artículo 51. El artículo 146 de la Ley 446 de 1998, quedará así: Artículo 146. Atribución excepcional de competencia a la Superintendencia Bancaria. En aplicación del articulo 116 de la Constitución Política, los clientes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria podrán a su elección someter a conocimiento de esa autoridad, los asuntos contenciosos que se susciten entre ellos y las instituciones financieras y entidades aseguradoras sobre las materias a que se refiere el presente artículo para que sean fallados en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez. En desarrollo de la facultad jurisdiccional atribuida por esta

ley, la Superintendencia Bancaria podrá conocer de las controversias que surjan entre los clientes y las entidades vigiladas relacionadas exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones contractuales que asuman con ocasión del ejercicio de la actividad financiera, aseguradora o previsional. Sin perjuicio de lo anterior, sólo podrán someterse a dicha competencia jurisdiccional los asuntos sin cuantía determinable y aquellos cuyo valor no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales vigentes mensuales. Con todo, la Superintendencia Bancaria no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo. Tampoco podrán ser sometidas a su competencia acciones de carácter penal, sin perjuicio de la obligación de informar y dar traslado a la jurisdicción competente de eventuales hechos punibles de los cuales tenga conocimiento, en cuyo caso el trámite ante la Superintendencia quedará sujeto a prejudicialidad. Parágrafo. La anterior atribución de funciones jurisdiccionales comenzará a regir seis (6) meses después de la entrada en vigencia de la presente ley. Para tal efecto, el Gobierno Nacional tendrá la facultad de incorporar al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero las disposiciones previstas en esta ley relativas a la Superintendencia Bancaria y podrá modificar la estructura y funciones de la misma, con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para darle eficaz cumplimiento. Así mismo, la Superintendencia Bancaria podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones

que regulan esta facultad, para lo cual deberá establecer un procedimiento sencillo y claro de acceso a su competencia.” (Subraya la Sala) Al momento de la presentación de la demanda, la norma transcrita se encontraba vigente, sin embargo, el 29 de noviembre de 2000, la Corte Constitucional declaró su inexequibilidad, mediante Sentencia C-1641/00. Consideró la Corte que “la función de inspección, control y vigilancia permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 porque, (...) su actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual (...) vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem.” Por lo que resolvió: “Declarar INEXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 146 de la Ley 446 de 1998” La declaratoria de inconstitucionalidad de una norma que subroga otra puede revivir la disposición inicial, siempre que aquella no adolezca de los vicios que ocasionaron la inexequibilidad. “Considera la Corte Constitucional que con la declaratoria de inexequibilidad se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional”1 En el presente caso, el artículo 51 de la Ley 510 de 1999 señalaba: “El artículo 146 de la Ley 446 de 1998 quedará así...” El artículo 146 de la ley 446 de 1998 contiene la “Atribución excepcional de competencia de la Superintendencia Bancaria” y por lo tanto incurre en el mismo

vicio de la norma que la subrogó y que fue excluida del régimen jurídico, en consecuencia, no puede considerarse que haya revivido. Por este motivo, desde este fallo, la Resolución 0187 de 2000 ha decaído y perdido su fuerza ejecutoria por haber desaparecido el fundamento de derecho que lo sustentaba, de conformidad con el numeral 2° del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que dispone: “Artículo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (...)

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. (...)” Lo anterior resulta evidente, por cuanto en la parte considerativa de la Resolución acusada se hace referencia expresa al artículo 146 de la Ley 446 de 1998, 1 Corte Constitucional, Sentencia C-145 de marzo 23 de 1994. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero modificado por el artículo 51 de la Ley 510 de 1999, así como también en el artículo primero del acápite resolutivo, se establece el procedimiento “para efectos del acceso a la competencia de la superintendencia Bancaria en relación con la facultad jurisdiccional que a la misma se atribuye en los términos de la Ley 446 de 1998.” Adicionalmente, en el encabezamiento de la Resolución demandada se indica: “RESOLUCIÓN NUMERO 0187 DEL 2000

Por la cual se establece el procedimiento para acceder a la competencia de la Superintendencia Bancaria en relación

con los asuntos de que trata la Ley 446 de 1998 EL SUPERINTENDENTE BANCARIO En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el parágrafo único del artículo 146 de la Ley 446 de 1998, (…) ” Como el acto demandado instruía sobre la aplicación de la facultad jurisdiccional excepcional que se otorgaba a la Superintendencia Bancaria, ha perdido su fuerza ejecutoria, en forma independiente de los posibles vicios de ilegalidad que le imputan, por tener que seguir la suerte de la Ley que lo sustentaba en razón de los efectos erga omnes del fallo de inexequibilidad. Por lo expuesto, la Sala se declarará inhibida para fallar, porque carece de objeto cualquier pronunciamiento sobre las pretensiones, por haber desaparecido del mundo jurídico la Resolución acusada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE: 1º DECLÁRARSE inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA Ausente con excusa Presidente de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INES ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario