CE-11001-03-27-000-2000-0949-01(11405)-2001

EXCEPCION DE COSA JUZGADA - Se requiere que entre los dos procesos exista identidad de causa y objeto / SENTENCIA QUE NIEGA LA NULIDADTiene efecto de cosa juzgada en relación con la causa petendi / CAUSA PETENDI - Al ser igual a la analizada en la sentencia anterior se presenta la cosa juzgada Para la prosperidad de la excepción de cosa juzgada se requiere que entre el proceso de nulidad que se tramita y el ya juzgado exista identidad de objeto e identidad de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos jurídicos de la pretensión sean los mismos. Al verificar las pretensiones del actor, frente a las del expediente 8482, que fue decidido mediante Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 8 de mayo de 1998, se verifica que en los dos se demandó la nulidad de los mismos apartes, por lo que se verifica la identidad de objeto. En el presente caso, el actor ataca el aparte citado porque el reglamento exige “una cuota mínima del 80% de bienes producidos localmente en la zona para ser comercializados” y considera por lo mismo que se vulneró la Ley 218 de 1995, por crear requisitos no exigidos. Como se observa la “causa petendi” invocada por el actor ya fue analizada en la Sentencia, algunos de cuyos párrafos se han transcrito, por lo que se dará prosperidad a la excepción de cosa juzgada frente al aparte demandado del inciso primero del artículo 2° del

Decreto 890 de 1997. ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO EN ZONA DEL RIO PAEZ - Los bienes que vendan no deben ser necesariamente de la canasta familiar / EXCEPCION DE COSA JUZGADA - Se presenta en relación con el inciso 2° del artículo 2° del Decreto 890 de 1997 / ZONA DEL RIO PAEZ El aparte del que en esta ocasión se solicita su nulidad, también fue demandado con anterioridad, junto con la frase “...y pertenezcan a productos de la canasta familiar.”, la cual fue declarada nula mediante la Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 8 de mayo de 1998, expediente 8482. Al analizar los cargos en ese momento, la Corporación concluyó que no existía ninguna limitación para las empresas que vendan bienes al por mayor o al detal, pero sí al exigir que el tipo de productos vendidos sean de la canasta familiar, por lo cual declaró la nulidad de la expresión “...y pertenezcan a productos de la canasta familiar.” Pero se abstuvo de hacerlo respecto de la frase “en los cuales sus ventas sea efectuadas al detal”. MERCANCIA VENDIDA EN ZONA DEL RIO PAEZ - Es legal la certificación del representante legal y revisor fiscal sobre su lugar de producción / MEDIOS PROBATORIOS - Son admisibles los que tengan por objeto comprobar la procedencia de los bienes vendidos / LEY PAEZ - Comprobación del lugar de producción de la mercancía vendida Para efectos impositivos, todos los medios probatorios previstos en las diferentes normas del Estatuto Tributario son admisibles, salvo los casos en que las normas

imponen una tarifa legal para algunos eventos. El texto del parágrafo demandado está imponiendo una prueba específica para que los comerciantes ubicados en la zona afectada por el terremoto acrediten el origen de la mercancía vendida, con una certificación proveniente de sus proveedores en la cual conste que los productos enajenados han sido producidos en la zona afectada. Del texto de las normas que se invocan como vulneradas no se desprende ninguna contradicción o limitación con la norma acusada, como quiera que aquellas simplemente citan y describen medios de prueba autorizados por la legislación tributaria, sin que pueda derivarse la exclusión probatoria alegada. Dentro de las facultades del Presidente de la República, se consagra en el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política, la de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos. Al otorgar los beneficios tributarios para la zona, se presenta una situación excepcional en la que el fisco renuncia a unos dineros, para estimular la generación de empleo, por lo tanto tiene pleno derecho a exigir el cumplimiento de los requisitos que le garanticen el objetivo propuesto con las exoneraciones, lo cual le permite asegurar el cumplimiento de los principios del sistema tributario establecidos en la Constitución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil uno (2001) Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0949-01(11405)

Actor: BOLÍVAR OÑATE GARZÓN Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA Referencia: Acción pública de nulidad contra el inciso primero y segundo, y parágrafo segundo del Artículo 2° del Decreto Reglamentario N° 890 del 31 de marzo de 1997, expedido por el Presidente de la República.

F A L L O El ciudadano BOLÍVAR OÑATE GARZÓN en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda la nulidad de algunos apartes de los incisos primero y segundo, y parágrafo segundo del Artículo 2° del Decreto Reglamentario N° 890 del 31 de marzo de 1997. LA NORMA DEMANDADA Se demandaron los apartes del artículo segundo del Decreto Reglamentario 890 de 1997; que se subrayan a continuación: “ARTÍCULO 2°. Establecimientos comerciales. Los establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada por la catástrofe, podrán gozar de las exenciones del impuesto sobre la renta y complementarios, siempre y cuando no menos del ochenta por ciento (80%) de los bienes enajenados por el establecimiento comercial, sean producidos en alguno de los municipios afectados por la catástrofe. También gozarán de la exención, aquellos establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes para la zona afectada, en los cuales sus ventas sean efectuadas al detal (y pertenezcan a productos de la canasta familiar). Para los efectos previstos en este artículo, los establecimientos

comerciales deberán contar con la infraestructura física y operativa necesaria para el almacenamiento y comercialización de los productos. Además deberán llevar inventario permanente de sus productos y únicamente podrán enajenar a través del establecimiento comercial, los bienes que físicamente hayan ingresado previamente al mismo. El revisor fiscal o contador público, si no existe la obligación legal o estatutaria de nombrar revisor fiscal, certificará mensualmente los movimientos del inventario permanente correspondiente a los bienes ingresados físicamente al establecimiento ubicada en la zona afectada y enajenados por este. (Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, no se consideran bienes adquiridos en la zona, aquellos que resulten de procesos de ensamble, maquila o actividades indeterminadas de la producción.) Parágrafo 2°. Los proveedores del establecimiento comercial, deberán expedir por cada venta que realicen a éste, un certificado suscrito por el representante legal y el revisor fiscal, o del contador público, si no existe la obligación legal o estatutaria de nombrar revisor fiscal, en el cual Los apartes señalados entre paréntesis fueron declarados nulos, mediante Sentencia de esta Corporación de fecha 8 de mayo de 1998, Exp. 8482, M.P. Germán Ayala Mantilla. conste que los productos enajenados son producidos en alguno de los municipios de la zona de la catástrofe. Parágrafo 3°. Los establecimientos comerciales deberán conservar en la contabilidad, las certificaciones de que trata este artículo, por el término

del artículo 632 del Estatuto Tributario. DEMANDA El actor solicitó decretar la nulidad de los apartes demandados, por considerar que vulneran los artículos 616-1, 722, 782, 779, 750, 765, 754, 747 y 683 del Estatuto Tributario; 2° y 84 del Código Contencioso Administrativo; 1,2, 3, 6, 13, 29, 121, 122, 150, 189, 333, 338 de la Constitución Política; 2, 3, 4, 11 y 12 de la Ley 218 de 1995; Decreto 1178 de 1994, artículo 1°, y Decreto 1264 de 1994, artículo 2°. El demandante consideró que los Decretos de Emergencia Económica 1178 y 1264 de 1994, así como la Ley 218 de 1995, tenían la finalidad de que el sector productivo y el comercial, en igualdad de condiciones, establecieran nuevas empresas que reactivaran la zona afectada por el sismo en la zona del río Páez. Sin embargo; la norma demandada impone las siguientes limitaciones no previstas en la Ley: Exige al comercio una cuota mínima del 80% de bienes producidos en la zona para ser comercializados, requisito que se estableció, pero únicamente para el sector industrial. Limita al sector comercial, al obligarlo a que sus ventas sean exclusivamente al detal. Somete la exención a un certificado expedido por el Representante Legal, revisor fiscal o contador, cuando la Ley admite todos los medios de prueba. Señaló que estas limitaciones impiden la participación plena del sector comercial

en la rehabilitación de la zona afectada por el desastre. SUSPENSIÓN PROVISIONAL Mediante auto de fecha 1° de diciembre de 2000 fue negada la solicitud de suspensión provisional de los apartes de la norma demandada. Decisión que no fue recurrida por el actor. OPOSICIÓN El apoderado de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones del actor, alegando que existe cosa juzgada. Señaló que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 8 de mayo de 1998, Consejero Ponente doctor Germán Ayala Mantilla, expediente 8482, ya estudió los cargos formulados por el accionante, como quiera que en ese proceso se demandaban los apartes que se señalan a continuación. “ARTÍCULO 2°. (...) siempre y cuando no menos del ochenta por ciento (80%) de los bienes enajenados por el establecimiento comercial, sean producidos en alguno de los municipios afectados por la catástrofe. (...) en los cuales sus ventas sea efectuadas al detal y pertenezcan a productos de la canasta familiar. (...) Parágrafo 1°. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, no se consideran bienes adquiridos en la zona, aquellos que resulten de procesos de ensamble, maquila o actividades indeterminadas de la producción. Parágrafo 2°. Los proveedores del establecimiento comercial, deberán expedir por cada venta que realicen a éste, un certificado suscrito por el representante legal y el revisor fiscal, o del contador público, si no existe la obligación legal o estatutaria de nombrar revisor fiscal, en el cual

conste que los productos enajenados son producidos en alguno de los municipios de la zona de la catástrofe. (...) En este fallo se declaró la nulidad de la expresión “y pertenezcan a productos de la canasta familiar” del inciso segundo, así como el parágrafo 1°, del artículo 2° del Decreto 890 de 1997. Recordó que se negaron las demás pretensiones de la demanda, a la vez que no hubo pronunciamiento respecto del parágrafo segundo, porque no se sustentó el concepto de la vulneración. Concluyó que existe identidad de normas acusadas, bajo el mismo criterio de impugnación, el cual ya fue analizado por la Corporación. Frente al parágrafo segundo indicó que la certificación de revisor fiscal o contador público figura en el artículo 4° del Decreto Legislativo 1264 de 1994, modificado por la Ley 218 de 1995, como un instrumento idóneo de control. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante señaló que la sentencia que niega la nulidad produce cosa juzgada de efectos relativos. Insistió en que la condición de que el 80% de los bienes que se enajenen sean producidos en alguno de los municipios afectados, se fijó para el sector industrial y no para el comercial, por lo que el reglamento excedió la Ley. Indicó que frente al parágrafo segundo demandado, la Sentencia invocada por la Administración no se pronunció expresamente. Alegó que el parágrafo limita los medios probatorios legalmente vigentes como son las facturas, la inspección tributaria o contable, el testimonio, documentos, etc.

Concluyó que es ilegal limitar a un solo medio probatorio la procedencia de la exención. Frente a la expresión “en los cuales sus ventas sean efectuadas al detal”, adujo que la Sentencia citada, en su parte considerativa, presentó elementos fácticos y jurídicos para declarar la nulidad, pero en la parte resolutiva olvidó decretarla. Agregó que las normas no distinguen entre el comercio minorista y el mayorista, por lo que al limitar la exención al detallista se obstaculiza la reactivación económica de la región. La apoderada de la demandada presentó un escrito reiterando los argumentos de cosa juzgada presentados en la contestación a la demanda, porque se trata de las mismas normas e identidad de preceptos vulnerados.

EL MINISTERIO PÚBLICO.

La Procuradora Primera Delegada ante esta Corporación considera que en el presente proceso y en la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de fecha 8 de mayo de 1998, existe identidad en la causa petendi. Frente al parágrafo segundo acusado, estimó que la cita que hace el actor es de tal amplitud, que no es posible afirmar que existe discriminación o restricción en materia tributaria. Por lo anterior solicitó atenerse a la sentencia mencionada. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN La Sala debe determinar en primer lugar si es procedente la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada, al tenor de lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo que dispone: “Artículo 175. La Sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. (...)” Para la prosperidad de la excepción de cosa juzgada se requiere que entre el proceso de nulidad que se tramita y el ya juzgado exista identidad de objeto e identidad de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos jurídicos de la pretensión sean los mismos. Al verificar las pretensiones del actor, frente a las del expediente 8482, que fue decidido mediante Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 8 de mayo de 1998, se verifica que en los dos se demandó la nulidad de los mismos apartes, por lo que se verifica la identidad de objeto. Enseguida la Sala analizará si hay identidad en la “causa petendi”

1. El actor demanda el siguiente aparte del inciso primero del artículo segundo del decreto 890 de 1997: “...siempre y cuando no menos del ochenta por ciento (80%) de los bienes enajenados por el establecimiento comercial, sean producidos en alguno de los municipios afectados por la catástrofe.” La Sentencia del 8 de mayo de 1998 negó la nulidad del aparte trascrito con fundamento en las siguientes apreciaciones: “Analiza la Sala que la intención de legislador al expedir la Ley 218 de 1995, como ya se ha dicho en otras sentencias de la corporación, fue reactivar el proceso productivo en la zona afectada por la catástrofe.

Desde esta óptica, se entiende que el artículo 11 al referirse a la

producción, venta y entrega material de bienes, está involucrando todo el ciclo económico en el que los sujetos que intervienen están atados a la producción del 80% de los bienes dentro de la zona, para poder acceder a los beneficios consagrados en la Ley, ya sea que actúen como empresa productora con establecimiento de comercio o como establecimiento de comercio donde se realicen las ventas del 80% de la producción. No es en consecuencia, una invención del Decreto Reglamentario como afirma el accionante sino que la condición atacada está prescrita en la ley. Es un presupuesto legal para poder acceder a los beneficios consagrados en la ley.” En el presente caso, el actor ataca el aparte citado porque el reglamento exige “una cuota mínima del 80% de bienes producidos localmente en la zona para ser comercializados” y considera por lo mismo que se vulneró la Ley 218 de 1995, por crear requisitos no exigidos. Como se observa la “causa petendi” invocada por el actor ya fue analizada en la Sentencia, algunos de cuyos párrafos se han transcrito, por lo que se dará prosperidad a la excepción de cosa juzgada frente al aparte demandado del inciso primero del artículo 2° del Decreto 890 de 1997.

2. El demandante también solicitó la nulidad del aparte subrayado del inciso segundo del mismo artículo: “También gozarán de la exención, aquellos establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes para la zona afectada, en los cuales sus ventas sea efectuadas al detal y pertenezcan a productos de la canasta familiar.”

El cargo consiste en que el reglamento excedió la ley 218 de 1995, al limitar la exención al comercio al detal, prohibiéndola para el comercio al por mayor. El aparte del que en esta ocasión se solicita su nulidad, también fue demandado con anterioridad, junto con la frase “...y pertenezcan a productos de la canasta familiar.”, la cual fue declarada nula mediante la Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 8 de mayo de 1998, expediente 8482. Al analizar los cargos en ese momento, la Corporación concluyó que no existía ninguna limitación para las empresas que vendan bienes al por mayor o al detal, pero sí al exigir que el tipo de productos vendidos sean de la canasta familiar, por lo cual declaró la nulidad de la expresión “...y pertenezcan a productos de la canasta familiar.” Pero se abstuvo de hacerlo respecto de la frase “en los cuales sus ventas sea efectuadas al detal”. Se concluye que sobre este cargo también se pronunció la Corporación, por lo que prospera la excepción.

3. Por último en los dos procesos se demandó la nulidad del parágrafo segundo del Decreto 890 de 1997, sin embargo, la Sentencia del 8 de mayo de 1998, se abstuvo de pronunciarse al respecto señalando: “En primer lugar, precisa la Sala que en relación con la solicitud de nulidad del parágrafo 2º del artículo segundo del Decreto 890 de 1997, la Sala no hará pronunciamiento puesto que el accionante no sustentó el concepto de la vulneración contra dicha norma, sino que se limitó a manifestar que “al no ser procedente la exigencia de estos dos

requisitos, por sustracción de materia sería improcedente la exigencia a que hace referencia el parágrafo 2º. del citado artículo en comento” En el presente caso, el actor consideró que el reglamento condicionó la procedencia de la exención a una sola prueba, el certificado del representante legal, revisor fiscal o el contador, cuando la ley reglamentada autoriza la utilización de todos los medios probatorios idóneos. Citó como vulnerados los artículos 616-1, 747, 750, 754, 765, 772, 779 y 782 del Estatuto Tributario, que consagran algunos medios de prueba. Dado que en este punto no se cumplen las exigencias de la cosa juzgada, por cuanto no hay identidad en la “causa petendi”, la Sala procede a analizar el cargo. Para efectos impositivos, todos los medios probatorios previstos en las diferentes normas del Estatuto Tributario son admisibles, salvo los casos en que las normas imponen una tarifa legal para algunos eventos. El texto del parágrafo demandado está imponiendo una prueba específica para que los comerciantes ubicados en la zona afectada por el terremoto acrediten el origen de la mercancía vendida, con una certificación proveniente de sus proveedores en la cual conste que los productos enajenados han sido producidos en la zona afectada. Del texto de las normas que se invocan como vulneradas no se desprende ninguna contradicción o limitación con la norma acusada, como quiera que aquellas simplemente citan y describen medios de prueba autorizados por la legislación tributaria, sin que pueda derivarse la exclusión probatoria alegada.

Dentro de las facultades del Presidente de la República, se consagra en el numeral 20 del artículo 189 de la Constitución Política, la de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos. Adicionalmente, el Gobierno cuenta con la potestad reglamentaria, para lograr la cumplida ejecución de las leyes, sin desconocer las pautas trazadas en ellas. La ley 218 de 1996 en su artículo 11, exige a quienes pretendan acogerse a sus beneficios que demuestren que cumplen con la condición de generar el ochenta por ciento (80%) de la producción, con ese fin el Gobierno seleccionó el medio de control que le genera mayor credibilidad, como es la certificación expedida por el revisor fiscal o contador del proveedor, quien tiene como función velar por la fe pública. Al otorgar los beneficios tributarios para la zona, se presenta una situación excepcional en la que el fisco renuncia a unos dineros, para estimular la generación de empleo, por lo tanto tiene pleno derecho a exigir el cumplimiento de los requisitos que le garanticen el objetivo propuesto con las exoneraciones, lo cual le permite asegurar el cumplimiento de los principios del sistema tributario establecidos en la Constitución. Dado que no se observa contradicción entre el texto acusado, frente a las normas que se señalan como violadas, se denegarán las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE: DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada, en cuanto a los apartes

demandados del inciso primero y segundo del artículo 2° del Decreto Reglamentario 890 del 31 de marzo de 1997. Por lo anterior ESTÉSE a lo decidido en la Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de fecha 8 de mayo de 1998, expediente 8482. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda en cuanto al parágrafo segundo del artículo 2° del Decreto Reglamentario 890 del 31 de marzo de 1997, por las razones expuestas en la parte motiva. RECONÓCESE personería para actuar como apoderada de la parte demandada a la abogada NOHORA INES MATIZ SANTOS. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INES ORTIZ BARBOSA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario