CE-11001-03-27-000-2000-1156-01(11634)-2002

OFERTA INSUFICIENTE PARA ATENDER DEMANDA INTERNA - No fue definida por el legislador pero en la práctica lo hizo el Gobierno con el Decreto 1344 de 1999 / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE APLICAR EL IVA EN IMPORTACIONES - No puede a su arbitrio interpretar y aplicar la norma del IVA en Importaciones / IVA IMPLICITO EN IMPORTACIONES La Corte estima que el legislador no avanzó en una definición expresa y concreta de “oferta insuficiente para atender la demanda interna”, por cuanto que se trata de un concepto determinable a través de parámetros que otorga adecuadamente la ciencia económica y los conceptos emitidos por las autoridades nacionales encargadas de esas materias, a manera de guía para la labor de concreción del mismo. En efecto, en la práctica, la definición del concepto de “oferta insuficiente para atender la demanda interna” se llevó a cabo de esa forma por el gobierno nacional, en la expedición del Decreto 1344 de 1999, con base en los siguientes criterios:“De la misma forma, la disposición mencionada al final del primer inciso del parágrafo 1°, establece como excepción para no ser gravados con el impuesto, aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna. A juzgar por los conceptos traídos en cita y de conformidad con lo planteado por los actores, si bien no hay univocidad técnica en la ciencia económica sobre el concepto de “oferta insuficiente para atender la demanda interna”, no se puede afirmar que la definición de dicho concepto haya quedado

librada al arbitrio de la autoridad encargada de interpretar y aplicar la norma, con grave atentado del ordenamiento superior, pues si bien dicha labor de precisión corresponderá al Ministerio de Hacienda, éste deberá hacerlo con sujeción a precisos marcos de acción. La Corte, en consecuencia, no encuentra que el legislador se haya sustraído del ejercicio de una función que le es propia, permitiendo que la asuma la autoridad encargada de interpretar la norma, aplicarla y expedir el acto jurídico que dé cumplida ejecución a ese mandato legal, como lo afirman los actores, ni que la mencionada regulación vulnere el principio de igualdad de los contribuyentes, ni los principios de legalidad, seguridad, certeza jurídicos y equidad que gobiernan la materia tributaria (C.P., arts. 13, 338 y 363). De manera que, las expresiones “con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna”, deben entenderse constitucionales.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la Sentencia C-597 de 2000 de la Corte

Constitucional. BASE GRAVABLE DEL IVA EN IMPORTACIONES - Al otorgar facultades el legislador al Gobierno para su fijación no viola el reparto de competencias del Estado / TARIFA PROMEDIO IMPLICITA DEL IVA - La debe calcular el Gobierno basado en el costo de producción de la misma clase de producción nacional / GOBIERNO NACIONAL PUEDE FIJAR LA BASE GRAVABLE DEL IVA IMPLICITO - Es procedente cuando lo haga dentro de los parámetros de la Ley 488 de 1998 art. 43

En relación con la función que se le asigna al gobierno nacional en el inciso segundo del parágrafo 1o. del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, para efectos de la liquidación y pago del gravamen que allí se menciona, en virtud de la cual deberá “publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional”, la Corte encuentra que constituye una facultad que en nada desdibuja el reparto constitucional de las competencias entre los distintos órganos del Estado. Lo anterior, por cuanto que el gobierno nacional en cumplimiento de esa orden legal, tiene que calcular el valor de la tarifa promedio implícita del IVA pagado por los productores nacionales en los bienes relacionados en el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, con base en la regla allí establecida, cual es “la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de la producción de bienes de la misma clase de producción nacional”. La Corte comparte esa afirmación pues claramente se colige que el legislador estableció unas bases ciertas y determinables para señalar la suma concreta sobre la cual se liquidará el gravamen de que trata la norma acusada. Así mismo, por el carácter técnico y administrativo de esa labor, la cuantificación debió quedar en manos del gobierno nacional, ya que para su realización éste debe consultar una serie de datos e información y efectuar la respectiva evaluación, así como la valoración de los mismos, aspectos que son de competencia de la administración, sin que pueda endilgarse el ejercicio absolutamente discrecional de una función, pues como se ha visto ésta se encuentra reglada, lo que permitirá el debido

cumplimiento de los mandatos legales establecidos en la disposición acusada, con sujeción a los artículos 113, 189-11 y 338 de la Carta Política.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la Sentencia C-597 de 2000 de la Corte

Constitucional. INSUFICIENCIA DE PRODUCCION NACIONAL - No puede equipararse a carencia de producción nacional / IVA IMPLICITO EN AVENA Y MAIZ - Se reitera la ilegalidad señalada en la Sentencia de septiembre 7 de 2001 Debe decirse que en primer término la “insuficiencia” no puede equipararse a la “carencia”, pues la primera hace referencia a la “escasez de una cosa”, ésto es que existe pero no es suficiente, mientras que la segunda corresponde a la “falta o privación de algo necesario” es decir a la inexistencia de la cosa. De manera que si la ley previó la “insuficiencia “ y no la carencia absoluta de la producción nacional del bien agropecuario susceptible de gravamen, no puede el reglamento sin violar la ley, considerar la inexistencia de producción nacional del bien, como presupuesto para que le sea aplicada la excepción allí prevista. Analizadas las definiciones de oferta insuficiente referidas y de la anterior posición jurídica de la Sala, claramente se colige la ilegalidad del artículo 3º. Del Decreto 2085/2000 en cuanto define la “insuficiencia” como la carencia absoluta de la producción nacional del bien agropecuario susceptible de gravamen, por contravenir los postulados constitucionales contenidos en los artículo 4º., 95-9, 189-11 y 338 y el parágrafo 1º. Del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 que modificó el artículo 424

del Estatuto Tributario. Considera la Sala que el gobierno nacional excedió su facultad reglamentaria al señalar la insuficiencia como la carencia absoluta de un bien, cuando la norma superior (art. 43 Ley 488/98) no señaló tal supuesto. del caso es, en consecuencia dar la prosperidad al cargo formulado por el demandante, declarando la nulidad del artículo 3º. Del decreto 2085 de 2000, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. Las consideraciones anteriores son suficientes para declarar la nulidad del artículo 3º. por exceso en la potestad reglamentaria del gobierno y así mismo estarse a lo resuelto en la sentencia de la Sala del 7 de septiembre de 2001en cuanto declara la nulidad del artículo 1º. Del Decreto 2085/2000, por vulneración del artículo 158 del Código Contencioso administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo del dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-27-000-2000-1156-01(11634)

Actor: MARTÍN EMILIO REY CANTILLO Demandado: LA NACIÓN Referencia: Acción de nulidad del artículo 1° del Decreto 2085 de octubre 18 de 2000, proferido por el Gobierno Nacional.

F A L L O.- El ciudadano Martín Emilio Rey Cantillo, en ejercicio de la acción de nulidad

consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad ‘parcial’ del artículo 1° y 3° del Decreto Reglamentario 12085 de octubre 18 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto gravó con IVA implícito la importación de avena y maíz descritos en la partida arancelaria 10.04 y 10.05 respectivamente. EL ACTO DEMANDADO Se trata de los artículos 1° y 3° del Decreto 2085 de octubre 18 de 2000 “por el cual se reglamenta el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario”, cuyo texto es el siguiente : DECRETO 2085 DE 2000 “(...) “Artículo 1°. Tarifa del impuesto sobre las ventas en la importación de los bienes del artículo 424 del Estatuto Tributario. La tarifa promedio implícita en los costos de producción aplicable a la importación de los bienes señalados en el artículo 424 del Estatuto Tributario, es la que se señala a continuación para cada bien: (...) Partida Descripción Costo de Tarifa Arancelaria Producción Promedio Nacional Implícita % (base gravable para el cálculo de la tarifa) % “... 10.04 Avena 10.1 1.4 10.5 Maíz 10.1 1.4 ...”. ... “Artículo 3°. Oferta insuficiente. Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 424 del Estatuto Tributario, hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo, lo cual se acreditará con la certificación que expida la Dirección

General de Comercio Exterior, con base en el registro que sobre el particular obre en esta dependencia. La importación de estos bienes no está gravada con el impuesto sobre las ventas” (subrayado extratextual). LA DEMANDA El actor citó como violados los artículos 424 parágrafo 1º del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998 y, 4º, 84, 95-9,189-11 y 338 de la Constitución Política. El concepto de la violación se sintetiza así: Afirma el accionante que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria al calificar la insuficiencia como la carencia absoluta de un bien cuando al tenor del parágrafo 1 del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, se considera oferta insuficiente la producción mínima e incipiente de un producto en el territorio nacional. Que con propósito de recaudar impuestos del Gobierno Nacional desconoció el Estado Social de Derecho y los principios constitucionales contemplados en los artículos 4; 95 numeral 9; numeral 11 del artículo 189 y 338 de la constitución Política, y el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 488 de 1988 que modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario. Como segundo argumento aduce que el Gobierno Nacional al reproducir los apartes del Decreto Reglamentario 1344 del 22 de julio de 1999 declarados nulos mediante las sentencias de la Corporación del 12 de mayo de 2000, expediente 9873 y; 6 de octubre de 2000, expediente 9895; quebrantó el principio de la supremacía y vulneró los artículos 4, 29, 84, 95 numeral 9, 189 numeral 11 y 237

de la constitución Política y, el artículo 158 del Código Contencioso administrativo. Agrega que un análisis del decreto acusado permite inferir que éste conserva la misma estructura del Decreto 1344/99, con la única modificación del costo o base gravable y la tarifa implícita, pero manteniendo la misma partida arancelaria, lo que a su entender, indica que existió reproducción de las normas declaradas nulas por la Corporación. Ante la solicitud de la suspensión provisional del acto acusado, la Sala mediante auto del 30 de marzo de 2001 ordenó estarse a lo resuelto en el auto del 1° de diciembre de 2000, expediente 11632, en cuanto así lo declara (fl.54). CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada de la Administración se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda afirmando que las normas acusadas no exceden la potestad reglamentaria fundamentando su defensa en la sentencia de la Corte Constitucional C-597 de 2000, que decide sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los incisos 1° y 2° del parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 ”por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales” que modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario, declarando su exequibilidad en cuanto señaló que como el legislador no avanzó en una definición expresa y concreta de oferta insuficiente para atender la demanda interna, tal labor de precisión le correspondía al Ministerio de Hacienda, dentro de los precisos marcos

de acción. Concluye que las normas demandadas no desconocen los artículos 4, 85, 95-9, 189-11 y 338 de la Constitución Política. En segundo término manifiesta que el Gobierno Nacional no reprodujo los apartes del Decreto 1344 de 1999 declarados nulos por la Corporación toda vez que no se dan las condiciones que exige la norma de: a) Conservar en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas; y b) no hayan desaparecido los fundamentos legales de la suspensión o anulación. Asevera que los Decretos 1344 de 1999 y 2085 de 2000 tienen diferencias de fondo muy profundas, pues en primer lugar en el Decreto 1344 de 1999 no fueron tenidas en cuenta las consideraciones que la Corte Constitucional analizó como complementarias de la ley y que por el contrario sí fueron plasmadas en el Decreto 2085 de 2000. Desconoció que las bases gravables fueran coincidentes, pues mientras el Decreto 1344 de 1999 señala como base gravable el 15.4% y el 15.1% del costo de producción nacional de la avena y el maíz, respectivamente, el Decreto 2085 de 2000 toma como base gravable el 10.1% para ambos productos. Que la tarifa también es diferente, en el primer caso (Decreto 1344) es del 2.5 y 2.4%, respectivamente, mientras que en el Decreto 2085 la tarifa es de 1.4% para los dos productos. Otro aspecto sobre el cual no se pronuncia la norma anulada es el concepto de oferta insuficiente, la cual sí es definido por el decreto demandado en su artículo

3º y establece la autoridad administrativa encargada de expedir la correspondiente certificación así: “Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, hay oferta insuficiente de un producto cuando no exista producción nacional del mismo, lo cual se acreditará con la certificación que expida la Dirección General de Comercio Exterior, con base en el registro que sobre el particular obre en esa dependencia. La importación de estos bienes no está gravada con el impuesto sobre las ventas”(subrayado extratextual). Con base en esta disposición, señaló el demandado que el fundamento de la anulación del artículo 1º del Decreto 1344 de 1999, consistente en que la entidad demandada no logró desvirtuar las pruebas estadísticas que allegó el demandante acerca de la insuficiencia de la producción nacional de la avena y del maíz queda sin piso, frente a esta demanda; por lo que para este caso no operan los fundamentos de los fallos que anularon el IVA implícito para los productos avena y maíz en el Decreto 1344 de 1999. Consideró que la disposición acusada debe ser analizada dentro de todo el contexto que le corresponde y de lo cual se concluye que es una disposición integralmente diferente, con fundamentos distintos y que el Gobierno Nacional no desobedeció las sentencias de anulación de esta Corporación. Hace referencia a los antecedentes del artículo 424 del Estatuto Tributario, al Decreto 1344 de 1999 y al Decreto 2085 de 2000, según el cual hay oferta insuficiente cuando no existe producción nacional de un producto lo que se acredita con la certificación de la Dirección General de Comercio Exterior.

Finalmente concluye que para que una importación de bienes como maíz y avena no se grave con el IVA implícito es necesario que no exista producción nacional o interna del mismo, y que como estos bienes son producidos en el país, las importaciones de los mismos serán objeto del gravamen. El Ministerio de Comercio Exterior, a través de apoderada judicial, se opuso igualmente a las pretensiones de la demanda, y al referirse a los hechos Aceptó que el Gobierno mediante el Decreto 2085 de 2000 reglamentó el parágrafo 1 del artículo 424 del Estatuto Tributario y que si bien es cierto el Consejo de Estado anuló parcialmente el Decreto 1344 de 1999 en cuanto gravó con IVA promedio implícito la importación de avena y de maíz, también es cierto que como el gobierno en ese decreto no definió el concepto de oferta insuficiente, el gravamen quedó como si se aplicara sin tener en cuenta la excepción establecida en la norma reglamentada. Por otra parte negó que el Gobierno Nacional haya definido en el Decreto 2085 de 2000 la oferta insuficiente como la carencia absoluta del bien. Aseveró que el Gobierno en uso de las facultades concedidas por el artículo 189 numerales 11 y 20 reglamentó el parágrafo 1° del artículo 424 del Estatuto Tributario gravando los bienes enlistados en el citado artículo con una tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional. Que autorizado por el legislador en el artículo 2085/2000 publicó la tarifa promedio implícita en

los costos de producción aplicable a la importación de dichos bienes. Aclara que como el legislador no definió la expresión oferta insuficiente a que hace referencia la excepción el citado artículo 424, en el artículo 3° introdujo una innovación al determinar que existe oferta insuficiente de un producto “cuando no exista producción nacional del mismo”; e indicó cual es la autoridad competente para certificar tal hecho. Explicó que la norma tiene como finalidad superar la desigualdad que existiría entre importadores y productores si a los productos importados no se les aplicara el IVA promedio implícito, y existiera producción nacional. Propone las excepciones que denomina “de legalidad del decreto” y la de “interpretación de la finalidad que se trazó el legislador con la inclusión del IVA promedio implícito en el parágrafo 1° del artículo 424 del Estatuto Tributario. Señaló que el Decreto 1344 de 1999 al no haber regulado cuando hay oferta insuficiente de un producto, dejó la puerta abierta para que dicha excepción se tornara en inocua, sin embargo con la expedición del Decreto 2085 de 2000 que contiene la disposición demandada, corrigió dicha omisión y estableció en su artículo 3º cuándo hay “oferta insuficiente” de un bien, además identificó la autoridad competente para certificar tal hecho, por lo tanto para que un importador obtenga la exclusión del gravamen deberá acreditar el certificado de la Dirección General de Comercio Exterior que afirme que no existe producción nacional del bien objeto de importación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reitera en esta oportunidad los

fundamentos de la oposición y hace énfasis en la definición que trae el nuevo reglamento de “oferta insuficiente”, lo cual guarda conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que autoriza al Presidente para expedir normas generales destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de las leyes y está acorde con las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad del parágrafo del artículo 424 del Estatuto Tributario y claramente, se colige, que autorizó al Gobierno para que en uso de dicha facultad entrara a definir lo que se entiende por oferta insuficiente. Agrega que la filosofía del IVA implícito tiene presente que mientras en la producción nacional de bienes excluidos, la adquisición de insumos gravados con IVA, genera un mayor valor de los mismos, esa situación no se presenta en la importación de bienes excluidos, por lo cual la economía nacional, competía en condiciones de desventaja frente a la producción extranjera, por lo tanto y dada la definición de oferta insuficiente como no producción nacional, se hacía necesario equilibrar las condiciones de dicha competencia y así se establece en el decreto demandado que la tarifa equivalente implícita debe aplicarse sobre los productos en los que exista producción nacional y que la insuficiencia sólo es comprobable en el caso de no producción, evento en el cual no es aplicable el IVA. El Ministerio de Comercio Exterior, reitera los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, especialmente en cuanto a la defensa de la legalidad del decreto 2085 de 2000, toda vez que el gobierno nacional interpreta

la finalidad que se trazó el legislador, la cual es acogida por la Corte Constitucional en la sentencia C-597 de 2000, en cuanto a que al definir que hay oferta insuficiente de un producto cuando no existe producción nacional del mismo, superó la desigualdad reinante entre productores ye importadores. También, aduce que no se vulneró el artículo 158 del Código Contencioso administrativo dado que en el Decreto 2085 incluyó elementos novedosos como la definición de oferta insuficiente, que el decreto 1344 de 1999 no contemplaba. El Ministerio Público, representado por la señora Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación solicita se acceda a las pretensiones de la demanda, por cuanto considera que la norma demandada conserva en esencia la misma disposición anulada y que el fundamento legal de las sentencias de nulidad no ha desaparecido, cual es el desconocimiento de la excepción contenida en el parágrafo 1º del artículo 424 del Estatuto Tributario, de no gravar la importación de los productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna. Señala que en la sentencia de nulidad del artículo 1º del Decreto 1344 de 1999, se dijo claramente que la “insuficiencia” no puede equipararse a la “carencia”, pues mientras la primera se refiere a escasez de una cosa, la segunda corresponde a la falta o privación de algo necesario, de allí que si la ley previó la insuficiencia, el reglamento no podía considerar la inexistencia de producción nacional como presupuesto para aplicar la excepción, pues dicha condición no puede obedecer a conceptos subjetivos, sino a la demostración real de la

producción nacional de un determinado producto, ya sea a través de cifras económicas o de circunstancias técnicas. Precisa que no es que desconozca los fines altruistas del Gobierno para proteger la producción nacional, sino que no puede ignorarse que en un estado de derecho, se debe cumplir la ley y que si bien la Corte Constitucional en la sentencia C-597 de 2000 justifica la determinación de la oferta insuficiente a través de parámetros concernientes a la ciencia económica y a los conceptos de las autoridades encargadas de esas materias, también indica que no por la falta de univocidad en la definición de dicho concepto, queda al arbitrio de la autoridad encargada de interpretar y aplicar la norma. CONSIDERACIONES Decide la Sala la legalidad de los artículos 1º. y 3º. del Decreto 2085 de 2000 expedido por el Gobierno Nacional en cuanto a que en el artículo 3° definió la oferta insuficiente como la carencia de producción nacional de un bien y en el artículo 1° gravó con IVA implícito la importación de avena y maíz, incurriendo según el actor en violación del artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien lo dictó si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión. Censura el actor del artículo 3º del decreto 2085 en el sentido de que el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria al calificar la insuficiencia como la

carencia absoluta de un bien cuando al tenor del parágrafo 1 del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, se considera oferta insuficiente la producción mínima e incipiente de un producto en el territorio nacional. Que con el propósito de recaudar impuestos del Gobierno Nacional desconoció el Estado Social de Derecho y los principios constitucionales contemplados en los artículos 4; 95 numeral 9; numeral 11 del artículo 189 y 338 de la constitución Política, y el parágrafo primero del artículo 43 de la Ley 488 de 1988 que modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario. La demandada, por su parte, afirma que las normas acusadas no exceden la potestad reglamentaria fundamentando su defensa en la sentencia de la Corte Constitucional C-597 de 2000, que decide sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los incisos 1° y 2° del parágrafo 1° del artículo 43 de la Ley 488 de 1998 ”por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales” que modificó el artículo 424 del Estatuto Tributario, declarando su exequibilidad en cuanto señaló que como el legislador no avanzó en una definición expresa y concreta de oferta insuficiente para atender la demanda interna, tal labor de precisión le correspondía al Ministerio de Hacienda, dentro de los precisos marcos de acción. En primer lugar, considera la Sala necesario hacer referencia a la sentencia de la Corte Constitucional C-597 /2000, a la cual hace referencia la parte demandada como fundamento de defensa del artículo 3º. censurado, en la cual se estudió la

exequibilidad de los incisos 1 y 2º. del parágrafo 1º. del artículo 43 de la Ley 488 de 1998, los cuales rezan: Artículo 43. Bienes que no causan el impuesto. El artículo 424 del Estatuto Tributario quedará así: Artículo 424. Bienes que no causan impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos del impuesto y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto a las ventas. Para tal efecto se utiliza la nomenclatura arancelaria Nandina vigente: (...) Parágrafo 1o. La importación de los bienes previstos en el presente artículo estará gravada con una tarifa equivalente a la tarifa general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de producción de bienes de la misma clase de producción nacional, con excepción de aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender a la demanda interna. Para efectos de la liquidación y pago del impuesto sobre las ventas por importaciones de esta clase de bienes, el Gobierno Nacional deberá publicar la base gravable mencionada en el inciso anterior aplicable a la importación de cada bien, teniendo en cuenta la composición en su producción nacional." La Corte Constitucional en la sentencia referida consideró: “Ahora bien, los demandantes estiman que una de las razones por la cuales se considera que el legislador incurrió en una indeterminación del impuesto a las importaciones de bienes exentos del IVA, hace relación con la indefinición del concepto de oferta insuficiente de esos productos en el mercado nacional, para efectos de inaplicar dicho gravamen, lo cual ha dado lugar a distintas interpretaciones por parte de autoridades nacionales encargadas de este tema económico, en desmedro de los

destinatarios de la exclusión del respectivo pago del gravamen. Es por ello que el actor y el coadyuvante manifiestan su inconformidad con el resultado de la aplicación de esa norma, a través de la expedición por el gobierno nacional del Decreto 1344 de 19991, señalando que se gravaron bienes que presentan un déficit estructural y permanente, si se tiene en cuenta la relación entre la producción nacional y el consumo interno, como ocurre con el trigo, maíz, habas de soya, etc., así como aquellos que no registran “el más mínimo volumen de producción nacional, como sucede con la avena”. Además, consideran que por tal indefinición el gobierno nacional, ha venido arrogándose la función de precisar el hecho gravable, la base gravable y la tarifa a aplicar en dicho gravamen, a través del ejercicio de potestades exclusivamente legislativas. 4.3.1. Constitucionalidad de la cláusula exceptiva contenida en la disposición censurada Ciertamente, en la norma acusada se excluye del pago del gravamen a la importación de los bienes de que trata el artículo 43 de la Ley 488 de 1998, cuando su oferta resulte insuficiente para atender la demanda interna. Tal concepto presenta una connotación importante en la descripción normativa del tipo impositivo allí referido, toda vez que debe ser utilizado por los operadores jurídicos para efectos de aplicar la excepción a la regla impartida en ese precepto legal. 1 “por el cual se reglamenta el parágrafo 1° del artículo 424 del Estatuto Tributario. Aun cuando el concepto de “oferta insuficiente para atender la demanda interna”, prima facie, pareciera configurar un término

con alcance indefinido en su formulación, la realidad es otra. Según la jurisprudencia de la Corte, como ya se mencionó en esta providencia, razones de índole administrativa y técnica predicables a la fijación de la base de cobro de un determinado tributo, impiden que en el procedimiento adelantado para obtener la respectiva definición, el legislador asuma una labor detallada de determinación de la suma sobre la cual dicho impuesto habrá de liquidarse, pues estaría desconociendo la influencia de variables económicas fluctuantes en un momento específico de la realidad económica nacional. ... La Corte estima que el legislador no avanzó en una definición expresa y concreta de “oferta insuficiente para atender la demanda interna”, por cuanto que se trata de un concepto determinable a través de parámetros que otorga adecuadamente la ciencia económica y los conceptos emitidos por las autoridades nacionales encargadas de esas materias, a manera de guía para la labor de concreción del mismo. En efecto, en la práctica, la definición del concepto de “oferta insuficiente para atender la demanda interna” se llevó a cabo de esa forma por el gobierno nacional, en la expedición del Decreto 1344 de 1999, con base en los siguientes criterios2: “De la misma forma, la disposición mencionada al final del primer inciso del parágrafo 1°, establece como excepción para no ser gravados con el impuesto, aquellos productos cuya oferta sea insuficiente para atender la demanda interna. Con miras a definir cuáles son los bienes cobijados con este beneficio y teniendo en cuenta que la DIAN no es competente para pronunciarse sobre este tema, se solicitó concepto a los

organismos del ramo, en este caso, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como al Departamento Nacional de Planeación. El departamento Nacional de Plane