CE-11001-03-27-000-2001-0011-01(11857)-2001

REGIMEN DE INVERSIONES INTERNACIONALES DE LA RESOLUCION 51 DE 1991 - Perdió su fuerza ejecutoria a raíz de la Sentencia C-455 de 1993 de la Corte Constitucional / DECAIMIENTO DEL ACTO - Se produce al ser declarada inexequible la ley que sirvió de fundamento al acto enjuiciado / NUEVO REGIMEN DE INVERSIONES INTERNACIONALES - Lo es el Decreto 2080 de 2000 que derogó íntegramente la Resolución 51 de 1991 / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO SIN FUERZA EJECUTORIA - La ejerce la Jurisdicción Contenciosa Administrativa La Corte Constitucional, mediante Sentencia No. C-455 de octubre 13 de 1993, declaró inexequibles las expresiones “por conducto” y del Consejo Nacional de Política Económica y Social” de los artículos 1o. y 3o. de la Ley 9a. de 1991. En estas condiciones, desde el pronunciamiento de la Corte Constitucional, el acto administrativo demandado perdió su fuerza ejecutoria como lo señala el artículo 66 ordinal 2º del Código Contencioso Administrativo, porque sus fundamentos jurídicos desaparecieron. Se produjo su decaimiento. Sin embargo, El Gobierno Nacional expidió el decreto 1295 de Julio 24 de1996, por el cual se dictan normas relacionadas con el régimen de inversión extranjera. Solo hasta el año 2000 mediante el Decreto 2080, el Gobierno Nacional expidió un nuevo régimen de inversiones internacionales el cual, al tenor de su artículo 1º regula en su integridad el régimen de inversiones de capital del exterior en el país y el régimen

de las inversiones colombianas en el exterior. El Decreto 2080 de 2000 derogó la Resolución demandada al regular íntegramente lo relativo a las inversiones internacionales, pese a que en forma expresa el decreto no derogó la Resolución 51 de 1991 y a que como lo advierte el actor, el artículo 55 sólo deroga las normas que le sean contrarias. El Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que la derogatoria de un acto administrativo o su decaimiento no significan que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pierda la competencia para decidir sobre su legalidad y declarar su nulidad, si es del caso. Durante la vigencia los actos administrativos de carácter general producen efectos, crean situaciones particulares y concretas y es posible que aún no estén consolidadas, por lo cual si con ese acto se vulneró el orden jurídico la única forma de restablécelo a plenitud es con la declaratoria de nulidad, porque los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en vigencia, mientras que la derogatoria surte efectos hacia el futuro. REGIMEN DE INVERSIONES INTERNACIONALES DE LA RESOLUCION 51 DE 1991 - Era legal su expedición por parte del CONPES de acuerdo al artículo 3° de la Ley 9ª de 1991 / CONPES - Estaba facultado por el Gobierno Nacional para expedir el Régimen de Inversiones Internacionales / DECAIMIENTO DEL ACTO - Se produjo respecto de la Resolución 51 de 1991 a partir de la Sentencia C-455 de 1993 de la Corte Constitucional En el Diario Oficial No. 39.634 de 17 de enero de 1991 en el cual se publicó la ley

9ª de 1991, aparece una aclaración en el sentido de advertir que la remisión que se hace en el último renglón del artículo 3º, debe entenderse efectuada al artículo 15 de la misma ley y no al artículo 13. Esta aclaración desvirtúa el cargo que le formula el actor a la resolución que impugna porque significa que el legislador si facultó en el artículo 3 de la ley 9ª de 1991 al Gobierno Nacional para expedir el Régimen de Inversiones de que trata el artículo 15 ib. “por conducto del Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES”. Como se analizó anteriormente el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre las facultades del Gobierno Nacional para expedir por conducto del CONPES el Régimen de Inversiones, afectó la Resolución 51 de 1991 en cuanto a la pérdida de su fuerza ejecutoria, pero ese efecto se produce hacia el futuro porque la Corte Constitucional no le dio efectos retroactivos a la providencia. En consecuencia el CONPES tenía la competencia para expedir la Resolución 51 de 1991 en la fecha en que lo hizo, 17 de enero de 1991. Con fundamento en las razones anteriores la Sala concluye que la Resolución acusada no violó los artículos 3 y 15 de la Ley 9ª de 1991 y en consecuencia procederá a negar las súplicas de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARÍA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C. noviembre dos (2) de dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-27-000-2001-001101(11857)

Actor: LUIS CARLOS SACHICA APONTE Demandado: CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA SOCIALCONPES Referencia: Acción de nulidad contra la Resolución 51 de octubre 22 de 1991 del CONPES, por la cual se adoptó el Estatuto Único de Inversiones Internacionales El ciudadano LUIS CARLOS SACHICA APONTE , en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el Artículo 84 del Código Contencioso Administrativo solicita la nulidad de la Resolución 51 de octubre 22 de 1991 del Consejo

Nacional de Política Económica Social CONPES. EL ACTO DEMANDADO Es la Resolución 51 de octubre 22 de 1991 del Consejo Nacional de Política Económica social CONPES “por la cual se hacen ajustes al Estatuto de Inversiones Internacionales” Es esta Resolución se adoptó el Estatuto de Inversiones Internacionales del país que comprende el régimen de inversiones de capital de exterior en Colombia y el régimen de inversiones colombianas en el exterior. LA DEMANDA El actor citó como violados los artículos 3 y 15 de la ley 9ª de 1991. En el concepto de violación dice: 1. “ Es evidente que el Artículo 15 de la ley 9ª de 1991 solamente facultó – independientemente de que pudiera otorgar esa facultad en la forma en que lo hizoal Gobierno Nacional para fijar el Régimen de las Inversiones Extranjeras en el país y colombianas en el exterior, pero no le otorgó esa

facultad al conpes, ni autorizó al gobierno para derogarlas o ejercerlas por medio de otro organismo, al cual solamente le otorgó la facultad del artículo 13 y no la del 15, según el artículo 3º de la misma ley.

2. Por tanto resulta sin fundamento la competencia que invoca dicho Consejo para expedir la Resolución acusada, y también falta la consideración en que la apoya, cuando afirma que fue conferida al Gobierno Nacional para que la ejerciera por conducto del CONPES, incurriendo en causales de nulidad que saltan a la vista por la sola confrontación de los textos pertinentes.” Considera el actor que el Decreto 2080 de 2000 por el cual se expide el Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior, no derogó en su integridad la Resolución demandada porque el artículo 55 del decreto 2880 deroga las normas que le sean contrarias lo que constituye una derogatoria parcial e indeterminada y por ello la resolución 51 de 1991 está vigente en parte y es aplicable, al menos en las disposiciones que no sean contrarias a las del decreto citado.

Afirma que el Decreto 1295 de 1996 “declara en su artículo 1º que la Resolución 51 de 1991 del CONPES constituye el Estatuto de Inversiones internacionales del país, sin promulgarlo de nuevo como decreto, no obstante lo cual pasa a introducir reformas a dicha Resolución, de lo cual resulta el absurdo de que una resolución de un organismo administrativo sin competencias normativas propia es modificado (Sic.) mediante decreto del Gobierno Nacional, confiriendo a las normas

modificadas efectos que no le corresponden.” LA OPOSICIÓN Los Ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura, Hacienda y Crédito Público, Relaciones Exteriores, de Trasporte y el Departamento Nacional de Planeación, contestaron la demanda. por medio de sus respectivos apoderados. El apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico solicita que se declare la legalidad de la Resolución impugnada. Advierte que en la demanda no se individualizan las normas de la Resolución 51 de 1991 que contravienen normas de superior jerarquía y que en tal sentido hace susceptible la correspondiente declaración de nulidad . Sostiene que el acto impugnado fue expedido por el Gobierno Nacional, conformado por el Presidente de la República y el Director del Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Política. Considera de acuerdo con el actor, que la Resolución demandada está vigente porque no pugna con las disposiciones del decreto 2080 de 2000 y que lo pretendido en sede judicial se dilucida a través de mecanismos legales de carácter interpretativo. La apoderada del Ministerio de Agricultura sostiene que las función de regulación que el artículo 3 de la ley 9 de 1991 atribuyó al CONPES no fue la consagrada en el artículo 13 de la ley 9 de 1991 por cuanto ésta correspondió a la Junta Monetaria sino la establecida en el artículo 15 ibídem. De otra parte el CONPES perdió competencia para fijar el régimen de inversiones en virtud de la Sentencia C-455 de 1993 de la Corte Constitucional que declaró inexequible las

expresiones “por conducto de los organismos que esta ley contempla” y “por conducto del Consejo Nacional de Política Económica y Social” de los artículos 1º y 3º de la ley 9ª de 1991. La resolución demandada se expidió antes de ese pronunciamiento y por ello rigió hasta la publicación del decreto 2080 de 2000. Solicita rechazar las pretensiones de la demanda. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita que se profiera fallo inhibitorio con fundamento en la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado S 475 de 8 de febrero de 1996, teniendo en cuenta que la Resolución 51 de 1991 fue derogada con anterioridad a la admisión de la demanda. El Decreto 2080 de 2000 reguló íntegramente el régimen de inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior y derogó orgánicamente el acto impugnado. El apoderado del Departamento Nacional de Planeación manifiesta que con el fallo de la Corte Constitucional C – 455 de 1993 el CONPES perdió las facultades reguladoras hacia el futuro pero las resoluciones expedidas con anterioridad no perdieron su sustento jurídico. A partir de él las modificaciones al régimen de inversiones internacionales se comenzaron a hacer mediante decreto. Por ello la Resolución 51 de 1991 no perdió por este hecho su vigencia. Advierte respecto a la remisión que hace el artículo 3 de la ley 9 de 1991 que el demandante equivocadamente argumenta que es el artículo 13, porque hubo un error de transcripción y en el Diario Oficial 39.634 aparece una aclaración en el

sentido de que la remisión que se hace en el artículo 3 , debe entenderse efectuada al artículo 15 y no al 13 de la misma ley. Concluye que la resolución demandada fue derogada por el Decreto 2080 de 2000 que regula en su integridad el régimen de inversiones de capital del exterior en el país y de las inversiones colombianas en el exterior. Por esta razón solicita dictar un fallo inhibitorio. El apoderado del Ministerio de Relaciones Exteriores también solicita un pronunciamiento inhibitorio con similares argumentos a los expuestos por el representante judicial del Departamento Nacional de Planeación. La apoderada del Ministerio del Transporte igualmente solicita un fallo inhibitorio por sustracción de materia porque la Resolución acusada perdió su fuerza vinculante no solo por derogatoria sino por desaparición de las normas jurídicas superiores que la soportaban, en virtud sentencia C-455 de 1993 de la Corte Constitucional y en consecuencia carece de ese carácter obligatorio, creador y modificador de situaciones jurídicas. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta etapa procesal el actor se refiere al efecto de las sentencias de inconstitucionalidad el cual no es exclusivamente obtener que las disposiciones inexequibles sean inaplicables hacia el futuro sino también corregir los efectos producidos por éstas con anterioridad a la sentencia. Es el control integral de constitucionalidad que se estableció en 1991. Frente a esta concepción considera inaceptable un fallo inhibitorio que se limitaría a declarar que la resolución acusada no está vigente y que no satisface la solicitud del demandante ni las finalidades del control que busca la integridad de

la Constitución en todo tiempo y que exige decisiones judiciales correctivas a la inconstitucionalidad verificada y declarada por la Corte. Agrega que si en lugar de inhibirse por razones formales, se fuera a lo sustancial como ordena el articulo 228 de la Carta, se produciría una declaración de nulidad de la Resolución 51 con consecuencias, que serían las de abrir la oportunidad para deshacer situaciones amparadas por una presunción de legalidad que quedó sin piso al declararse la inconstitucionalidad de sus fundamentos legales. Esta declaratoria aunque produce el decaimiento y la consiguiente pérdida de ejecutoria no subsana la inconstitucionalidad de los actos cumplidos bajo su vigencia y deja vivos efectos antijurídicos amparándose en la anacrónica “sustracción de materia” que tratándose de nulidades, debe ser olvidada. De otra parte insiste en que la Resolución demandada conserva su vigencia y sigue produciendo efectos porque el decreto 2080 de 2000 solo derogó las normas que fueran contrarias a su régimen. Concluye que si en lo pertinente la ley 9ª de 1991 es inconstitucional, también lo es la resolución 51 de 1991. El apoderado del Departamento Nacional de Planeación solicita tener como alegato los argumentos fácticos y de derecho expuestos en la contestación de la demanda. La apoderada del Ministerio del Transporte reitera como petición principal un pronunciamiento inhibitorio por la ocurrencia del decaimiento del acto demandado y su sustitución total por una nueva normatividad. En subsidio se denieguen las súplicas de la demanda. Reitera los planteamientos de la contestación de la

demanda. Las demás entidades opositoras no intervinieron en esta oportunidad. MINISTERIO PUBLICO La Señora Procuradora sexta delegada ante esta corporación solicitó que se denegaran las súplicas de la demanda. Alude en primer término al error del artículo 3 de la ley 9 de 1991 al remitir al artículo 13 ib. para conferirle la Gobierno Nacional la facultad de ejercer las funciones de regulación de inversiones internaciones cuando según la nota publicada en el Diario Oficial del 17 de enero de 1991, fecha de publicación de la ley, la remisión que se hace al artículo 13, en lo que se refiere al Consejo Nacional Política Económica y Social debe entenderse efectuada al artículo 15 de la ley. En consecuencia el CONPES si estaba facultado para expedir la Resolución demandada y los argumentos del demandante expuestos en el concepto de violación sobre la falta de competencia de dicho organismo, quedan sin sustento jurídico. En cuanto a la vigencia de la Resolución impugnada considera que rigió hasta la declaratoria de inexequibilidad, proferida por la Corte Constitucional es la Sentencia C455 de 13 de octubre de 1993, de las expresiones normativas de la ley 9ª de 1991 que le permitieron al CONPES expedirla,. No se extiende, hasta la expedición del Decreto 2080 de 2000 como lo pretenden algunas de las entidades opositoras, porque el decaimiento operó ipso facto cuando desaparecieron los fundamentos legales del acto en virtud de la sentencia. COSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Resolución 51 de octubre

22 de 1991 del Consejo Nacional de Política Económica Social CONPES “por la cual se hacen ajustes al Estatuto de Inversiones Internacionales” Es esta Resolución se adoptó el Estatuto Único de Inversiones Internacionales. En primer término debe la Sala pronunciarse sobre la procedencia de un fallo inhibitorio solicitado por algunas de las entidades que concurrieron al proceso en calidad de opositoras. Argumentan quienes hacen esta solicitud que el acto está derogado desde la vigencia del Decreto 2080 de 2000 por el cual se expide el régimen general de inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior, porque sustituyó en su integridad la Resolución 51 de

1991. Otros sostienen que se produjo su decaimiento desde que la Corte Constitucional declaró inexequibles los fundamentos jurídicos que otorgaban al CONPES la competencia para expedir el régimen de Inversiones de capital.

Al respecto la Sala observa: El Consejo Nacional de Política Económica y Social COMPES expidió la Resolución 51 de 22 de octubre de 1991 en ejercicio de las facultades legales que le confería la ley 9 de 1991, particularmente los artículos 3 y 15. Estas disposiciones otorgaban al Gobierno Nacional funciones de regulación en materia de inversiones internacionales, las cuales debían ser ejercidas “por conducto” del

CONPES.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia No. C-455 de octubre 13 de 1993, declaró inexequibles las expresiones “por conducto” y del Consejo Nacional de Política Económica y Social” de los artículos 1o. y 3o. de la Ley 9a. de 1991.

Al respecto dijo la Corte: “En el asunto que se examina, se encuentra que el CONPES, como organismo asesor del Gobierno, no puede ser vinculado al ejercicio de la citada función en la modalidad que se expresa, al ser empleado por el legislador el término "por conducto" ya que como se advirtió, ni el Presidente de la República ni los ministros correspondientes pueden quedar excluidos de la responsabilidad debida en este tipo de función, es decir, la señalada por los artículos 1o., 3o. y 15 de la Ley 9a. de 1991 y por una parte del artículo 59 de la Ley 31 de 1992. “ (M.P.

Fabio Morón Díaz.) En estas condiciones, desde el pronunciamiento de la Corte Constitucional, el acto administrativo demandado perdió su fuerza ejecutoria como lo señala el artículo 66 ordinal 2º del Código Contencioso Administrativo, porque sus fundamentos jurídicos desaparecieron. Se produjo su decaimiento. Sin embargo, El Gobierno Nacional expidió el decreto 1295 de Julio 24 de1996, por el cual se dictan normas relacionadas con el régimen de inversión extranjera, el cual en el artículo 1º dispone : “La Resolución 51 de 1991 del Consejo de Política Económica y Social, CONPES, las normas que la hubieren modificado y las que en el futuro la modifiquen, sustituyan o complementen, constituyen el Estatuto de Inversiones Internacionales del país, el cual comprende el régimen de inversión de capital del exterior en el país y el régimen de las inversiones colombianas en el

exterior”. Solo hasta el año 2000 mediante el Decreto 2080, el Gobierno Nacional expidió un nuevo régimen de inversiones internacionales el cual, al tenor de su artículo 1º regula en su integridad el régimen de inversiones de capital del exterior en el país y el régimen de las inversiones colombianas en el exterior. El Decreto 2080 de 2000 derogó la Resolución demandada al regular íntegramente lo relativo a las inversiones internacionales, pese a que en forma expresa el decreto no derogó la Resolución 51 de 1991 y a que como lo advierte el actor, el artículo 55 sólo deroga las normas que le sean contrarias. El Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que la derogatoria de un acto administrativo o su decaimiento no significan que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pierda la competencia para decidir sobre su legalidad y declarar su nulidad, si es del caso. Durante la vigencia los actos administrativos de carácter general producen efectos, crean situaciones particulares y concretas y es posible que aún no estén consolidadas, por lo cual si con ese acto se vulneró el orden jurídico la única forma de restablécelo a plenitud es con la declaratoria de nulidad, porque los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en vigencia, mientras que la derogatoria surte efectos hacia el futuro. Por lo anterior, aunque la Resolución 51 de 1991 expedida por el CONPES no está vigente, procede la Sala a considerar el fondo de la litis. El actor citó como violados únicamente los artículos el artículos 3 y 15 de la ley

9ª de 1991. Sostiene que el artículo 15 solamente facultó al Gobierno Nacional para fijar el Régimen de las Inversiones Extranjeras en el país y colombianas en exterior, pero no le otorgó esa facultad al CONPES, ni autorizó al Gobierno para ejercerlas por medio de otro organismo. Solamente le otorgó la facultad del artículo 13 y no la del 15, según el artículo 3º de la misma ley. Por tanto resulta sin fundamento la competencia que invoca dicho Consejo para expedir la Resolución acusada. El Articulo 3º Ley 9ª de 1991 dice: “Funciones de regulación. Las funciones consagradas en este título serán ejercidas por el Gobierno Nacional (y por conducto) de la Junta Monetaria en los casos contemplados en los artículos 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13 (y del Consejo Nacional de Política Económica y Social las previstas en el artículo 13). El texto entre paréntesis fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-455 de octubre 13 de 1993, que se mencionó anteriormente. En el Diario Oficial No. 39.634 de 17 de enero de 1991 en el cual se publicó la ley 9ª de 1991, aparece una aclaración en el sentido de advertir que la remisión que se hace en el último renglón del artículo 3º, debe entenderse efectuada al artículo 15 de la misma ley y no al artículo 13.(fl. 75) Esta aclaración desvirtúa el cargo que le formula el actor a la resolución que

impugna porque significa que el legislador si facultó en el artículo 3 de la ley 9ª de 1991 al Gobierno Nacional para expedir el Régimen de Inversiones de que trata el artículo 15 ib. “por conducto del Consejo Nacional de Política Económica y Social

CONPES”.

Como se analizó anteriormente el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre las facultades del Gobierno Nacional para expedir por conducto del CONPES el Régimen de Inversiones, afectó la Resolución 51 de 1991 en cuanto a la pérdida de su fuerza ejecutoria, pero ese efecto se produce hacia el futuro porque la Corte Constitucional no le dio efectos retroactivos a la providencia. En consecuencia el CONPES tenía la competencia para expedir la Resolución 51 de 1991 en la fecha en que lo hizo, 17 de enero de 1991. Con fundamento en las razones anteriores la Sala concluye que la Resolución acusada no violó los artículos 3 y 15 de la Ley 9ª de 1991 y en consecuencia procederá a negar las súplicas de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA DENIÉGANSE las súplicas de la demanda Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA

Presidente

LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario