CE-11001-03-27-000-2001-00335-01(7808)-2004

MONOPOLIO DE LICORES - Destinación preferencial de las rentas obtenidas a salud o educación: comprende 51 por ciento como mínimo / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Funciones en relación con el monopolio de licores: destinación preferencial a salud y educación / IMPUESTO AL CONSUMO - Destinación preferencial a salud y educación: 51 por ciento como mínimo / ESTAMPILLAS DEPARTAMENTALES - Destinación preferencial a salud y educación: 51 por ciento como mínimo Y si, conforme se colige del texto del artículo 336, inciso 5º, de la Carta Política, la voluntad del Constituyente es la de que se de un destino preferencial a la salud y a la educación del producto de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, ello significa que debe existir un mínimo que garantice tal preferencia. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la preferencia es “La primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento”; y preferir tiene como acepción, entre otras, la de “exceder, aventajar”. De tal manera que si del 100% del producto de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, por mandato constitucional debe destinarse un porcentaje PREFERENTE para los servicios de salud y de educación, para que se garantice esa preferencia, ventaja, primacía o mayoría, la destinación debe ser del 51% como mínimo, que es, precisamente, a lo que alude el ato acusado. Consecuente con lo anterior, la Sala denegará la pretensión de nulidad del numeral 5 de la circular acusada, pues, como ya se vio, a la

Superintendencia Nacional de Salud le corresponde velar por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud y educación. También hay lugar a denegar la pretensión de nulidad de los numerales 3 y 4, dado que su contenido encuadra dentro del ámbito de las funciones de la entidad demandada, máxime si el artículo 336, inciso 5º, de la Carta Política, no hace distinción ni consagra excepción alguna en cuanto a impuestos al consumo y a las estampillas.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 110 DE 2000 (20 de noviembre) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – NUMERAL 3 (No anulado) / CIRCULAR EXTERNA 110 DE 2000 (20 de noviembre) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – NUMERAL 4 (No anulado) / CIRCULAR EXTERNA 110

DE 2000 (20 de noviembre) SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – NUMERAL 5 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., tres (3) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-27-000-2001-00335-01(7808)

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Demandado: LA NACION – SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD

Referencia: Acción de nulidad contra numerales 3 a 5 de la Circular Externa núm. 110 de 20 de noviembre de 2000

El DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los numerales 3 a 5 de la Circular Externa núm. 110 de 20 de noviembre de 2000, dirigida por la Superintendencia Nacional de Salud a los Gobernadores, Secretarios de Hacienda, Jefes de Unidad de Rentas, Miembros de Juntas Directivas de Empresas de Licores Departamentales, Jefes y Directores de los Servicios Seccionales de Salud, Contraloría General de la Nación, Contralorías Departamentales, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y Asambleas Departamentales, para exigir que de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de Licores, destinadas preferentemente a la salud y a la educación, por lo menos el 51% de los recursos debe girarse a esos sectores. I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Afirma que el acto acusado viola los artículos 150, 287 y 336 de la Constitución Política, 121, 123 del Decreto 1222 de 1986, 61 y 62 de la Ley 14 de 1983, porque en sus numerales 3 y 4 se están señalando como rentas del monopolio de licores a

las provenientes del impuesto al consumo sobre licores y estampillas creadas por ordenanzas departamentales, las que, a su juicio, son las estampillas a licores destilados, las cuales se encuentran afectadas con la destinación específica señalada en el artículo 336 de la Constitución Política, por lo que se pretende confundir dentro del concepto de “rentas del monopolio con destinación específica” aquellas provenientes de los impuestos al consumo y las que se originen en estampillas creadas por asambleas departamentales por autorización legal, siendo que en este caso se está discutiendo sobre rentas tributarias endógenas. 2o: Indica que la demandada vulnera los artículos 150 y 336, inciso 3°, de la Constitución Política al inmiscuirse en las funciones legislativas del Congreso de la República. Agrega que el inciso 3° del artículo 336 de la Constitución Política dispone que la organización, control y explotación de los monopolios rentísticos estará sometido a un régimen propio por la ley de iniciativa gubernamental, de lo que se infiere una violación clara de la ley, ya que la circular externa emitida por la Superintendencia Nacional de salud, no tiene la fuerza jurídica de sustituir la voluntad del legislador. 3°: Advierte que la entidad demandada interfiere en el manejo autónomo de los departamentos, ya que éstos, en ausencia de disposición legal, deben distribuir sus recursos dentro de los diferentes sectores, con preferencia a la salud y educación, de acuerdo con sus prioridades e intereses. II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y

alegaciones. II.1. La Superintendencia Nacional de Salud, a través de apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: Sostiene que el acto demandado se expidió ajustado a derecho, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, de los postulados de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1259 de 1994. Estima que el Decreto 1259 fija como objetivo de la Superintendencia Nacional de Salud, el alcanzar la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud y la adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia y cobro y utilización de los recursos fiscales con el fin de dar adecuado cumplimiento a lo dispuesto en las normas legales. Advierte que el numeral 1 del artículo 4° del Decreto 1259 de 1994 prevé que son sujetos objeto de inspección, vigilancia y control, los organismos que tienen a su cargo la gestión de recursos públicos destinados a la prestación de servicios en el Sistema de Seguridad Social en Salud; y que el artículo 5o, numeral 4, ibídem, consagra como función de la entidad la de velar por el adecuado funcionamiento y aplicación de los recursos públicos del Sistema. Señala que el artículo 336 de la Constitución Política, consagró la preferencia de las rentas del monopolio de licores para la Salud y educación, razón por la cual el Ejecutivo, guarda con especial celo su resguardo, de donde resulta que la Superintendencia puede señalar el porcentaje para cumplir así los principios

fundamentales de la Constitución. III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se acceda a las pretensiones de la demanda, en lo que respecta al numeral 5º acusado, porque en virtud del artículo 336 del la Constitución Política, la regulación de los monopolios rentísticos es de competencia del legislador razón por la cual un dispositivo regulador originado en el Gobierno Nacional o en cualquiera de sus entidades, vulnera la Constitución Política, De ahí que el Superintendente Nacional de Salud no tenga competencia para asignar el 51% de destinación especial a educación y salud. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El acto acusado, prevé: “3.- Como rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, los departamentos actualmente recaudan el impuesto al consumo, la participación porcentual, las estampillas creadas por las ordenanzas departamentales, las utilidades obtenidas por las licoreras departamentales y los derechos de explotación del monopolio de licores cuando el ejercicio de dicha actividad se le permite a los privados, bien sea para la producción, la introducción o la venta de licores. 4.- La totalidad de dichos ingresos constituye las rentas obtenidas por los departamentos producto del monopolio de licores y sobre ellas se debe dar cabal cumplimiento del mandato constitucional. 5.- Para que se cumpla el mandato constitucional de que las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio, estarán destinadas preferentemente a salud y educación, por lo menos

el 51% de dichos recursos se deben girar a esos sectores”. La Superintendencia Nacional de Salud invocó como sustento para la expedición del acto acusado, entre otras disposiciones, el artículo 336,inciso 5º, de la Carta Política, y el Decreto 1259 de 1994. El citado inciso 5º del artículo 336, prevé: “Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación”. Por su parte, el artículo 7º, numeral 6, del Decreto Ley 1259 de 1994, “por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud” le asigna la atribución de “Instruir a las entidades vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad en cuanto sujetos vigilados, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas que le compete aplicar y señalar los procedimientos para su cabal aplicación”. Además, el artículo 3º, ibídem, preceptúa: “3º. OBJETIVOS. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las funciones que legalmente le competen, en materia de inspección, vigilancia y control, para alcanzar los siguientes objetivos en coordinación con las demás autoridades del ramo en lo que a ellas competa dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud: “1. La eficiencia en la obtención y aplicación de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud canalizados a través de las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional; las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden

departamental, municipal, distrital o metropolitano; o las asociaciones de municipios y las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales. “… “3 La oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud; “…” El artículo 5º, ibídem, señala: “Artículo 5º. FUNCIONES Y FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Los objetivos antes señalados los desarrollará la Superintendencia Nacional de Salud mediante el ejercicio y desarrollo de las siguientes funciones y facultades: “… “8. Velar, de conformidad con las disposiciones legales, por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destinación a la prestación de los servicios de salud; “… “11. Velar porque las empresas o fábricas productoras de licores liquiden y giren adecuada y oportunamente el valor del impuesto con destino a la prestación de los servicios de salud, de conformidad con las disposiciones legales; “…”. Del texto de las normas transcritas se desprende, sin lugar a dudas, que la Superintendencia Nacional de Salud tiene una clara atribución de velar porque el producto de las rentas obtenidas del monopolio de licores cumpla efectivamente con la destinación específica que el Constituyente les ha señalado. Y si, conforme se colige del texto del artículo 336, inciso 5º, de la Carta Política, la

voluntad del Constituyente es la de que se de un destino preferencial a la salud y a la educación del producto de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, ello significa que debe existir un mínimo que garantice tal preferencia. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la preferencia es “La primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento”; y preferir tiene como acepción, entre otras, la de “exceder, aventajar”. De tal manera que si del 100% del producto de las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores, por mandato constitucional debe destinarse un porcentaje PREFERENTE para los servicios de salud y de educación, para que se garantice esa preferencia, ventaja, primacía o mayoría, la destinación debe ser del 51% como mínimo, que es, precisamente, a lo que alude el ato acusado. Consecuente con lo anterior, la Sala denegará la pretensión de nulidad del numeral 5 de la circular acusada, pues, como ya se vio, a la Superintendencia Nacional de Salud le corresponde velar por la oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud y educación. También hay lugar a denegar la pretensión de nulidad de los numerales 3 y 4, dado que su contenido encuadra dentro del ámbito de las funciones de la entidad demandada, máxime si el artículo 336, inciso 5º, de la Carta Política, no hace

distinción ni consagra excepción alguna en cuanto a impuestos al consumo y a las estampillas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de septiembre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO