CE-11001-03-27-000-2001-0267-01(12345)-2003

DEVOLUCION O COMPENSACION ORIGINADAS EN LA RETENCION EN LA FUENTE - Lo preceptuado en el artículo 1 del Decreto 1000 de 1997 no desconoce la devolución o compensación por otros eventos / RETENCION EN LA FUENTE POR IVA - Su devolución o compensación es procedente para desarrollar lo previsto en la Ley 223 de 1995 / SALDOS A FAVOR ORIGINADOS EN RETENCION DEL IVA - Su devolución o compensación procede para los responsables del IVA sin perjuicio de las demás causales de devolución La norma acusada (art. 1 del Decreto 100 /97) utiliza la expresión “Sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos de los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario y otras disposiciones,...” que significa que deja a salvo, que se respeta o que no se afecta lo dispuesto en dichos parágrafos. La simple lectura indica que el reglamento partió de la base de lo preceptuado en las disposiciones que cita (Estatuto Tributario artículos 815 y 850) para que cualquier intérprete tenga en cuenta lo consagrado en ellas para su aplicación a los casos que regulan. Mal puede por consiguiente entenderse que el reglamento las desconoce y transgrede cuando el texto es claro en indicar que se deben cumplir. El Decreto 1000 en su artículo 1º no hace cosa diferente a establecer el procedimiento para la devolución o compensación del saldo a favor originado en la retención en la fuente del impuesto a las ventas, con la finalidad de hacer efectivo el derecho consagrado en el parágrafo del artículo 850 ib, a favor de los sujetos pasivos, es decir lograr dar cumplimiento a la ley, sin que de su texto se deduzca que el reglamento niegue la

posibilidad de obtener la devolución o compensación a quienes en virtud de otras disposiciones les asiste ese derecho como exportadores o productores de bienes o servicios exentos y para los que se había previsto el procedimiento respectivo en forma general. Es así como el título del decreto dice “por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones” lo que permite deducir que existen otros procedimientos que se aplican para las devoluciones o compensaciones originadas en otros conceptos. Así las cosas no encuentra la Sala que la disposición acusada haya excedido la potestad reglamentaria otorgada al Presidente de la República por el artículo 189-11 de la Constitución Nacional sino que desarrolló la ley 223 de 1995 con la clara finalidad de darle cumplida ejecución al establecer el procedimiento para obtener la devolución o compensación de los saldos generados por exceso de retención en la fuente del impuesto a las ventas a los sujetos pasivos de dicho tributo. Por consiguiente no se infringieron las normas citadas por el demandante.

FUENTE FORMAL: LEY 223 DE 1995 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 815 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 850

NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 1000 DE 1997 (8 de abril) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO – ARTICULO 1 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., cuatro (4) de abril de dos mil tres (2003) Radicación: 11001-03-27-000-2001-0267-01(12345)

Actor: HECTOR MAURICIO MAYORGA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO FALLO Decide la Sala la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano Héctor Mauricio Mayorga quien, solicita la nulidad del artículo 1 del decreto 1000 de abril 8 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional.

EL ACTO DEMANDADO Es el artículo 1º del Decreto Reglamentario 1000 de abril 8 de 1997 “por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones”, que establece textualmente: “(...) “Artículo 1º . Quiénes pueden solicitar devolución o compensación en el Impuesto sobre las Ventas. Sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos de los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario y otras disposiciones, podrán solicitar devolución o compensación de saldos a favor originados en declaraciones del Impuesto sobre las ventas, los responsables del régimen común que hayan sido objeto de retención por Impuesto sobre las Ventas, hasta concurrencia del saldo a favor originado en las retenciones que les hubieren practicado y que hayan incluido en la declaración del período correspondiente. (...)” LA DEMANDA Considera el actor violados los artículos 43, 48, 49 de la ley 223 de 1995. El concepto de la violación se sintetiza así: Advierte que la norma acusada califica el tipo de saldo a favor que hace procedente la solicitud de devolución o compensación al limitarlo al originado en las retenciones que se hubieren practicado, cuando en la disposición legal,

genéricamente se establece que es el saldo a favor que presente la declaración sin discriminar su origen. De los preceptos que considera violados concluye que el saldo a pagar o a favor en una declaración del impuesto sobre las ventas puede presentarse en uno o en todos estos eventos:  El mayor monto de impuestos descontables respecto al impuesto generado por las operaciones gravadas.  La imputación de saldos de períodos anteriores  Las retenciones en la fuente que le fueron practicadas. Por lo anterior estima que la Administración incurrió en un exceso al limitar dentro del artículo demandado a uno solo de los eventos por los cuales se permite descontar el correspondiente exceso de retenciones. El demandante solicitó la suspensión provisional de la norma acusada petición que se negó mediante auto de 19 de junio de 2001, la cual fue recurrida en reposición. Con proveído de 7 de agosto de 2001 se confirmó la decisión. LA OPOSICIÓN La DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN se opuso a la demanda por medio de apoderada, con base en los argumentos que se resumen a continuación: Sostiene que la retención en la fuente en el impuesto sobre las ventas se estableció con el fin de acelerar y asegurar su recaudo y debe practicarse en el momento en que se realice el pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero. La compra y venta de un producto no siempre coincide en el mismo bimestre, lo cual da lugar a que en ocasiones se realicen más compras que ventas o viceversa, de tal suerte que en el primer caso se originen mayores impuestos descontables y un saldo a favor transitorio que desaparece al compensarse con el

impuesto generado en los períodos. Por esta razón el legislador previó que dichos saldos a favor solamente se imputen en la declaración del impuesto sobre las ventas siguiente y no proceden devoluciones sobre ellos en virtud de su carácter transitorio. Advierte que es distinta la situación en el evento de los saldos a favor originados en la retención por concepto de impuesto sobre las ventas, toda vez que aquellos son definitivos, por lo cual el legislador establece que el contribuyente los puede solicitar a su libre elección, como devolución, imputación o compensación y por tanto el decreto reglamentario 1000 de 1997 clasificó los saldos a favor para tal fin mientras que los demás se rigen por las normas generales anteriores a la expedición de la Ley 223 de 1995. Observa que no le asiste razón al actor, por cuanto la ley 223 de 1995, no modificó la normatividad concerniente a las devoluciones y compensaciones en materia impositiva, sino que adicionó la procedencia de la devolución en cuanto a los sujetos pasivos de la retención en la fuente por concepto del impuesto sobre las ventas. Destaca que no procede la devolución de los impuestos descontables, por cuanto éstos “se realizan con los generados” en los períodos siguientes. Arguye que se pretende igualar al responsable del régimen común, con el exportador y productor de bienes exentos, lo que no es viable ya que la ley no modificó el régimen de las devoluciones, simplemente adicionó un concepto, la retención en la fuente por IVA, con el objeto de agilizar el recaudo como lo consagra el artículo 437-1 del Estatuto Tributario.

En lo que respecta a la legalidad del artículo 1 del Decreto 1000 de 1997, afirma que los mecanismos de devolución del IVA hacen referencia a los saldos a favor liquidados por los responsables del mismo que realicen operaciones exentas, como son los exportadores y los productores de bienes y servicios. Respecto de aquellos que hayan sido objeto de retención en la fuente por IVA y que pretendan su devolución se han dictado disposiciones especiales, con el fin de hacer aplicable y efectivo el derecho que la norma legal consagró para cada caso. Así las cosas, la Ley 223 de 1995 hace referencia a la posibilidad de obtener la devolución de saldos retenidos a los sujetos pasivos de la obligación tributaria. En este evento, conforme al artículo 484-1 del Estatuto Tributario, los responsables del impuesto sobre las ventas pueden incluir el monto que les hubiese sido retenido como un menor saldo a pagar o mayor valor del saldo a favor en la declaración correspondiente al período fiscal en el cual se hubiere efectuado la retención o en los dos siguientes. Observa que el decreto demandado se expidió en ejercicio de la facultad reglamentaria contenida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, es complemento indispensable para que la Ley 223 de 1995 se haga ejecutable. En particular en lo atinente a la norma demandada señala que se está ante un ejemplo típico de la distribución de competencias en lo referente a la regulación de las materias que la disposición trata sobre las devoluciones de impuestos, toda vez que el Congreso señaló reglas y criterios generales y el ejecutivo los desarrolló en concreto.

ALEGATOS DE CONCLUSION

Dentro del término para alegar de conclusión el ciudadano MARIO FELIPE TOVAR ARAGON coadyuva la demanda y reitera los argumentos expuestos por el actor. Afirma que la norma acusada limita la solicitud de devolución o compensación a los saldos a favor a uno solo de los eventos contemplados en los artículos 483 y 484 –1 del Estatuto Tributario. El actor no se pronunció en esta oportunidad legal. La parte demandada, reitera los argumentos expresados en la contestación de la demanda. MINISTERIO PÚBLICO La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicita desestimar las suplicas de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos. Considera, en primer lugar, que el acto acusado no quebranta el orden jurídico superior por cuanto al dejar a salvo lo establecido en los parágrafos 815 y 850 del Estatuto Tributario que se refieren a la devolución o compensación “saldos a favor originados en la declaración del impuesto a las ventas” que pueden ser solicitados solo “por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481 y por aquellos que hayan sido objeto de retención” da a entender que el derecho procede tanto para los exportadores y productores de bienes y servicios exentos del impuesto, como para aquellos que han sido objeto de retención, y estos últimos justamente porque así lo dispone el artículo 48 de la Ley 223 de 1995, centrando su derecho al valor de lo retenido y registrado en la declaración del impuesto a las ventas en el período correspondiente. Observa que la Ley 223 de 1995, incorporó, para efectos del procedimiento para la compensación o devolución de saldos a favor originados en las declaraciones

del impuesto a las ventas, los provenientes de las sumas retenidas. Es así como el artículo demandado, se dirige a obtener el reintegro de lo retenido en mayor valor por ese concepto y ciñe ese derecho al monto del saldo a favor que resulte de la aplicación del citado mecanismo de recaudo anticipado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se discute en este proceso la legalidad del artículo 1º del Decreto 1000 de 1997 por el cual el Gobierno Nacional “reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones y se dictan otras disposiciones”. El cargo se estructura en la violación de los artículos 43, 48 y 49 de la Ley 223 de 1995 porque, según el accionante, se limita el derecho a obtener la devolución o compensación del saldo a favor originado en las declaraciones del impuesto sobre las ventas a los responsables de régimen común que hayan sido objeto de retención en la fuente por ese impuesto, en contraposición con lo dispuesto en la ley que permite también la devolución de los originados por mayor monto de impuestos descontables y la imputación de saldos de períodos anteriores.

Dice así la norma impugnada: “Artículo 1º . Quiénes pueden solicitar devolución o compensación en el Impuesto sobre las Ventas. Sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos de los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario y otras disposiciones, podrán solicitar devolución o compensación de saldos a favor originados en declaraciones del Impuesto sobre las ventas, los responsables del régimen común que hayan sido objeto de retención por Impuesto sobre las Ventas, hasta

concurrencia del saldo a favor originado en las retenciones que les hubieren practicado y que hayan incluido en la declaración del período correspondiente”. (...) Al respecto la Sala observa: En primer lugar advierte la Sala que la norma acusada utiliza la expresión “Sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos de los artículos 815 y 850 del Estatuto Tributario y otras disposiciones,...” que significa que deja a salvo, que se respeta o que no se afecta lo dispuesto en dichos parágrafos . Ahora bien los parágrafos que cita la norma corresponden a los artículos 43 y 49 de la Ley 223 de 1995, dos de las disposiciones que el actor estima violadas, que dicen: “Artículo 815.—Compensación con saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán: (...) Parágrafo Modificado Ley .223 de 1995, artículo . 43. Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la compensación de saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, sólo podrá ser solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481, y por aquellos que hayan sido objeto de retención.” “Artículo 850. Modificado Ley . 223 de 1995, artículo 49. Devolución de saldos a favor. Los contribuyentes o responsables que liquiden saldos a favor en sus declaraciones tributarias podrán solicitar su devolución. (...) Parágrafo. Cuando se trate de responsables del impuesto sobre las ventas, la devolución de saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, sólo podrá ser

solicitada por aquellos responsables de los bienes y servicios de que trata el artículo 481, y por aquellos que hayan sido objeto de retención.” La simple lectura indica que el reglamento partió de la base de lo preceptuado en las disposiciones que cita para que cualquier intérprete tenga en cuenta lo consagrado en ellas para su aplicación a los casos que regulan. Mal puede por consiguiente entenderse que el reglamento las desconoce y transgrede cuando el texto es claro en indicar que se deben cumplir La otra norma que esgrime el demandante como trasgredida es el artículo 48 de la Ley 223 de 1995, que corresponde al artículo 815-1 del Estatuto Tributario que establece el derecho a la devolución por exceso del impuesto a las ventas retenido así: Artículo 815-1.Adicionado. Ley .223 de 1995 Artículo 48. Devolución del impuesto a las ventas retenido. Los contribuyentes sujetos a retención del impuesto sobre las ventas, que obtengan un saldo a favor en su declaración del impuesto sobre las ventas, podrán solicitar la devolución del respectivo saldo, o imputarlo en la declaración correspondiente al período fiscal siguiente. El artículo 8 de la Ley 223 de 1995 estableció la retención en la fuente en el impuesto sobre las ventas, la cual debe practicarse en el momento en que se realice el pago o abono en cuenta, lo que ocurra primero. Esta es la razón por la cual el artículo 43 de dicha ley modificó el parágrafo del artículo 850 del Estatuto Tributario para incluir entre quienes pueden solicitar la devolución de saldos a favor originados en la declaración del impuesto sobre las ventas, a los contribuyentes que hayan sido objeto de retención, pues con anterioridad sólo podía ser solicitada por aquellos responsables de los bienes de

que trata el artículo 481 íbidem. El Decreto 1000 en su artículo 1º no hace cosa diferente a establecer el procedimiento para la devolución o compensación del saldo a favor originado en la retención en la fuente del impuesto a las ventas, con la finalidad de hacer efectivo el derecho consagrado en el parágrafo del artículo 850 ib, a favor de los sujetos pasivos, es decir lograr dar cumplimiento a la ley, sin que de su texto se deduzca que el reglamento niegue la posibilidad de obtener la devolución o compensación a quienes en virtud de otras disposiciones les asiste ese derecho como exportadores o productores de bienes o servicios exentos y para los que se había previsto el procedimiento respectivo en forma general. Es así como el título del decreto dice “por el cual se reglamenta parcialmente el procedimiento de devoluciones y compensaciones” lo que permite deducir que existen otros procedimientos que se aplican para las devoluciones o compensaciones originadas en otros conceptos, máxime cuando en el artículo demandado se utiliza la expresión “de saldos” con lo cual reitera la aplicación del procedimiento general, pero en el caso de los responsables del régimen común, además de lo anterior, cuando el saldo provenga de retenciones, el derecho se concreta hasta el monto de lo retenido, sin perjuicio de obtener la devolución o compensación por el mayor monto de impuestos descontables (art. 483 E.T.) o la imputación de que trata el artículo 484-1 del Estatuto Tributario. Así las cosas no encuentra la Sala que la disposición acusada haya excedido la potestad reglamentaria otorgada al Presidente de la República por el artículo 18911 de la Constitución Nacional sino que desarrolló la ley 223 de 1997 con la clara

finalidad de darle cumplida ejecución al establecer el procedimiento para obtener la devolución o compensación de los saldos generados por exceso de retención en la fuente del impuesto a las ventas a los sujetos pasivos de dicho tributo. Por consiguiente no se infringieron las normas citadas por el demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y COMUNÍQUESE. CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha

LIGIA LOPEZ DIAZ GERMAN AYALA MANTILLA

Presidente

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario