CE-11001-03-27-000-2001-0311-01(12686)-2003

CONTRIBUYENTES CON TRANSACCIONES DE LAS CUANTIAS MINIMASNo están obligados a reportar información tributaria a la DIAN / INFORMACION TRIBUTARIA DE CONTRIBUYENTES SIN MOVIMIENTOS DURANTE EL AÑO - Es improcedente exigir su presentación al no preverlo así el artículo 631 del Estatuto Tributario / OBLIGADOS QUE NO DEBEN PRESENTAR INFORMACIÓN - Nulidad art. 18 resolución 7328 de 1998 de la Dian Es así como según los literales e) y f) del artículo 631, la obligación de presentar la información ante la Administración, recae en caso de haberse efectuado pagos que constituyen costo o deducción o den derecho a impuesto descontable, y en el evento de haber recibido ingresos cuyos montos superen los establecidos para 1998, de suerte que si alguno de los sujetos obligados a presentar información por el monto de sus ingresos o de su patrimonio, no efectuó movimientos durante el año gravable 1998, no es posible concluir que a pesar de ello se halla incurso en la obligación de información, pues ésta no sólo está enmarcada en el monto de los ingresos y del patrimonio, sino también, en los términos del artículo 631 del Estatuto Tributario, por el valor de la transacción, ya que no toda transacción debe ser informada, sino únicamente la que supere determinado tope. Así, no se entiende como si los sujetos a quien va dirigida la disposición, esto es, las personas o entidades contribuyentes o no contribuyentes, no realizan movimientos durante el año gravable 1998, la Dirección de Impuestos a través de la resolución en referencia les impone la obligación de informar esta situación,

cuando la norma superior de un lado parte de la premisa de que existen movimientos, como son los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, o pagos o abonos que constituyen costo o deducción, y de otro lado circunscribe el deber, a que las operaciones superen una determinada cuantía, razón por la cual, si no se efectúan movimientos, no es posible establecer en cabeza de ellos la obligación, so pena de vulnerar el artículo 631 del Estatuto Tributario. Sin embargo, como la obligación de informar de que trata los literales h) e i) del artículo 631 del E.T. sigue siendo en consonancia con éstos, la identificación de cada uno de los acreedores por pasivos y la de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación de su valor, la resolución acusada resulta violatoria de la norma superior, porque en cambio de exigir que se informe lo que indica el artículo 631 del E.T., exige que se informe que durante el período gravable no se presentaron movimientos, obligación que no se desprende de la norma citada y no suple lo que ésta exige.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá, D.C., diciembre tres (3) de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-27-000-2001-00311-01(12686)

Actor: MARY GONZÁLEZ DE GUEVARA

Demandado: LA NACIÓN - DIAN

Referencia: ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD RESOLUCIÓN N° 7328 DE 1998.

F A L L O La ciudadana MARY GONZÁLEZ DE GUEVARA, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, acusó la legalidad del artículo 18 de la Resolución N° 7328 de 22 de octubre de 1998, expedida por el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales. EL ACTO ACUSADO Corresponde al artículo 18 de la Resolución N° 7328 de 22 de octubre de 1998, cuyo texto es el siguiente: “ARTÍCULO 18. Obligados que no deben presentar información. Los sujetos obligados a informar, de que trata la presente resolución, que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales a, e, f, h, i, m; no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1998, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al Grupo Ejecutor de información Exógena de la Subdirección de Fiscalización para el control y Penalización Tributaria de la U.A.E. DIAN de Santafé de Bogotá D.C., dentro de los plazos establecidos en el siguiente artículo.” LA DEMANDA La accionante citó como desconocidas las siguientes disposiciones: Artículo 189 numeral 11, 113 y 338 de la Constitución Política y 631 del Estatuto Tributario. Luego de transcribir el artículo 631 de 1997 del Estatuto Tributario, señaló que la norma acusada se extralimitó en su función reglamentaria, ya que exige informaciones no contenidas en el artículo 631, al establecer frente a las

personas que no hubiesen tenido movimiento o que realizaron movimientos no sujetos a ser informados, que deben presentar un oficio informando de este hecho al grupo de información exógena de la DIAN, so pena de la imposición de la sanción por no informar establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario. Sostuvo que en la resolución acusada se está creando una nueva obligación tributaria, que no existe en la norma a reglamentar, violando con ello la ley. Advirtió que la Resolución N° 3391 de 1997 contenía en su artículo 6 una previsión similar, que fue anulada por el Consejo de Estado en la sentencia de 13 de noviembre de 1998, expediente 0090-00. Enfatizó en el hecho de que con la norma acusada se creó una nueva obligación de naturaleza tributaria, a través de la facultad de reglamentación, con violación del artículo 338 de la Carta Política que establece en cabeza de los órganos de representación popular, la facultad de crear tributos, proceder que también se constituye en violatorio del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, pues hubo un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por último indicó que el artículo 113 Constitucional, resultó desconocido habida cuenta que las funciones de cada rama son separadas y deben ser ejercidas a manera de colaboración armónica y tratándose de la facultad reglamentaria, teniendo como límite, el contenido de la norma que regula. OPOSICIÓN La apoderada de la Nación se opuso a las pretensiones de la demanda, por que

indicó que la norma demandada no es una reproducción del artículo 6° de la Resolución N° 3391 de 1997, anulado mediante sentencia del 13 de noviembre de 1998, ya que mientras la norma anulada se refería de manera general a las personas que no hubiesen tenido movimiento o para quienes el movimiento no esté sujeto a ser informado, la norma demandada se refiere específicamente a los sujetos de que tratan los literales a), e), f), h), i) y m) del artículo 631 del Estatuto Tributario, siempre que no hubiesen tenido movimiento dentro del respectivo año gravable. Estimó que el artículo 631 del Estatuto Tributario no resultó violado, por cuanto esta disposición faculta al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales para solicitar a las personas o entidades, contribuyentes o no, una o varias de las informaciones allí consagradas, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información necesarios para el debido control de los tributos. La norma demandada no vulneró el anterior precepto, por cuanto se refiere de manera específica a los sujetos obligados a informar, para indicar que cumplen con la obligación tributaria haciéndolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal, siempre y cuando no hubiesen tenido movimiento durante el respectivo año gravable y con base en las cuantías para informar establecidas en cada uno de los literales del artículo 631 del Estatuto Tributario. No es cierto que la norma demandada esté estableciendo nuevos sujetos pasivos del deber de informar, sino que los sujetos obligados a informar de que tratan cada una de las resoluciones demandadas, que no hubiesen tenido movimiento

durante el año gravable 1998, son quienes deben cumplir con dicha obligación por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal, según el caso. La norma acusada en lugar de transgredir el artículo 631 del Estatuto Tributario, lo acata y desarrolla de acuerdo con los parámetros contenidos en el mismo, pues como desprende de su primer inciso, faculta al Director de Impuestos para solicitar a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes, una o varias de las informaciones allí contenidas, sin que resulte ilegal que ciertos sujetos obligados a informar en razón de su cuantía, que no hubiesen tenido movimientos en el año de 1998, cumplan con su obligación, informándolo a través de un oficio. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La accionante insistió en que la norma acusada debe declararse nula por extralimitación del artículo 631 del Estatuto Tributario. En relación con los literales e) y f), adujo que en ellos el deber de informar está sujeto al valor del pago, de manera que si ningún pago del período supera el valor dado en la norma, no existe la obligación de informar nada ya que la norma no señala que se deba informar que no hubo movimientos sujetos a ser informados. Respecto de los literales h) e i) indicó que si no existen pasivos o créditos activos, no existe la obligación de informar el “no movimiento o los movimientos no sujetos a ser informados”. Del texto del artículo 631 del Estatuto Tributario, concluyó que los contribuyentes que no realicen alguna de las operaciones allí enlistadas, no tiene información

para presentar a la DIAN, ya que en el texto de la norma no existe algún literal que obligue a presentar informaciones a quienes no realizaron operaciones, obligación que se pretende imponer desviando la facultad de reglamentación establecida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Insistió en la vulneración del artículo 338 de la Constitución Política, derivada de exigir un deber tributario que no emana de la ley, con lo cual se creó una obligación de naturaleza tributaria a través de una facultad de reglamentación del gobierno. A manera de conclusión expresó que es palmaria la violación de la ley a través de la facultad de reglamentación, ya que cuando el artículo 631 establece esta facultad expresando que el Director de Impuestos podrá solicitar a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, es claro que dicha facultad se circunscribe a solicitar las informaciones que taxativamente se citan en cada uno de los literales de la norma, que no dice nada respecto de los no obligados a suministrar información, ni mucho menos establece sanciones para éstos por no informar que no tienen cifras a reportar, es decir, que no se encuentran dentro de los obligados por la ley. Por su parte, la apoderada de la Nación sostuvo que el primer inciso del artículo 631 del Estatuto Tributario, faculta al Director de Impuestos para solicitar a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes, una o varias de las siguientes informaciones, con el fin de efectuar los estudios y cruces de información, necesarios para el debido control de los tributos. La facultad comentada contribuye a controlar la evasión y la elusión fiscal,

básicamente con el fin de adelantar programas de fiscalización que garanticen un adecuado control fiscal y se cumpla con el postulado constitucional contenido en el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política. A su juicio no es ilegal que el Director haya dicho en la resolución, que ciertos sujetos obligados a informar en razón a sus cuantías, que no hubiesen tenido movimiento en el año gravable de 1998, cumplan con la obligación de informar a través de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal. MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó que se decrete la nulidad de la norma acusada, dictada por el Director de Impuestos en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 631 del Estatuto Tributario. Artículo que apenas autoriza al funcionario para que solicite a las personas y entidades, contribuyentes y no contribuyentes determinadas informaciones, concretamente los nombres y apellidos o razón social y NIT de las personas o entidades con quienes hayan realizado operaciones comerciales, descripción de los activos fijos adquiridos en el año, cuyo costo exceda a $500.000, con indicación del valor patrimonial y del costo fiscal y la discriminación total o parcial de las partidas consignadas en los formularios de las declaraciones tributarias. En el acto acusado, el Director General le impone a quienes no tuvieron ningún movimiento o no realizaron operaciones comerciales de las que pueda derivarse el deber de informar, la obligación de informar esa situación al Grupo Ejecutor de Información Exógena de la Subdirección para el Control y Penalización Tributaria,

sin que tal exigencia se encuentre prevista en la norma superior. Por último recordó que el artículo 6 de la Resolución N° 3391 de 1997 fue anulado por el Consejo de Estado, el cual contenía una disposición semejante a la aquí acusada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debate en el presente proceso, la legalidad del artículo 18 de la Resolución 7328 de octubre 22 de 1998 que señala que los sujetos obligados a informar, “que con base en las cuantías para informar establecidas en los literales a), e), f), h), i) m)” (año gravable 1998); del artículo 631 del Estatuto Tributario, no hubieren tenido movimiento durante el año gravable, cumplen con su obligación tributaria informándolo por medio de un oficio firmado por el representante legal, contador o revisor fiscal según el caso, dirigido al Grupo de Información Exógena de la Subdirección de Fiscalización para el control y penalización tributaria de la UEA – DIAN de Santa Fe de Bogotá. El cargo principal de la demanda está basado en que la norma acusada excede el artículo 631 del Estatuto Tributario, al crear una nueva obligación tributaria no emanada de la ley, como es la de informar que no se está en la obligación de informar, como también en su oportunidad lo dispuso el artículo 6 de la Resolución 3391 de 1996, que establecía la misma obligación de que trata el acto acusado, y que fue anulado por el Consejo de Estado mediante sentencia proferida el 13 de noviembre de 1998, expediente 11001. En efecto, en el fallo 11001 de 13 de noviembre de 1998 Consejero Ponente Dr.

Germán Ayala Mantilla, esta Sección anuló el artículo 6 de la Resolución 3391 de 1996, cuyo texto era el siguiente: “ARTÍCULO 6. Obligados que no deben presentar información. Las Personas y Entidades obligadas a informar, que no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no está sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia, cumplen con su obligación tributaria, informándolo por medio de un Oficio firmado por el Represente Legal y Contador o Revisor Fiscal, dirigido al Grupo de Información Exógena de la Subdirección de Fiscalización para el Control y Penalización Tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Santafe de Bogotá D.C, dentro de los plazos establecidos para presentar la información de cada Resolución. "Lo anterior, sin perjuicio de la verificación que realice la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.” En esa oportunidad el anterior artículo fue declarado nulo, por encontrar la Sala que adicionaba el artículo 631 del Estatuto Tributario, “al exigir a quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no esté sujeto a ser informado, la presentación de un oficio que dé cuenta de tal hecho y penalizando, de paso, el incumplimiento de la obligación impuesta mediante la Resolución acusada.” Igualmente se advirtió, que la exigencia de deberes tributarios debe estar expresamente prevista en disposiciones de carácter legal, de manera que resulta inadmisible la imposición de una obligación tributaria por parte de la Administración, a través de una resolución, así ésta sea solo accesoria y menos aun si su incumplimiento acarrea una sanción.

Por último, se dijo que el presupuesto de hecho previsto por la ley para que surja la obligación de informar, es justamente el contrario al señalado en el acto acusado, como quiera que el artículo 631 del Estatuto Tributario solo previó la obligación de informar, para aquellas personas o entidades que tuviesen cierto movimiento e incluso sobrepasaran determinada cuantía en sus operaciones, más no para quienes no hubiesen tenido movimiento o el movimiento no se halle sujeto a ser informado durante el año gravable en referencia. Sin embargo, como la norma acusada establece en forma diferente la obligación de informar para aquellos sujetos que no hubieren tenido movimiento en el año gravable de 1998, por cuanto la atan a las cuantías señaladas en algunos de los literales del artículo 631 del Estatuto Tributario, la Sala se pronunciará en relación con la forma específica en que se encuentra redactado el artículo 18 de la Resolución N° 7328 de 1998. Tal como se encuentra redactado el artículo 631 del Estatuto Tributario, que faculta al Director de Impuestos Nacionales para solicitar - a las personas o entidades, contribuyentes o no contribuyentes -, una o varias de las informaciones que la misma norma prevé, se observa que cada una de éstas se halla referida a situaciones distintas que ameritan ser tenidas en cuenta en forma individual, para establecer si implican movimiento económico o no y de paso si se constituyen en reproducción del acto anulado por esta jurisdicción. Lo anterior, porque la obligación de presentar la información ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, está dada en algunos casos, por el monto de las operaciones, y en otros, recae sobre situaciones jurídicas que deben

reportarse sin tener en cuenta su cuantía. Ahora bien, la Resolución 7328 de 1998 establece que la obligación de presentar información recae en aquellas personas o entidades cuyo patrimonio bruto sea superior a $2’108.000 o que hayan tenido unos ingresos brutos superiores a $4’216.000, en el último día del año gravable de 1998. Así mismo, dispone en el artículo 18 aquí acusado, que de acuerdo con los anteriores parámetros, los sujetos obligados a informar deben presentar información en relación con los literales a), e), f), h), i) y m), a pesar que no hubiesen tenido movimiento durante el año gravable de 1998, deber que cumplen mediante un oficio que señale dicha situación, dirigido al Grupo Interno de Trabajo de Información Exógena. El literal e) establece la obligación de informar “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los beneficiarios de pagos o abonos, que constituyan costo, deducción o den derecho a impuesto descontable, incluida la compra de activos fijos o movibles, en los casos en los cuales el valor acumulado del pago o abono en cuenta en el respectivo año gravable sea superior a diez millones de pesos ($10’000.000, base año gravable de 1995), con indicación del concepto, retención en la fuente practicada e impuesto descontable.” El literal f) establece la obligación de informar ”Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades de quienes se recibieron ingresos, en los casos en los cuales el valor acumulado del ingreso en el respectivo año gravable sea superior a veinticinco millones de pesos

($25.000.000 base año gravable de 1995), con indicación del concepto e impuesto sobre las ventas liquidado cuando fuere el caso.” El literal h) impone la obligación sobre los “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los acreedores por pasivos de cualquier índole, con indicación de su valor.” Y el literal i) dispone el deber de informar los “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada uno de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación del valor del crédito.” Es así como según los literales e) y f) del artículo 631, la obligación de presentar la información ante la Administración, recae en caso de haberse efectuado pagos que constituyen costo o deducción o den derecho a impuesto descontable, y en el evento de haber recibido ingresos cuyos montos superen los establecidos para 1998, de suerte que si alguno de los sujetos obligados a presentar información por el monto de sus ingresos o de su patrimonio, no efectuó movimientos durante el año gravable 1998, no es posible concluir que a pesar de ello se halla incurso en la obligación de información, pues ésta no sólo está enmarcada en el monto de los ingresos y del patrimonio, sino también, en los términos del artículo 631 del Estatuto Tributario, por el valor de la transacción, ya que no toda transacción debe ser informada, sino únicamente la que supere determinado tope. Así, no se entiende como si los sujetos a quien va dirigida la disposición, esto es, las personas o entidades contribuyentes o no contribuyentes, no realizan movimientos durante el año gravable 1998, la Dirección de Impuestos a través de

la resolución en referencia les impone la obligación de informar esta situación, cuando la norma superior de un lado parte de la premisa de que existen movimientos, como son los pagos que dan derecho a descuentos tributarios, o pagos o abonos que constituyen costo o deducción, y de otro lado circunscribe el deber, a que las operaciones superen una determinada cuantía, razón por la cual, si no se efectúan movimientos, no es posible establecer en cabeza de ellos la obligación, so pena de vulnerar el artículo 631 del Estatuto Tributario. Los literales h) e i) del citado artículo, obligan a informar, sobre los acreedores por pasivos de cualquier índole y sobre los deudores por concepto de créditos activos, de donde se desprende que sin necesidad de que tales pasivos o créditos hayan sido adquiridos durante el año gravable, si los sujetos a quienes va dirigida la resolución exceden el monto del patrimonio y los ingresos, se hallan incurso en la obligación, a pesar de no haber tenido movimientos, como quiere que en estos dos eventos no se requiera que el pasivo o el crédito del contribuyente haya sido producto de sus movimientos en ese año, sino que se encuentren vigentes, razón por la cual en estos dos casos subsiste la obligación de informar. Sin embargo, como la obligación de informar de que trata los literales h) e i) del artículo 631 del E.T. sigue siendo en consonancia con éstos, la identificación de cada uno de los acreedores por pasivos y la de los deudores por concepto de créditos activos, con indicación de su valor, la resolución acusada resulta violatoria de la norma superior, porque en cambio de exigir que se informe lo que

indica el artículo 631 del E.T., exige que se informe que durante el período gravable no se presentaron movimientos, obligación que no se desprende de la norma citada y no suple lo que ésta exige. La misma situación se presenta respecto del literal m) del artículo 631 del Estatuto Tributario, pues también supone el que haya existido movimientos, al obligar a informar cuando el valor de la factura de venta, de cada uno de los beneficiarios de los pagos o abonos en cuenta, que constituyan costo o deducción o generen impuesto descontable, superen determinado monto, de suerte que también implica la realización de una transacción con efectos fiscales. Caso distinto es el consagrado en el literal a) del artículo 631 del Estatuto Tributario, que obliga a informar “Apellidos y nombres o razón social y NIT de cada una de las personas o entidades que sean socias, accionistas, cooperadas, comuneras o asociadas de la respectiva entidad, con indicación del valor de las acciones, aportes y demás derechos sociales, así como de las participaciones o dividendos pagados o abonados en cuenta en calidad de exigibles.” En este evento nuevamente la diferencia radica, en que la composición social de las personas jurídicas o entidades obligadas a informar, no está sujeta a que existan movimientos durante el año gravable, de tal forma que si los sujetos a quienes va dirigida la resolución están obligados a informar de acuerdo con los parámetros de ingresos o de patrimonio, a pesar que no realicen transacciones durante el año en cuestión, deben informar sobre la identificación de sus socios, accionistas, cooperados o comuneros, indicando el valor de las acciones, aportes

o participaciones, tal como lo establece el artículo 631 del E.T., sin que sea legal variar la anterior obligación, al establecer que lo que deben informar es que no han realizado movimientos durante el período gravable, lo que amerita también por este aspecto su anulación. En idéntico sentido se pronunció la Sección en el fallo 12828 Actor : Mateo Samper, en relación con la Resolución N° 1975 de 1999, artículo 19. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A DECLÁRASE la nulidad del artículo 18 de la Resolución 7328 del 1998, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Cópiese, notifíquese, archívese. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha. LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO

HINCAPIÉ

Raúl Giraldo Londoño Secretario