CE-11001-03-27-000-2001-0378-01(12827)-2002

ENTIDAD RECAUDADORA DE IMPUESTOS - Las obligaciones contenidas en el artículo 801 del Estatuto Tributario no necesariamente deben cumplirse en el orden establecido en tal norma / INFORMACION TRIBUTARIA RECIBIDA POR ENTIDAD RECAUDADORA - El Ministerio está facultado para exigir que primero se trascriba la información y luego se envíen los documentos / SANCIONES A ENTIDADES RECAUDADORAS - Las instrucciones para las entidades recaudadoras no vulneran la normatividad sobre sanciones a aquellas / ADMINISTRACION TRIBUTARIA - Su gestión fiscalizadora depende en gran parte de la información en medios magnéticos que le presente las entidades recaudadoras La Resolución acusada no estableció un orden diferente al previsto en la Ley para desarrollar las obligaciones derivadas de la autorización para recaudar, sencillamente porque ésta no consagró secuencia alguna; se limitó a señalar las obligaciones de las entidades autorizadas para recaudar impuestos. Tanto la obligación de entregar al fisco las declaraciones y recibos de pago, como la de transcribir en medios magnéticos la información contenida en estos documentos, se encuentran respectivamente prescritas en los numerales d) y f) del artículo 801 del Estatuto Tributario y para cada una de ellas, la Ley facultó expresamente al Ministerio de Hacienda para que fije los plazos y lugares en que deben concretarse. De la norma invocada no es posible deducir prohibición alguna para que el Ministerio decida que en primer lugar se cumpla con la obligación de transcribir en forma sistematizada la información recibida y luego de verificar su correcto diligenciamiento, se reciban los documentos físicos. Adicionalmente,

como lo señala el apoderado de la Nación, la gestión tributaria depende en buena medida de la información entregada en medios magnéticos por las entidades autorizadas para recaudar, de tal forma que hoy en día los avances de la tecnología permiten con mayor eficiencia, tener los datos de las declaraciones tributarias y recibos de pago presentados por los contribuyentes y responsables. Con la gran cantidad de documentos tributarios, de nada sirve la entrega de paquetes sin que previamente se hayan procesado en medios informáticos, porque se retardaría la gestión de recaudo, fiscalización o devolución de impuestos generando perjuicios no solo a la Administración, sino también a los contribuyentes cuando tienen saldos a su favor o en general pretendan hacer valer en su favor declaraciones o recibos de pago presentados en la red bancaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-27-000-2001-0378-01(12827)

Actor: JAIME ABELLA ZARATE Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Acción de nulidad artículos 34 y 40 de la Resolución 770 de 1995 expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

F A L L O El ciudadano JAIME ABELLA ZARATE, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial de los artículos 34 y 40 de la Resolución 770 de 1995 expedida por

el Ministro de Hacienda y Crédito Público. LA NORMA DEMANDADA La demanda se dirige contra los apartes destacados de los artículos 34 y 40 de la Resolución 0770 del 22 de marzo de 1995:

RESOLUCIÓN NÚMERO 0770 DE 1995

(marzo 22) Por la cual se dictan disposiciones para el proceso de recepción de las declaraciones y el recaudo de los impuestos, anticipos, sanciones, intereses y demás tributos administrativos por la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de las Instituciones Financieras. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, en uso de sus facultades legales, y en especial de las conferidas por el artículo 801 del Estatuto Tributario,

DECRETA: (...) Artículo 34. Entrega de paquetes, conformación, plazos, requisitos y lugar de presentación. Por conducto de las oficinas que actúen con el carácter de centralizadora, las Entidades Autorizadas para recaudar deberán entregar a la División de Recaudación o quien haga sus veces, en las respectivas Administraciones de Impuestos y Aduanas Nacionales, agrupados por tipo de formulario, todos los paquetes que contengan el original de las declaraciones o recibos de pago provenientes de la recepción y recaudo efectuados en un mismo día, por todas las oficinas, sucursales o agencias asignadas a las centralizadoras conforme a lo previsto en el artículo 12 de la presente resolución.

La entrega se efectuará una vez verificado el correcto diligenciamiento de

las plantillas de control y efectuados la transcripción y el procesamiento sistematizado de la información en los términos señalados en el Capítulo IV de la presente resolución. En todo caso la entrega se hará dentro de los plazos establecidos en los artículos 37, 38 y 39, según el caso. (...) Artículo 40. Requisitos para la recepción de los paquetes. (Según el texto que adoptó el artículo 4° de la Resolución 4740 de diciembre 22 de 1995). Los paquetes de documentos con las declaraciones y/o recibos de pago, serán recepcionados por las Administraciones, siempre y cuando se encuentren grabados en el sistema informático y coincidan con los siguientes datos: a) Fecha de recaudo b) Modalidad del contribuyente c) Tipo de documento d) Número de documentos e) Valor total de los renglones T.P. (Total Pago o Total pagado con esta declaración).

PARÁGRAFO: El procedimiento de recepción y aceptación previsto en este artículo se implementará una vez las administraciones posean los mecanismos sistematizados para su aplicación.

DEMANDA El accionante consideró que el Ministro de Hacienda incurrió en errónea interpretación del artículo 801 del Estatuto Tributario en concordancia con los artículos 674, 675, 676 y 677. Igualmente, en una errada interpretación de las facultades y objetivos atribuidos por el Decreto 2112 de 1992 y, como consecuencia, se presenta violación de los artículos 84 y 121 de la Constitución Política. Indicó que las obligaciones de las entidades autorizadas para recaudar, enumeradas en el artículo 801 del Estatuto Tributario, son independientes unas de

otras, porque deben desarrollarse según la natural secuencia del tiempo, es decir, primero recibir las declaraciones y pagos; luego conservar los documentos; después consignar los valores recibidos; posteriormente entregar los documentos; luego diligenciar la planilla de control, y por último, transcribir y entregar en medios magnéticos la información respectiva. Subrayó que el sistema sancionatorio fijado por el legislador mantiene esta independencia de labores al identificar cada una de las obligaciones adquiridas por las entidades recaudadoras y su correspondiente sanción. Manifestó que al regular la entrega de la información, la Resolución 0770 de 1995 estableció unas condiciones no previstas en la ley, porque en su artículo 34 establece como condición para la entrega de los documentos, la previa elaboración de las planillas de control y que se haya surtido el procedimiento sistematizado de la información, de tal forma que sin esta actuación no se puede cumplir con la entrega de los paquetes con los documentos. Estimó que esta situación implica que la sanción por extemporaneidad por una de las obligaciones conlleve también otra, pues está prohibido para los funcionarios de la Administración recibir los documentos que se encuentren listos si no están grabados en el sistema informático. Manifestó que las entidades financieras sufren diversos inconvenientes que impiden el seguimiento estricto de esta secuencia. Puso en duda la legalidad de la totalidad de la Resolución 770 de 1995, pero dejó en claro que su impugnación se limita a los apartes enunciados de los artículos 34 y 40. Por último manifestó que el acto vulneró los artículos 83 y 84 de la Carta, porque estableció requisitos y condiciones no consagradas en la ley para actividades

reglamentadas de manera general. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA El apoderado de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, solicitó denegar las súplicas de la demanda. Señaló que el Ministerio de Hacienda es competente para autorizar a bancos y demás entidades especializadas que cumplan los requisitos exigidos, para recaudar los impuestos, de conformidad con el artículo 801 del Estatuto Tributario, norma que señaló las obligaciones que debían cumplir las entidades autorizadas, dentro de las que se cuenta “transcribir y entregar en medios magnéticos, en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la información contenida en las declaraciones y recibos de pago recibidos”. Manifestó que el acto demandado ni adicionó ni modificó la ley, sino que la interpretó, por lo que estimó que la inconformidad del actor se debe a que la norma superior utiliza la expresión “medios magnéticos”, mientras que la resolución usa la equivalente en lenguaje informático actual: “procesamiento sistematizado” o “sistema informático” Adujo que la función de recibir las declaraciones tributarias y recaudar los impuestos es del Estado a través de la DIAN y al desplazar estas facultades hacia las entidades bancarias se entrega el ejercicio de una función pública, por lo que deben sujetarse a las reglas de la Administración y a las sanciones correspondientes. Añadió que para el cumplimiento de esta función existe libertad, pues depende de un convenio suscrito con la Administración. Señaló que de nada sirven los paquetes, sin que se verifique la trascripción y el

procesamiento sistematizado de la información, porque ello implicaría devoluciones que generan traumas y congestión. Manifestó que el principio de eficiencia en el control administrativo se desarrolla en las normas impugnadas, al permitir depurar inconsistencias que pueden generarse al interior de la Administración. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes reiteraron lo expuesto con ocasión de la demanda y su contestación. El actor agregó que aunque es cierto que el Gobierno Nacional al reglamentar la ley ocupa el primer lugar como intérprete de la misma, no debe olvidarse que para desempeñar dicha función su competencia esta limitada a expedir las ordenes para su cumplida ejecución, no para modificarla. Citó algunas Sentencias de esta Corporación en ese sentido. MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó denegar las súplicas de la demanda. El Ministerio Público no comparte la afirmación que hace el demandante en el sentido de que el artículo 34 inciso 2° de la Resolución 0770 de 1995 condiciona la entrega de los paquetes que contengan las declaraciones o recibos de pago, al hecho de que se hayan efectuado “la transcripción y el procesamiento sistematizado de la información.” Agregó que aún en el caso que lo hiciera, ello no implica violación del artículo 801 del Estatuto Tributario. Estimó que si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público puede autorizar a los bancos y demás entidades especializadas para que recauden impuestos y reciban declaraciones tributarias, es obvio que también pueda exigirles el cumplimiento de las condiciones legales.

CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN

Corresponde a la Sección Cuarta decidir sobre la legalidad de los apartes acusados de los artículos 34 y 40 de la Resolución 770 de 1995 expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. La disposición acusada fue derogada expresamente por la Resolución 8 de 2002 del Ministerio de Hacienda, sin embargo, esta Sección, adoptando el criterio de la Sala Plena de esta Corporación,1 avocará el análisis de su legalidad, porque si bien, la derogatoria de un acto administrativo de carácter general surte efectos hacia el futuro, el acto acusado produjo consecuencias durante su vigencia y es posible que situaciones de carácter particular y concreto no estén aún consolidadas. Siguiendo este criterio, es procedente estudiar la legalidad de actos administrativos que han perdido vigencia, para el adecuado restablecimiento del orden jurídico supuestamente vulnerado, ante situaciones, en las que la actuación general acusada surtió efectos y no están en firme. El actor considera que los actos vulneran el artículo 801 del Estatuto Tributario, que es del siguiente tenor: “Artículo 801 Autorización para recaudar impuestos. En desarrollo de lo dispuesto en el artículo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalará los bancos y demás entidades especializadas, que cumpliendo con los requisitos exigidos, están autorizados para recaudar y cobrar impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses, y para recibir declaraciones tributarias. Las entidades que obtengan autorización, deberán cumplir con las

siguientes obligaciones: 1 Sentencia del 14 de enero de 1991, expediente S-157, con ponencia del Magistrado Carlos Gustavo Arrieta Padilla a) Recibir en todas sus oficinas, agencias o sucursales, con excepción de las que señale la Dirección General de Impuestos Nacionales, las declaraciones tributarias y pagos de los contribuyentes, responsables, agentes retenedores o declarantes que lo soliciten, sean o no clientes de la entidad autorizada. b) Guardar y conservar los documentos e informaciones relacionados con las declaraciones y pagos, de tal manera que se garantice la reserva de los mismos. c) Consignar los valores recaudados, en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. d) Entregar en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito público, las declaraciones y recibos de pago que hayan recibido. e) Diligenciar la planilla de control de recepción y recaudo de las declaraciones y recibos de pago. f) Transcribir y entregar en medios magnéticos, en los plazos y lugares que señale el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la información contenida en las declaraciones y recibos de pago recibidos, identificando aquellos documentos que presenten errores aritméticos, previa validación de los mismos. g) Garantizar que la identificación que figure en las declaraciones y recibos de pago recibidos, coincida con la del documento de identificación del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante. h) Numerar consecutivamente los documentos de declaración y pago recibidos, así como las planillas de control, de conformidad con las series

establecidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, informando los números anulados o repetidos.” (Subraya la Sala) Para el demandante, esta norma fijó un orden consecutivo en el que se deben realizar las obligaciones de las entidades autorizadas para recaudar, el cual no corresponde al establecido en la Resolución acusada, como quiera que la entrega de los paquetes con documentos debe efectuarse con posterioridad y previo el cumplimiento de la “transcripción y procesamiento sistematizado” de los mismos. La Sala considera que contrario a lo afirmado por el actor, el artículo 801 del Estatuto Tributario no impone un orden cronológico de las actividades que deben realizar las entidades autorizadas para recaudar, sino que simplemente enumera las obligaciones que éstas adquieren. Baste señalar que los numerales g) y h) de la norma legal, referidos al deber de garantizar que la identificación del contribuyente coincida con la registrada en la declaración y a numerar consecutivamente los documentos recibidos, no son las últimas actividades que realizan las entidades financieras dentro del proceso de recaudación de impuestos, pues éstas se verifican al tiempo de recibir los documentos de los declarantes (literal a) y antes de remitirlos a la Administración (literal d). Igualmente, si la obligación del literal d) del artículo 801 del Estatuto Tributario antecediera en el tiempo a la del literal f), haría su cumplimiento más difícil de lo planteado por el actor, pues no podría transcribirse en medios magnéticos la información contenida en las declaraciones y recibos de pago, si con anterioridad los documentos deben ser entregados físicamente a la Administración.

La Resolución acusada no estableció un orden diferente al previsto en la Ley para desarrollar las obligaciones derivadas de la autorización para recaudar, sencillamente porque ésta no consagró secuencia alguna; se limitó a señalar las obligaciones de las entidades autorizadas para recaudar impuestos. Ahora bien, el actor precisa su inconformidad en la exigencia de que si previamente no se ha efectuado la transcripción electrónica de los documentos, no es posible entregar a la Administración las declaraciones y recibos de pago radicados. Tanto la obligación de entregar al fisco las declaraciones y recibos de pago, como la de transcribir en medios magnéticos la información contenida en estos documentos, se encuentran respectivamente prescritas en los numerales d) y f) del artículo 801 del Estatuto Tributario y para cada una de ellas, la Ley facultó expresamente al Ministerio de Hacienda para que fije los plazos y lugares en que deben concretarse. De la norma invocada no es posible deducir prohibición alguna para que el Ministerio decida que en primer lugar se cumpla con la obligación de transcribir en forma sistematizada la información recibida y luego de verificar su correcto diligenciamiento, se reciban los documentos físicos. Los bancos y demás entidades autorizadas para recaudar impuestos y recibir las declaraciones tributarias son particulares que cumplen funciones públicas, por lo que resulta lógico que el Estado, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y dentro del marco legal, establezca reglas para el cabal cumplimiento de su misión, con mayor razón tratándose de dineros públicos.

Es función del Ejecutivo velar por el estricto recaudo y al establecer la forma de cumplir con la obligación que el Estado delega en las entidades autorizadas, bien puede señalar los mecanismos que le permitan controlar y garantizar el óptimo recaudo. Adicionalmente, como lo señala el apoderado de la Nación, la gestión tributaria depende en buena medida de la información entregada en medios magnéticos por las entidades autorizadas para recaudar, de tal forma que hoy en día los avances de la tecnología permiten con mayor eficiencia, tener los datos de las declaraciones tributarias y recibos de pago presentados por los contribuyentes y responsables. Con la gran cantidad de documentos tributarios, de nada sirve la entrega de paquetes sin que previamente se hayan procesado en medios informáticos, porque se retardaría la gestión de recaudo, fiscalización o devolución de impuestos generando perjuicios no solo a la Administración, sino también a los contribuyentes cuando tienen saldos a su favor o en general pretendan hacer valer en su favor declaraciones o recibos de pago presentados en la red bancaria. La Sala considera pertinente advertir que de conformidad con el artículo 676 del Estatuto Tributario, se genera sanción cuando las entidades autorizadas para recaudar impuestos incumplen los términos para entregar la información en medios magnéticos, así como los documentos recibidos. Pero si la extemporaneidad en la entrega de los formularios y recibos de pago se origina en la mora de la Administración en el procesamiento y verificación de los medios magnéticos entregados dentro de los plazos legales, ello no amerita sanción. Tampoco es lógico que la entidad recaudadora resulte sancionada por

un hecho que no le es imputable, como sería la demora de la Administración al hacer la verificación del medio magnético. En relación con el argumento del actor en el sentido que los funcionarios se niegan a recibir los documentos en ausencia del medio magnético, debe señalarse que éstos no pueden negarse a recibirlos so pena de incurrir en causal de mala conducta. En los casos en donde hubiere ocurrido tal situación y así se prueben no es posible sancionar por extemporaneidad. Así mismo, la entrega del medio magnético por fuera del término fijado, dará lugar a la sanción por cada día de retraso, sin que vuelva a empezar a contar otra sanción por la consecuente mora en la entrega de los paquetes. Sin embargo, lo anterior no es argumento para declarar la nulidad de los apartes acusados de los artículos 34 y 40 de la Resolución 0770 de 1995, porque de ellos no es posible imputar a la entidad financiera sanciones que provengan de la actuación de la Administración, de suerte que, estas normas no autorizan la acumulación de sanciones, tampoco se refieren a correctivos o penas, como sí lo hacen otros artículos (arts. 60 y siguientes), que no son objeto de reproche por el actor. Las normas acusadas señalan las instrucciones para la entrega de los paquetes con documentos, indicando su conformación, plazos y lugar de presentación, así como los requisitos para su recepción, por lo que mal podrían contravenir las normas del Estatuto Tributario que regulan las sanciones a entidades recaudadoras. Frente al cargo de que el acto acusado vulneró los artículos 83 y 84 de la

Constitución Política, porque estableció requisitos y condiciones para el desarrollo de actividades reglamentadas por la Ley, la Sala precisa que las entidades financieras que reciben las declaraciones tributarias y el pago de los impuestos no actúan bajo el imperativo de una obligación impuesta de manera general y unilateral, puesto que la autorización está condicionada a la celebración de un convenio con el Estado, al cual se acogen por su voluntad. Toda vez que las norma invocadas por el actor no logran desvirtuar la presunción de legalidad de los apartes demandados de la Resolución 770 de 1995 del Ministerio de Hacienda, la Sala negará las súplicas de la demanda. El actor mencionó que la totalidad de la Resolución 770 de 1995 tiene vicios de ilegalidad, sin embargo como expresamente indicó que su demanda se dirige únicamente a los apartes que ya fueron analizados, la Sala no emitirá pronunciamiento sobre el resto del contenido del Acto Administrativo, teniendo en cuenta el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: NIÉGANSE las súplicas de la demanda, de conformidad con la motiva.

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

GERMÁN AYALA MANTILLA LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO