CE-11001-03-27-000-2002-00052-01(8123)

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN - Prohibición de reducción de rentas parafiscales / RECURSOS PARAFISCALES - No son parte del presupuesto / APLAZAMIENTO DE APROPIACIONES - Legalidad al no afectar recursos parafiscales / INGRESOS CORRIENTES - No comprenden rentas parafiscales / RECURSOS DE TESORERIA - Concepto / SENA - No afectación de rentas parafiscales por aplazamiento de apropiaciones Así las cosas, el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 712 de 2002, al no disponer nada sobre el destino de las apropiaciones de las rentas parafiscales del Presupuesto General de la Nación 2002, sino sobre el monto estimado de esas rentas, en el sentido de reducirlas junto con otras, no contraviene el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional ni, por contera, las demás disposiciones superiores invocadas como violadas. En lo atinente al artículo 3º del decreto impugnado, cabe decir que en su caso sí se refiere de manera directa al presupuesto de gastos o apropiaciones del Presupuesto General de la Nación y que, por lo mismo, se presume que las rentas parafiscales no están comprendidas dentro de las afectadas por dicho artículo, dado lo atrás expuesto en el sentido de que no son parte de ese presupuesto, pues sólo lo es el cálculo de sus ingresos, sin que la actora haya acreditado que la partida motivo de su demanda corresponda al gasto de una renta parafiscal. Téngase en cuenta que el aplazamiento ordenado en el artículo censurado corresponde a apropiaciones por $12.707.400.oo con cargo a Ingresos Corrientes de los establecimientos públicos

– carácter que tiene el SENA-, cuyo código es 20, y $ 28.292.600.oo con cargo a “Otros recursos de Tesorería”, también de los establecimientos públicos, cuyo código es 21, conceptos éstos diferentes a los de contribuciones parafiscales, las cuales se distinguen con el código 27 en los anexos del Decreto de Liquidación del Presupuesto, para el caso del SENA, atendiendo lo informado por el Ministerio de Hacienda. Según el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional los ingresos corrientes no comprenden las rentas parafiscales, puesto que sólo incluye como tales los ingresos tributarios y no tributarios, siendo los primeros los impuestos directos e indirectos, mientras que los segundos son las tasas y las multas, conceptos a los cuales es claro que no pertenecen las contribuciones parafiscales, según lo ha precisado ampliamente la jurisprudencia y la doctrina. Por su parte, los “Otros recursos de tesorería” aplicados a los establecimientos públicos, se refieren a los recursos de capital de éstos, concepto que según el artículo 31 ibídem comprende los recursos del balance, del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, rendimientos financieros, diferencial cambiario, donaciones y excedentes financieros. Por consiguiente, no está demostrado en el sub lite que las apropiaciones aplazadas en el presupuesto 2002 del SENA sean con cargo o correspondan a gastos de las contribuciones parafiscales cuyo manejo, administración y ejecución esté asignado a ese establecimiento público nacional, luego el artículo 3º impugnado, en lo pertinente, no se opone al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 712 DE 2002 (13 de abril) GOBIERNO NACIONAL (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre del dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-27-000-2002-00052-01(8123)

Actor: ROSALBA INÉS JARAMILLO MURILLO

Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A. interpuso la ciudadana Rosalba Inés Jaramillo Murillo, para que se declare la nulidad parcial del Decreto Núm. 712 de 13 de abril de 2002, expedido por el Gobierno Nacional.

I. LA DEMANDA

I. 1. Las pretensiones La demandante pide que se declare la nulidad de los artículos 1 y 3 del Decreto Núm. 712 de 13 de abril de 2002, “Por el cual se reducen y aplazan unas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”, en cuanto el artículo 1º, numeral 5, de ese decreto incluye como parte de los ingresos del presupuesto nacional y para su reducción el monto de $84.316.697.438.oo bajo el título de RENTAS PARAFISCALES, y el artículo 3º ibídem aplaza hasta el 30 de septiembre de 2002 la suma de $

41.000.000.000.oo que corresponden al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE ( SENA ).

I. 2. Las normas violadas y el concepto de la violación Señala como normas violadas los artículos 151, 188, 189, numeral 10, 208, 209, 243 y 334 de la Constitución Política, por razones que se resumen en que los apartes demandados violan y desbordan los límites del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y reproducen el artículo 61 de la Ley 547 de 1999, con lo cual desconocen las sentencias C-1379 de 11 de octubre de 2000 y C478 de 1992, en cuanto a la preeminencia de la ley orgánica del presupuesto; el decreto debió ser firmado por el Presidente de la República y por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien pretende aplazar la inversión de recursos que no pertenecen al Presupuesto General de la Nación, y las medidas impugnadas tienen una clara orientación de contracción monetaria siendo que en lugar de aplazar la inversión de tales recursos se debe dejar que retornen al mercado y sirvan para reactivar la demanda y la economía, pero en lugar de ello se incrementa la recesión, violándose así el artículo 334 de la Constitución Política.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demanda fue contestada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en representación de la Nación, en el sentido de que la ley orgánica del presupuesto regula lo concerniente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto general de la Nación, así como el aplazamiento y reducción

presupuestal que son objeto de la demanda, de donde no se violan los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, amén de que no es forzoso ejecutar todos los gastos previstos en el presupuesto, ya que según el artículo 347 ibídem éste es la autorización máxima para su ejecución, principio que ha sido ratificado por la Corte Constitucional. Advierte que el Gobierno, como responsable de la política económica y fiscal, está facultado por el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 para aplazar o reducir el presupuesto cuando se presente alguno de los eventos previstos por la ley para el efecto, lo cual se extiende a todas las entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, según el artículo 11 del estatuto orgánico del mismo, de donde quedan comprendidas también las rentas parafiscales y el SENA en cuanto es un establecimiento público de orden nacional, cuyo presupuesto está regulado por dicho estatuto orgánico, amén de que el aplazamiento afectó apropiaciones de gastos de inversión financiados con ingresos corrientes y con otros recursos del Tesoro. Por lo tanto solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

III. ALEGATOS DE CONCLUSION Las partes guardaron silencio en esta oportunidad.

IV. CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público, tras examinar las normas constitucionales y legales a que se ha hecho alusión, concluye que el Gobierno Nacional está facultado para reducir o aplazar total o parcialmente la ejecución de las apropiaciones presupuestales, lo cual en este caso se debió a la insuficiencia de los recursos que se esperaban

recibir, según la motivación del decreto acusado, y se decidió con el cumplimiento de las exigencias del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Sostiene que los órganos que forman el presupuesto no están obligados a realizar todos los gastos previstos en el mismo y que la autorización dada al Gobierno para su reducción o aplazamiento cobija a todas esos órganos o entidades y a las partidas que lo integran. Considera que el Gobierno no desbordó sus atribuciones constitucionales al adoptar la disposición atacada y solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

V. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1ª. Las disposiciones demandadas.

El objeto de la demanda son los artículos 1, numeral 5, y 3 del Decreto Núm. 712 de 13 de abril de 2002, expedido por el Gobierno Nacional, “Por el cual se reducen y aplazan algunas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002.”, en cuanto el primero reduce el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital en $84.316.697.438.oo., correspondiente al título de RENTAS PARAFISCALES de las RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN DE 2002, y el segundo aplaza hasta el 30 de septiembre de 2002 la ejecución de $ 41.000.000.000.oo que corresponden al SERVICIO NACIONAL

DE APRENDIZAJE (SENA).

Dicho decreto fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las

facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 76 y 771 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de allí que se trate de un acto administrativo de carácter general, de orden nacional, por consiguiente su control corresponde a esta Corporación en proceso ordinario de única instancia.

V. 2. Tales decisiones son acusadas de violar y desbordar los límites del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y reproducir el artículo 61 de la Ley 547 de 1999, desconocer la preeminencia de la ley orgánica del presupuesto por pretender aplazar la inversión de recursos que no pertenecen al Presupuesto General de la Nación, y tener una clara orientación de contracción monetaria, amén de que el decreto debió ser firmado por el Presidente de la República y por el Ministro de

Hacienda y Crédito Público.

V. 3. El meollo del asunto consiste, entonces, en establecer si las facultades invocadas por el Gobierno Nacional le permiten reducir las sumas estimadas por conceptos de rentas parafiscales en el Presupuesto General de la Nación y las apropiaciones del SENA previstas en el mismo presupuesto.

Al respecto se tiene que las únicas de las normas invocadas como violadas que guardan relación directa con esas cuestiones son el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, de modo que de esa pretendida violación depende o se hace derivar la de los demás cánones indicados en la demanda, y el artículo 61 de la Ley 547 de 1999. El primero dispone lo siguiente: 1 Los citados artículos rezan: “Artículo 76.- En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional,

previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el Artículo 347 de la Constitución Política o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones”. “Artículo 77.- Cuando el Gobierno se viere obligado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplica una u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso”. “Art. 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un

determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración ( Ley 179/94, art. 12, Ley 225/95, art.2º)”. A su turno, el artículo 61 de la Ley 547 de 1999, declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1379 de 2000, señalaba: Artículo 61. Cuando el Gobierno Nacional reduzca o aplace las apropiaciones presupuestales en virtud de las normas orgánicas del presupuesto, las Juntas o Consejos Directivos de los órganos que manejen recursos parafiscales o fondos especiales deberán reflejar esta operación y efectuar inmediatamente los ajustes en sus presupuestos, en la misma cantidad y con el mismo detalle" En cuanto a la violación del primero se observa que ciertamente la Corte Constitucional ha deducido del mismo que los recursos parafiscales no forman parte del Presupuesto General de la Nación y que su inclusión tiene por objeto únicamente registrar la cuantía de estas contribuciones2, por lo cual habría que

entender que se sustraerían de las facultades constitucionales y legales del Gobierno respecto de ese presupuesto, en especial de las invocadas en el decreto acusado. Sin embargo, es menester precisar que la no pertenencia de los aludidos recursos al mencionado presupuesto se da sólo con relación a su aplicación, esto es, a la parte de 2 Sentencia C-1379 de 2000 gastos o apropiaciones del presupuesto. Al punto se tiene que según el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compendiado en el Decreto 111 de 1996, el Presupuesto General de la Nación se compone de un Presupuesto de Rentas, un Presupuesto de Gastos y unas disposiciones generales. En el Presupuesto de Rentas se incluye la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional ( negrillas de la Sala ), luego cuando las rentas parafiscales son administradas por un órgano que esté dentro del Presupuesto General de la Nación, se debe considerar que integran éste en la parte del Presupuesto de Rentas. De suerte que en ese sentido la Sala entiende el alcance de la jurisprudencia citada de la Corte Constitucional, y cuyo desconocimiento la actora le atribuye al acto acusado. Así las cosas, se puede inferir que las apropiaciones de las rentas parafiscales manejadas por organismos que son integrantes del Presupuesto General de la Nación escapan de las facultades del Gobierno relativas al cambio de objeto en la ejecución del mismo, empero no su cálculo o estimación, por lo cual, en ese único aspecto de la

estimación quedan sujetas a las facultades que el Estatuto Orgánico del Presupuesto le confiere al Gobierno Nacional. El régimen excepcional que prevé el artículo 29 en comento se refiere al “manejo, administración y ejecución de estos recursos”, lo que “se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella”, pues su apropiación o destinación primigenia justamente la hace esa ley, explicándose así su incorporación condicionada al Presupuesto General de la Nación. En consecuencia, habrá violación del artículo 29 del citado estatuto si lo dispuesto se refiere al destino de las apropiaciones de las rentas parafiscales, pudiéndose observar que ese no es el caso del artículo 1º, numeral 5, del Decreto 712 de 2002, ni está probado que sea el caso del artículo 3º ibídem, pues aquél sólo comprende las rentas parafiscales en relación con su cálculo o estimación, al disponer la reducción de rentas del Presupuesto General de la Nación 2002 en varios de sus rubros, entre los que se encuentra el de aquéllas, como se ha indicado, y no sus apropiaciones. Sobre el particular se debe tener en cuenta que si bien la destinación de las rentas en cuestión está predeterminada por la ley que las crea, no lo está su monto o cuantía para cada año fiscal, de allí que deba ser objeto de cálculo por el Gobierno Nacional y ser incorporada al Presupuesto de Rentas, de donde se encuentra sujeta al mismo carácter de ingresos probables o proyectados para el período fiscal de que se trate y, como tal, es

susceptible de que los recaudos esperados se obtengan o no, así como tener incidencia en la coherencia macroeconómica, situaciones que puede prever el Gobierno Nacional y que el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 establece como causales para reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, pudiéndose entender que también ello vale para reducir las rentas idem, toda vez que la reducción de aquéllas implica la reducción de éstas. Si se pueden reducir las apropiaciones por estimarse que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos, según el citado artículo, por la misma razón se pueden reducir las rentas proyectadas del año. Así las cosas, el numeral 5 del artículo 1º del Decreto 712 de 2002, al no disponer nada sobre el destino de las apropiaciones de las rentas parafiscales del Presupuesto General de la Nación 2002, sino sobre el monto estimado de esas rentas, en el sentido de reducirlas junto con otras, no contraviene el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional ni, por contera, las demás disposiciones superiores invocadas como violadas. En lo atinente al artículo 3º del decreto impugnado, cabe decir que en su caso sí se refiere de manera directa al presupuesto de gastos o apropiaciones del Presupuesto General de la Nación y que, por lo mismo, se presume que las rentas parafiscales no están comprendidas dentro de las afectadas por dicho artículo, dado lo atrás expuesto en el sentido de que no son parte de ese presupuesto, pues sólo lo es el cálculo de sus

ingresos, sin que la actora haya acreditado que la partida motivo de su demanda corresponda al gasto de una renta parafiscal. Téngase en cuenta que el aplazamiento ordenado en el artículo censurado corresponde a apropiaciones por $ 12.707.400.oo con cargo a Ingresos Corrientes de los establecimientos públicos – carácter que tiene el SENA-, cuyo código es 20, y $ 28.292.600.oo con cargo a “Otros recursos de Tesorería”, también de los establecimientos públicos, cuyo código es 21, conceptos éstos diferentes a los de contribuciones parafiscales, las cuales se distinguen con el código 27 en los anexos del Decreto de Liquidación del Presupuesto, para el caso del SENA, atendiendo lo informado por el Ministerio de Hacienda (folio 68). Según el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional los ingresos corrientes no comprenden las rentas parafiscales, puesto que sólo incluye como tales los ingresos tributarios y no tributarios, siendo los primeros los impuestos directos e indirectos, mientras que los segundos son las tasas y las multas, conceptos a los cuales es claro que no pertenecen las contribuciones parafiscales, según lo ha precisado ampliamente la jurisprudencia y la doctrina3. Por su parte, los “Otros recursos de tesorería” aplicados a los establecimientos públicos, se refieren a los recursos de capital de éstos, concepto que según el artículo 31 ibídem comprende los recursos del balance, del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, rendimientos financieros, diferencial cambiario, donaciones y excedentes

financieros. Por consiguiente, no está demostrado en el sub lite que las apropiaciones aplazadas en el presupuesto 2002 del SENA sean con cargo o correspondan a gastos de las contribuciones parafiscales cuyo manejo, administración y ejecución esté asignado a ese establecimiento público nacional, luego el artículo 3º impugnado, en lo pertinente, no se opone al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional. Finalmente, en lo que concierne a la supuesta reproducción del artículo 61 de la Ley 547 de 1999, declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1379 de 2000, basta decir que las acusadas y éstas son normas de diferente carácter y contenido, como quiera que aquéllas son disposiciones administrativas y ésta es de orden legal; unas reducen precisas partidas del presupuesto de rentas y aplazan apropiaciones específicas del Presupuesto General de la Nación 2002, mientras que la otra contiene una regla general dirigida a las juntas o consejos directivos de los órganos que manejan recursos parafiscales o fondos especiales para efectos del Presupuesto General de la Nación 2000, además de que su inexequibilidad fue declarada por razones adjetivas, como quiera que la Corte Constitucional estimó que por tratarse de norma general con vocación de tener vigencia permanente sólo podía ser adoptada mediante el Estatuto Orgánico del Presupuesto4. 3 La Corte Constitucional, en Sentencia C-40 de 11 de febrero de 1993, Magistrado Ponente: Dr.

Ciro Angarita Barón, precisó que “…el término ‘contribución parafiscal’ hace relación aun gravamen especial, distinto de los impuestos y tasas”. 4 En la sentencia C-1379 de 2000, atrás citada, la Corte Constitucional dijo:” Y es que la Corte se ve precisada a reafirmar, a propósito de este proceso, que mientras las normas de la Ley Orgánica de Presupuesto son de carácter permanente, en cuanto han sido previstas por la Constitución justamente para regir todo el trámite de preparación, discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales, las leyes que se expiden cada año por el Congreso en desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 de la Constitución tienen una duración precaria -el año fiscal correspondiente, a menos que se configure la hipótesis contemplada en el artículo 348 de la Por lo tanto es evidente que el cargo es infundado. En consecuencia, los cargos no tienen vocación de prosperar, por lo cual se han de negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Segundo.- Por secretaría, devuélvase la suma depositada para gastos del proceso. Tercero.- En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de

4 de septiembre del 2003. Carta cuando el Gobierno no haya presentado el respectivo proyecto dentro del plazo constitucional-, lo cual significa que sus normas no están llamadas a regir de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta de las ramas y órganos del poder público. La función de la ley anual de presupuesto no es otra que contemplar el cómputo de rentas, recursos tributarios y de crédito, gastos e inversiones dentro del respectivo período fiscal, y jamás consiste en sustituir y menos en modificar las reglas permanentes trazadas por la Ley Orgánica de Presupuesto. La Corte encuentra que la norma demandada se apoya en lo previsto en la disposición contenida en el artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, pero va mucho más allá, al determinar que las juntas o consejos directivos de los órganos que manejan recursos parafiscales reflejen en sus respectivos presupuestos las reducciones o aplazamientos de apropiaciones presupuestales que haga el Gobierno Nacional. Y, como ya se ha visto, ha debido consagrar únicamente reglas llamadas a imperar durante el año fiscal de 2000. No podía esa ley establecer disposiciones de vigencia indefinida y permanente como la que se ha querido implantar en el artículo acusado. Este se inmiscuye en el manejo y ejecución del presupuesto, y, precisamente por su contenido, debe ser objeto de regulación en la Ley Orgánica y no en una ley ordinaria cuya vigencia expira con el año calendario.”

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO