CE-11001-03-27-000-2002-00088-01-2014

FALSA MOTIVACION Como se observa, en los actos administrativos reglados, los motivos están prácticamente determinados o, mejor, predeterminados por la Ley, ya que es ésta la que establece las razones, circunstancias y condiciones para la expedición de tales actos. En el caso que nos ocupa, encuentra la Sala que no asiste razón a los demandantes, ya que la restricción establecida en las disposiciones demandadas tiene como fundamento servir de medio de control respecto de las mercancías enunciadas en dichos actos administrativos que, por no ofrecer un consumo suficiente dentro de las zonas de régimen aduanero especial y constituir, eventualmente, mercancías de fácil acceso al contrabando, se permite su ingreso al país solamente por el Puente Internacional Simón Bolívar (paso de frontera San Antonio-Cúcuta) y por el Puente Internacional Francisco de Paula Santander (paso de frontera Ureña-Cúcuta).

FUENTE FORMAL: DECRETO 1071 DE 1999 / DECRETO 2685 DE 1999 –

ARTICULO 41 PARAGRAFO.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 4240 DE 2000 DIRECCION DE

IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – ARTICULO 39 INCISO TERCERO

(No anulado) / RESOLUCION 7002 DE 2001 DIRECCION DE IMPUESTOS Y

ADUANAS NACIONALES – ARTICULO 12 INCISO QUINTO Y PARAGRAFO (No anulado) / RESOLUCION 10429 DE 2001 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – ARTICULO 1 (No anulado) / RESOLUCION 6768 DE

2002 DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – ARTICULO 1

(No anulado).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-27-000-2002-00088-01

Actor: CARLOS FERNANDO MUÑOZ CASTRILLON Y ANA PATRICIA

JARAMILLO ROBAYO

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: ACCION DE NULIDAD Se procede a dictar sentencia de única instancia en los procesos acumulados bajo los radicados núms. 2002-00088-01, Actor: CARLOS FERNANDO MUÑOZ CASTRILLÓN, y 2002-00089-01, Actora: ANA PATRICIA JARAMILLO ROBAYO, en los cuales se demandó la nulidad de las siguientes disposiciones expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-:  Inciso tercero del artículo 39 de la Resolución núm. 4240 de 2000;  Inciso quinto y parágrafo del artículo 12 de la Resolución núm. 7002 de 2001;  Artículo 1º de la Resolución núm. 10429 de 2001; y,  Artículo 1º de la Resolución núm. 6768 de 2002.

Dicha acumulación fue ordenada mediante auto de 21 de julio de 2006, dentro del expediente núm. 2002-00089-01.

I. PROCESO NÚM. 2002-00089-01.

La ciudadana ANA PATRICIA JARAMILLO ROBAYO, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con la pretensión de que se declare la nulidad del inciso tercero del artículo 39 de la Resolución núm. 4240 de 2000; del inciso segundo y del parágrafo del artículo 12 de la Resolución núm. 7002 de 2001; del artículo 1º de la Resolución núm. 10429 de 2001; y del artículo 1º de la Resolución núm. 6768 de 2002, expedidas todas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.

I.1.- FUNDAMENTOS DE DERECHO.

La actora considera que con la expedición de las disposiciones acusadas se violaron los artículos 29 de la Constitución Política; 1°, 2º, 4º, 5º, 17 y 27 de la Ley 191 de 1995; 1º y 2º del Decreto 1814 de 1995; 1º del Decreto 2561 de 1997; y 1° del Decreto 1551 de 1998. En resumen, argumenta que la Ley 191 de 1995, en concordancia con el Decreto 1814 de 1995, define la existencia de enclaves en el territorio aduanero nacional, para darles un tratamiento especial, ya por su condición de zonas de frontera o por haber sido definidos como zona de régimen aduanero especial. Asegura que los Decretos 1814 de 1995 y 2561 de 1997 consagraron como

“zonas de frontera” las existentes en los Departamentos de la Guajira (integrada por los Municipios de Maicao, Riohacha y el Molino), el Chocó (integrada por los Municipios de Acandí y Juradó) y Nariño (integrada por los Municipios de Pasto, Ipiales, Carlosama, Túquerres, Cumbal y Tumaco). Agrega que las disposiciones demandadas, en cuanto cierran los puertos marítimos naturales (entiéndanse por tales los de entrada y salida de bienes y productos para el intercambio comercial y que cuentan con la infraestructura necesaria para adelantar dicho intercambio) y habilitados por el Estado, apuntan a negar la posibilidad de desarrollo comercial que la Ley les otorgó en condiciones de excepción o tratamiento preferencial. Manifiesta que cerrado el puerto de Tumaco, los Municipios integrantes de esa “zona de frontera”, se quedan sin un puerto al que, bajo condiciones económicamente viables o ventajosas, puedan arribar los productos que de los países limítrofes se importen con destino exclusivo a la zona de frontera por vía marítima. Insiste en que los actos acusados, en cuanto imponen limitaciones de ruta para ingreso de mercancías y/o cierran el Puerto de Tumaco y la jurisdicción aduanera de Turbo, para algunos productos declarados de libre importación a las zonas de frontera, habrán de declararse nulos por contrariar normas superiores en que deberían fundarse, incurriéndose así en un vicio de nulidad, tal y como se prevé en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

I.2.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

I.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

En este proceso, la demanda no fue contestada por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-. La ciudadana PATRICIA DEL PILAR ROMERO ÁNGULO, solicitó que se le tuviera como parte impugnante dentro del proceso de la referencia. Sin embargo, mediante auto de fecha 27 de noviembre de 2009, se resolvió negar dicha solicitud por cuanto “…la peticionaria es funcionaria de la entidad demandada, según certificado visible a folio 137 del expediente 00088, fue posesionada en la División de Representación Externa de la Oficina Jurídica de la DIAN por Resolución 10921 de 8 de noviembre de 2002 y manifiesta que defiende los intereses de la Nación como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-; razón por la cual no puede ser tenida como parte impugnadora en razón a que la entidad que representa es parte demandada dentro del presente proceso”.

II.- PROCESO NÚM. 2002-00088-01.

El ciudadano CARLOS FERNANDO MUÑOZ CASTRILLÓN, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con la pretensión de que se declare la nulidad del inciso tercero del artículo 39 de la Resolución núm. 4240 de 2000; del inciso segundo y

del parágrafo del artículo 12 de la Resolución núm. 7002 de 2001; del artículo 1º de la Resolución núm. 10429 de 2001; y del artículo 1º de la Resolución núm. 6768 de 2002, expedidas todas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.

II.1.- FUNDAMENTOS DE DERECHO.

El actor considera que con la expedición de las disposiciones acusadas se violaron los artículos 29 de la Constitución Política; 11, 13, 57, 58 y 59 de la Ley 489 de 1998; 1º, 4º, 12 y 18 del Decreto 1071 de 1999; 1º y 2º de la Ley 6ª de 1971; y 1°, 2º, 3º y 17 de la Ley 7ª de 1971. En resumen, argumenta que los actos acusados adolecen de falsa motivación, por cuanto se expidieron invocando, entre otras, las facultades otorgadas por el Decreto Ley 1071 de 1999. Encuentra en las disposiciones acusadas una abierta y expresa limitación al desarrollo y ejecución por parte de los particulares de actividades para cuyo emprendimiento se había otorgado previamente una habilitación general con arreglo a lo dispuesto en la Ley. Asegura que de la simple lectura de los textos enjuiciados se concluye que se trata de una medida de abierta intervención que restringe o limita el desarrollo de actividades propias de todo lugar previamente habilitado para el ingreso y salida de mercancías bajo control aduanero. Que, así las cosas, en cuanto se invocan unas facultades que ninguna relación

guardan o presentan con las decisiones de carácter general que se adoptaron mediante los actos demandados y, en virtud de los cuales, no podía la autoridad proferirlos, se hacen, en consecuencia, anulables, por falsa motivación. Agrega que no resulta cierto que la medida adoptada en la Resolución núm. 4042 de 2000, desarrolle o precise los procedimientos, trámites, requisitos o términos (como se indica en sus consideraciones), pues como lo expresa en forma perentoria su texto, restringe o limita una actividad económica lícita, precisamente frente a puertos de arribo de importaciones previamente habilitados conforme al ordenamiento correspondiente (inciso primero del artículo 431 del Decreto 2685 de 1999) por satisfacer los requerimientos respectivos. Afirma que, por adoptarse decisión que no corresponde con lo expresado en los considerandos, se incurre en falsa motivación a partir de la cual es pertinente conceder la nulidad impetrada. Manifiesta, igualmente, que la restricción de ingreso de ciertas mercancías sólo podía darse por razones de control, las que por constituirse en presupuestos para la expedición de actos restrictivos, como los que nos ocupan, debieron haberse expresado de manera clara e inequívoca en su motivación. Concluye que por tratarse de actos que modifican una situación general de derecho establecida (para limitarla), amén de que para su expedición era imperioso constatar la existencia de los factores o presupuestos legales que habilitaban su expedición, era imperioso hacer adecuada y suficiente la motivación de los actos administrativos demandados.

II.2.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN.

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

II.3.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, contestó oportunamente la demanda, solicitando que se nieguen las pretensiones de la misma, con base en los argumentos que a continuación se resumen: Que la reglamentación contenida en la Resolución núm. 4240 de 2000, es de carácter especial, y fue proferida en uso de las facultades contenidas en el artículo 19, literal i), del Decreto 1071 de 1999. Agrega que el citado Decreto fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 79 de la Ley 488 de 1998. Manifiesta que en los cargos presentados por la parte actora se exhibe un error grave de apreciación, al confundir la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, contenida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, con la facultad delegada a determinadas entidades de la administración pública para reglamentar Decretos expedidos por el Ejecutivo, como ocurre con el 2685 de 1999, proferido por el Presidente de la República , en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 citado, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991. Considera que lo anterior está ceñido, además, a los lineamientos señalados por

el artículo 11, numeral 1, de la Ley 489 de 1998, que sin perjuicio de lo que establezcan otras disposiciones, permite la expedición de reglamentos de carácter general, en los casos autorizados en forma expresa por la Ley. A su juicio, la potestad reglamentaria no impide que en razón del artículo 209 Constitucional, pueda extender esa potestad a autoridades u organismos administrativos con el fin de garantizar la efectividad de la norma jurídica expedida en desarrollo de las Leyes Marco, atendiendo la especialidad técnica de dicho organismo, como lo es, para el caso que se analiza, la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, lo que conlleva a dar plena aplicación al concepto de función administrativa, en aras del cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho. Argumenta que con la expedición de las disposiciones acusadas no se viola el artículo 6º de la Constitución Política, como se afirma en la demanda, toda vez que tanto el Decreto 2685 de 1999, como las Resoluciones núms. 4240 de 2000, 7002 y 10429 de 2001, así como la 6768 de 2002, fueron expedidas con precisas facultades otorgadas por la Constitución y la Ley, por las razones que hasta el momento han sido anotadas, relacionadas con las facultades dadas por la Carta Política al Legislativo para expedir Leyes Marco de Comercio Exterior, sino también las facultades otorgadas al Presidente de la República, para expedir Decretos Reglamentarios de Leyes Marco (artículo 189, numeral 25, ibídem), con sujeción a las Leyes Marco de Aduanas 6ª de 1971 y 7ª de 1991 de Comercio

Exterior. Aduce que siendo la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, la entidad encargada de la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad (artículo 4º del Decreto 1071 de 1999), además de su carácter técnico y especializado, no solo tiene competencia para la ejecución de las normas que regulan la legislación aduanera, sino para expedir las instrucciones necesarias para el desarrollo de dicha legislación y el efectivo cumplimiento, para lo cual puede expedir las Resoluciones y actos administrativos de carácter general que le permitan cumplir con sus funciones y desarrollar el objetivo establecido no solo en la Constitución, sino también en la norma legal que la organizó. Finaliza indicando que la restricción establecida en el artículo 39, inciso tercero, de la Resolución núm. 4240 de 2000, con sus respectivas modificaciones, objeto de demanda en el presente proceso, lo único que hace es servir de medio de control respecto de determinadas mercancías, que por no ofrecer un consumo suficiente dentro de las zonas y, por el contrario, constituir en un momento dado productos de fácil acceso al contrabando, lo que repercute negativamente en la economía de país y en los importadores y productores, es por ello que deben se importadas por determinados lugares habilitados para facilitar el control, sin que por ello se esté restringiendo el consumo de tales mercancías en estas zonas, ni menos aun afectando el desarrollo económico, pues basta con analizar los antecedentes administrativos de la Resolución núm. 4240 de 2000 aportados por la DIAN, los

cuales sirven de prueba respecto al por qué de tales restricciones.

III.- ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La Agencia del Ministerio Público, Delegada para la Conciliación Administrativa, rindió concepto, visible a folios 215 a 226 del Expediente núm. 02-00089, en el que solicita no acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto la parte actora ha fallado en su intento de desvirtuar la legalidad de los actos administrativos acusados. Sostiene que los actores no aportan ninguna argumentación adicional referida a una intención particular, personal o arbitraria del funcionario que expide los actos acusados en busca de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse, alegando simplemente que la motivación del acto es insuficiente e inadecuada, frente a la cual, la motivación de los actos de contenido general está determinada por la indicación de su objeto y la invocación de los fundamentos legales para su expedición; y como se observa en la parte motiva de cada uno de los actos administrativos enjuiciados, ambos requisitos se encuentran presentes. Agrega, en cuanto a la inconformidad relativa a la asignación de facultades decisorias o normativas en materia de comercio exterior al Consejo Superior de Comercio Exterior en la Resolución núm. 10429 de 2001, que dicho Consejo es un órgano asesor del Gobierno Nacional en las materias relacionadas con el comercio exterior y la competitividad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2553 de 1999. Señala que cuando la citada disposición legal emplea la palabra “aprobar”, no se le están entregando al Consejo Superior de Comercio Exterior facultades

decisorias o normativas, pues quien adopta las decisiones vinculantes es precisamente la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-. Se refiere, entonces, al proceso de análisis, evaluación y recomendación que realiza este órgano asesor respecto de los lineamientos de las políticas arancelarias, aduaneras, de valoración, de los regímenes aduaneros y de los procedimientos de exportación e importación. Resalta que conforme al parágrafo del artículo 41 del texto original del Decreto 2685 de 1999, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIANpodrá, por razones de control, prohibir o restringir el ingreso o salida de determinadas mercancías por los lugares habilitados, sin exigencia alguna de motivación adicional a la señalada para los actos administrativos generales, siendo esta la norma bajo cuya vigencia se expidieron las disposiciones acusadas. Culmina señalando que el artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, claramente autorizó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIANpara restringir y prohibir el ingreso o salida de determinadas mercancías por los lugares habilitados para tales efectos, lo que descartaría los cargos formulados por los actores, relacionados con la falsa motivación y la violación de las normas en que deberían fundarse las disposiciones acusadas.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: En orden a estudiar el asunto que nos ocupa, la Sala analizará los siguientes temas: 1). Del contenido de las disposiciones acusadas; 2). El problema jurídico en la apelación; 3). De la falsa motivación alegada por los actores; y, 4). De la

ilegalidad por desviación de poder en la expedición de las disposiciones acusadas. 1). Del contenido de las disposiciones acusadas. Los actos administrativos demandados están integrados, en lo pertinente, por la Resolución núm. 4240 de 2 de junio de 2000, “por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999”, expedida por la Directora General de impuestos y Aduanas Nacionales, en cuyo artículo 39, inciso tercero, se lee: “ARTÍCULO 39. PROHIBICIONES Y RESTRICCIONES PARA INGRESO DE MERCANCÍAS.- (…) Así mismo, los bienes clasificados en la partida arancelaria 17.01, azúcar de caña o remolacha y sacarosa químicamente pura, en estado sólido, originarios y/o procedentes de Venezuela, únicamente podrán ser importados por el paso de frontera San Antonio - Cúcuta por el Puente Internacional Simón Bolívar, y por el paso de frontera Ureña – Cúcuta, por el Puente Internacional Francisco de Paula Santander”. Se demandó, igualmente, la Resolución núm. 7002 de 9 de agosto de 2001, “por la cual se modifica parcialmente la Resolución núm. 4240 de 2 de junio de 2000”, expedida por la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales, que en cuyo artículo 12, inciso quinto, y Parágrafo, se lee:

“ARTÍCULO 12. MODIFÍQUESE EL ARTÍCULO 39 DE LA

RESOLUCIÓN 4240 DE 2000, EL CUAL QUEDARÁ ASÍ.-. (…) Así

mismo, los bienes clasificados en la partida arancelaria 17.01, azúcar de caña o remolacha y sacarosa químicamente pura, en estado sólido, originarios y/o procedentes de Venezuela, únicamente podrán ser importados por el paso de frontera San Antonio - Cúcuta por el Puente Internacional Simón Bolívar, y por el paso de frontera Ureña – Cúcuta, por el Puente Internacional Francisco de Paula Santander. PARÁGRAFO.- Se prohíbe la importación, por la Jurisdicción de la Administración de Aduanas de Turbo, de los bienes clasificados en las subpartidas arancelarias 02.07.13.00.00, 02.07.14.00.00, 02.07.26.00.00, 02.07.27.00.00, 02.07.35.00.00 y 02.07.36.00.00 y en la partida 17.01”. Así mismo, se demanda la nulidad de la Resolución núm. 10429 de 28 de noviembre de 2001, “por la cual se modifica el parágrafo del artículo 39 de la Resolución núm. 4240 de 2 de junio de 2000”, expedida por la Directora de Impuestos y Aduanas Nacionales, y en cuyo artículo 1º, se lee: “ARTÍCULO 1º. MODIFÍQUESE EL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 39 DE LA RESOLUCIÓN 4240 DE 2000, EL CUAL QUEDARÁ ASÍ.-. PARÁGRAFO.- Se prohíbe la importación, por la Jurisdicción de la

Administración de Aduanas de Turbo, de los bienes clasificados en las subpartidas arancelarias 02.07.13.00.00, 02.07.14.00.00, 02.07.26.00.00, 02.07.27.00.00, 02.07.35.00.00 y 02.07.36.00.00 y en las partidas 10.06 y 17.01 del Arancel de Aduanas”. Finalmente, se demandó la nulidad de la Resolución núm. 6768 de 15 de julio de 2002, “por la cual se modifica la Resolución núm. 4240 de 2000”, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, y en cuyo artículo 1º, se lee: “ARTÍCULO 1º.- Adiciónese un inciso al parágrafo del artículo 39 de la Resolución 4240 de 2000, modificada por los artículos 12 de la Resolución 7002 de 2001 y 1º de la Resolución 10429 de 2001, el cual quedará así: PARÁGRAFO.- Se prohíbe la importación, por la Jurisdicción de la Administración de Aduanas de Turbo, de los bienes clasificados en las subpartidas arancelarias 02.07.13.00.00, 02.07.14.00.00, 02.07.26.00.00, 02.07.27.00.00, 02.07.35.00.00 y 02.07.36.00.00 y en las partidas 10.06 y 17.01 del Arancel de Aduanas. Se prohíbe la importación, por la Jurisdicción de la Administración de Aduanas de Turbo, de los bienes clasificados en las partidas

arancelarias 10.06 y 17.01, correspondientes a arroz y azúcar de caña o remolacha y sacarosa químicamente pura, en estado sólido”. 2). El problema jurídico en la apelación. El problema jurídico que se plantea por los demandantes en los procesos acumulados, se contrae a endilgar a las disposiciones administrativas transcritas la violación del ordenamiento constitucional y legal por falsa motivación y por desviación de poder por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-. 3). De la falsa motivación alegada por los actores. Consideran los accionantes que las disposiciones acusadas fueron expedidas con falsa motivación, ya que en las mismas se invocan unas facultades que ninguna relación guardan o presentan con las decisiones de carácter general que se adoptaron mediante los actos acusados y, en virtud de las cuales, no podía la autoridad proferirlos, circunstancia ésta que los hace anulables. Agregan, igualmente, que no resulta cierto que la medida adoptada en la Resolución núm. 4240 de 2000 desarrolle o precise los procedimientos, trámites y requisitos, pues como lo expresa en forma perentoria su texto, restringe o limita una actividad económica lícita, precisamente, frente a puertos de arribo de importaciones previamente habilitados, conforme al ordenamiento correspondiente, esto es, el inciso primero del artículo 431 del Decreto 2685 de 1999, por satisfacer los requerimientos respectivos. Estiman que esta circunstancia no corresponde a lo expresado en los considerandos, incurriendo,

pues, en una falsa motivación de las disposiciones enjuiciadas. Al respecto, la Sala advierte lo siguiente: Los motivos hacen referencia a las circunstancias de hecho y de derecho que sirven de fundamento para la expedición de un acto administrativo. Los motivos deben ser serios, reales y ciertos. Quiere decir lo anterior, que además de constatar su existencia, es necesario que estos sean suficientes para justificar el objeto del acto. En relación con este elemento ha señalado esta Corporación que: “…la administración no puede actuar caprichosamente, sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso la determinan a tomar una decisión. En las actividades fundamentalmente regladas, los actos de la administración están casi totalmente determinados de antemano; en cambio, en las actividades discrecionales, la administración tiene un margen más o menos amplio para decidir, pero debe tomar en cuenta las circunstancias y los fines propios del servicio a su cargo. Las circunstancias de hecho o de derecho que, en cada caso, llevan a dictar el acto administrativo constituyen la causa, o mejor, el motivo de dicho acto administrativo”1 (Resalta la Sala fuera de texto). 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de junio de 1997. Como se observa, en los actos administrativos reglados, los motivos están prácticamente determinados o, mejor, predeterminados por la Ley, ya que es ésta la que establece las razones, circunstancias y condiciones para la expedición de tales actos. En el caso que nos ocupa, encuentra la Sala que no asiste razón a los demandantes, ya que la restricción establecida en las disposiciones demandadas

tiene como fundamento servir de medio de control respecto de las mercancías enunciadas en dichos actos administrativos que, por no ofrecer un consumo suficiente dentro de las zonas de régimen aduanero especial y constituir, eventualmente, mercancías de fácil acceso al contrabando, se permite su ingreso al país solamente por el Puente Internacional Simón Bolívar (paso de frontera San Antonio-Cúcuta) y por el Puente Internacional Francisco de Paula Santander (paso de frontera Ureña-Cúcuta). Para la Sala, la anterior restricción se encuentra justificada en los antecedentes administrativos aportados por la entidad demandada, visibles a folios 120 a 125 y 135 del Expediente núm. 2002-00089. Ahora bien, respecto de la facultad otorgada a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIANpara expedir actos y/o disposiciones administrativas de carácter general, encuentra la Sala que dicha potestad se halla prevista en el Decreto 1071 de 1999, “por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones”, y en cuyo artículo 19, literal i), consagra como funciones de la Dirección General, entre otras, la de “impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas tributarias, aduaneras, de comercio exterior en lo de su competencia, y de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones” (Resalta la Sala fuera de

texto). Del mismo modo, el parágrafo del artículo 41 del Decreto 2685 de 1999, “por el cual se modifica la legislación aduanera”, vigente para la fecha de expedición de los actos acusados, establece claramente que “la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá por razones de control, prohibir o restringir el ingreso o salida de determinadas mercancías por los lugares habilitados”. Respecto de este punto, esta misma Sala mediante sentencia de 25 de junio de 2008 (Expediente núm. 2002-00087-01, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en la que se resolvió una pretensión de nulidad contra las disposiciones administrativas que aquí se enjuician, expresó: “Nada obsta para que esa desconcentración comporte la posibilidad de que el organismo especializado en hacer efectiva esa inspección, vigilancia y control en materia aduanera y de comercio exterior pueda ser autorizado mediante la comentada regulación para que adopte las medidas de alcance general para adecuarla a las circunstancias de toda clase en que se lleven a cabo las actividades de esas materias; medidas que el legislador le ha dado connotación y calificación de instrucciones generales, justamente en el Decreto 1071 de 1999 que el actor incluye entre las normas violadas, y que la Sala ha interpretado como una forma de reglamentación de segundo grado” (Se destaca extra texto). En estas circunstancias, considera la Sala que la entidad demandada sí podía expedir las disposiciones acusadas y, en consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar.

4). De la ilegalidad por desviación de poder en la expedición de las disposiciones acusadas. Consideran los demandantes, en un cargo que guarda relación con el anteriormente analizado, que la entidad demandada se extralimitó en sus funciones abusando y desviando su poder debido a que las disposiciones demandadas se profirieron con una inadecuada e insuficiente motivación de las decisiones allí adoptadas. Al respecto, advierte la Sala que la causal invocada por los actores es de aquellas que atentan contra uno de los elementos estructurales de legalidad de los actos administrativos, cual es el de la finalidad de los mismos. El profesor Héctor Jorge Escola precisa que: “los órganos de la administración deben cumplir sus actividades procurando alcanzar ciertos objetivos que, cualesquiera que sean, siempre habrán de estar de acuerdo con el interés público”2. Para la Sala, en relación con el fin, todo acto administrativo deberá tener en consideración dos presupuestos teleológicos, a saber: 1.- Deberá cumplir una finalidad de interés general, como lo establece el artículo 209 de la Constitución Política, cuando señala que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales…”; y 2 ESCOLA, Héctor Jorge. Tratado general de procedimiento administrativo. Segunda edición. Editorial De Palma. Buenos Aires. 1981. Pág.: 55. 2.- Deberá tenerse en cuenta el fin específico de la Ley que le confiere la competencia, de modo que ni siquiera consideraciones loables justifican su modificación. No obstante, la decisión podrá ajustarse al fin cuando varias disposiciones confieran una misma competencia a la autoridad, cada una con una

finalidad distinta. Teniendo en cuenta lo anterior, considera la Sala que, dentro de la estructura de los actos administrativos, es en la parte considerativa de los mismos en donde el juzgador u operador jurídico puede apreciar y deducir tanto la finalidad como los motivos que inspiraron al creador del acto jurídico productor de efectos jurídicos. Respecto de este cargo, los acto