CE-11001-03-27-000-2002-0107-01(13589)-2003

SUSTRACCION DE MATERIA - No se presenta tratándose de acciones de simple nulidad / DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA - No impide el pronunciamiento de la jurisdicción / CONCEPTOS DE LA DIAN - Son actos administrativos de carácter general con efectos vinculantes entre la administración y los ciudadanos / DEROGATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Tiene efectos hacia el futuro / REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Tiene efectos hacia el futuro / DESISTIMIENTO EN ACCION DE NULIDAD - No es desistible tal como lo prevé el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 Tratándose de acciones públicas en las que se debata la legalidad de actos administrativos de carácter general como los aquí cuestionados, la Sección no ha aceptado la tesis de la “sustracción de materia” que se basa en la falta de vigencia del acto como motivo para sustraerlo del control jurisdiccional, pues considera que tal circunstancia, precisamente por los efectos que el acto pudo haber producido durante el tiempo en el que estuvo vigente, no impide el juzgamiento de su legalidad por parte de la jurisdicción. Basta, entonces, que el acto en cualquier tiempo haya producido efectos, a cuyo amparo pudieron surgir controversias de carácter particular, para que se estime que el juez contencioso está en la obligación de emitir pronunciamiento sobre su conformidad jurídica. Indudablemente los conceptos materia de demanda son actos administrativos de carácter general, con el alcance y efectos vinculantes entre la administración y los ciudadanos, atribuidos expresamente por la ley (artículo 264 de la ley 223 de l995)

y el reglamento, precisamente para respaldar las actuaciones adelantadas a su amparo, durante el tiempo de su vigencia y que resulta innecesario repetir. Por lo anterior y también por su carácter de acto general, a la decisión administrativa de modificarlos, o extinguirlos, bien porque los haya revocado, como dice el recurrente, o derogado, no se le reconocen efectos retroactivos, es decir, la determinación se produce hacia el futuro y no altera las actuaciones adelantadas a su amparo, contrario a lo que el recurrente asevera. Tal evento ocurre pero respecto de los actos de carácter particular y concreto, en los que su revocatoria antes por parte de la administración tiene efectos retroactivos, pero también inter partes, lo que no ocurre en el evento presente. En conclusión, insiste la Sala de decisión, en que la acción pública de nulidad no es desistible, tal como lo prevé el artículo 14 de la ley 25 de l928, por lo que una vez iniciado el proceso, este debe continuar hasta su culminación, para dictar sentencia en la que se establezca su conformidad jurídica dentro del ordenamiento durante el tiempo que estuvo vigente, así el interés de quien planteó el debate de legalidad haya decaído, o existan circunstancias que lo muevan a plantear el desistimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., Quince (15) de mayo de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-27-000-2002-00107-01(13589)

Actor: RAFAEL MARIO ZAPATA TORRES

Demandado: LA NACIÓN – DIAN Referencia: RECURSO DE SUPLICA - AUTODecide la Sala el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte demandante, contra el auto de Sala Unitaria del 3 de abril de 2003, proferido por la Señora Consejera Ponente, que le negó el desistimiento de la demanda instaurada contra los conceptos Nos. 2894 de 2002, 45942 de 2001, 119954 de 2000 y 30967 de l999, expedidos por la DIAN.

El auto recurrido, luego de analizar el alcance y requisitos para que opere el desistimiento e indicar que su aplicación no ofrece ninguna dificultad cuando se trata de acciones en las cuales se debaten intereses particulares, observó que la situación es distinta cuando se trata de la acción de nulidad, pues su titular puede ser cualquier persona y una vez trabada la litis, las pretensiones ya no están en cabeza del actor, pues el juicio de legalidad continúa y aún si se ausentan las partes en contención, hay pronunciamiento por cuanto este concierne a la salvaguardia del orden jurídico. Advirtió la providencia, que si bien el actor afirma que los conceptos fueron revocados expresamente por el No. 075927 del 23 de noviembre de 2002, no puede perderse de vista la fuerza vinculante que les otorga el artículo 264 de la ley 223 de l995, bien cuando los contribuyentes sustentan sus actuaciones en ellos o cuando se prohibe la objeción a la administración mientras estén vigentes; aquellos pudieron haber afectado situaciones particulares y concretas que deben definirse mediante pronunciamiento judicial.

Concluyó la improcedencia del desistimiento por cuanto se trata de una acción pública de simple nulidad y su objeto es la salvaguardia del ordenamiento jurídico, sin que medie ningún interés particular. EL RECURSO El recurrente en orden a obtener la revocatoria de la providencia suplicada, dice que si bien en el pasado esta Corporación sostuvo que las acciones de nulidad como la presente no pueden ser desistidas por cuanto se trata de proteger el interés público presuntamente vulnerado, tal criterio resulta inaplicable en los casos en los que las normas objeto de debate son revocadas por la misma autoridad que las expide. Al efecto explica que la DIAN “revocó” los conceptos acusados en la demanda de la referencia y recuerda que la revocatoria tiene efectos retroactivos, por lo que la DIAN no puede persistir en las actuaciones que hubiere podido iniciar a su amparo y por ende debe abstenerse de iniciar procesos sobre el mismo tema, es decir, la exigencia de retención en la fuente sobre los descuentos condicionados otorgados, de donde concluye que así “el interés público ya no está en peligro”. Refuerza su criterio con el artículo 264 de la ley 223 de l995, que indica que las actuaciones realizadas al amparo de conceptos en tanto estén vigentes no pueden ser objetadas y cita sus reglamentos. Finalmente dice que de no aceptarse el desistimiento el proceso terminará con decisión inhibitoria por desaparecimiento del fundamento de la acción de nulidad. Para Resolver, se CONSIDERA: Se contrae la presente decisión a establecer la procedencia del desistimiento de la acción de la referencia, presentado por el actor y cuya negativa por parte de la

Consejera Ponente es motivo del recurso ordinario de súplica. La Sala mantendrá la providencia suplicada, como quiera que ella plasma el criterio jurídico vigente e imperante en la Corporación y de plena aplicación al asunto debatido, consistente en privilegiar la preservación de la legalidad, propósito que atañe al interés general de la comunidad implícito en la acción objetiva de nulidad, como acertadamente lo expresa la providencia, sin que los argumentos del recurrente desvirtúen dicha fundamentación, todo lo cual impide acceder al desistimiento de la presente acción pública. En efecto, tratándose de acciones públicas en las que se debata la legalidad de actos administrativos de carácter general como los aquí cuestionados, la Sección no ha aceptado la tesis de la “sustracción de materia” que se basa en la falta de vigencia del acto como motivo para sustraerlo del control jurisdiccional, pues considera que tal circunstancia, precisamente por los efectos que el acto pudo haber producido durante el tiempo en el que estuvo vigente, no impide el juzgamiento de su legalidad por parte de la jurisdicción. Basta, entonces, que el acto en cualquier tiempo haya producido efectos, a cuyo amparo pudieron surgir controversias de carácter particular, para que se estime que el juez contencioso está en la obligación de emitir pronunciamiento sobre su conformidad jurídica. Indudablemente los conceptos materia de demanda son actos administrativos de carácter general, con el alcance y efectos vinculantes entre la administración y los ciudadanos, atribuidos expresamente por la ley (artículo 264 de la ley 223 de

l995) y el reglamento, precisamente para respaldar las actuaciones adelantadas a su amparo, durante el tiempo de su vigencia y que resulta innecesario repetir. Por lo anterior y también por su carácter de acto general, a la decisión administrativa de modificarlos, o extinguirlos, bien porque los haya revocado, como dice el recurrente, o derogado, no se le reconocen efectos retroactivos, es decir, la determinación se produce hacia el futuro y no altera las actuaciones adelantadas a su amparo, contrario a lo que el recurrente asevera. Tal evento ocurre pero respecto de los actos de carácter particular y concreto, en los que su revocatoria antes por parte de la administración tiene efectos retroactivos, pero también inter partes, lo que no ocurre en el evento presente. Y es que el retiro del ordenamiento jurídico del acto administrativo, por declaratoria judicial de nulidad, en todos los casos tiene efectos ex tunc, es decir, retroactivos y además, erga omnes, por lo que incide en las situaciones particulares no consolidadas, surgidas a su amparo1. 1 Cfr. Providencia del 14 de mayo de l990, C.P. Dr. Libardo Rodríguez R., expediente No. 154. “El efecto retroactivo propio de los fallos de la jurisdicción contencioso administrativa hace necesario un pronunciamiento aún en relación con actos derogados pero que estuvieron vigentes, ya que en caso de ilegalidad esta ha podido producir efectos que serán, en consecuencia, también ilegales y En conclusión, insiste la Sala de decisión, en que la acción pública de nulidad no es desistible, tal como lo prevé el artículo 14 de la ley 25 de l928, por lo que una

vez iniciado el proceso, este debe continuar hasta su culminación, para dictar sentencia en la que se establezca su conformidad jurídica dentro del ordenamiento durante el tiempo que estuvo vigente, así el interés de quien planteó el debate de legalidad haya decaído, o existan circunstancias que lo muevan a plantear el desistimiento. Por lo anterior no se accederá a revocar el auto suplicado y se dispondrá la continuación del proceso. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. NO PROSPERA el recurso ordinario de súplica interpuesto.

2. Vuelva el expediente al Despacho de origen para la continuación del proceso.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

LIGIA LOPEZ DIAZ GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteJUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE RAUL GIRALDO LONDOÑO que, por lo mismo, además del interés de la legalidad en abstracto, pueden dar lugar a controversias o situaciones que interesen al particular o particulares afectados.”. -Secretario-