CE-11001-03-27-000-2003-0041-01(13891)-2004

TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO - Conforme al Decreto 309 de 2003 procede por agotamiento de vía gubernativa y por caducidad de la acción / VIA GUBERNATIVA - Su agotamiento en materia tributaria hace que los actos liquidatorios queden en firme / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Al producirse no existe interés para el Estado en conciliar sino obtener el pago de la obligación tributaria / ACTOS LIQUIDATORIOS TRIBUTARIOS EN FIRME - Hacen improcedente la terminación por mutuo acuerdo de los procesos concursales El artículo 12 del Decreto reglamentario 309 de 2003 señaló dentro de los casos de improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo el literal a) acusado, según el cual, estando agotada la vía gubernativa al ser resuelto el recurso de reconsideración o por no haberlo interpuesto oportunamente y al dejar vencer el término para imponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho opera la caducidad. Para la Sala, el reglamento no excedió lo preceptuado en la norma superior, pues cuando son fallados los recursos gubernativos interpuestos contra liquidaciones oficiales o contra las resoluciones sanción o en general, se agota la vía gubernativa por la no impugnación de las decisiones, la consecuencia legal es su firmeza. Además al dejar vencer el plazo previsto en el artículo 136 del C.C.A. para demandar ante la jurisdicción ha concluido el proceso de discsión y en consecuencia no existe para el Estado interés alguno en conciliar, siendo su objeto en tal caso, obtener el pago de la obligación tributaria debida. Como lo

señaló el Ministerio Público en su concepto, no se justifica acordar la terminación de un proceso administrativo que ya concluyó por caducidad de la acción, pues tales actos son inmodificables y de obligatorio cumplimiento. En el mismo sentido se pronunció esta Corporación al decidir sobre la legalidad del literal a) del artículo 13 del Decreto 406 de 2001, reglamentario del artículo 102 de la ley 633 de 2000, normas que para ese entonces regulaban la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-27-000-2003-00041-01(13891)

Actor MARIO ESTEBAN VILLA ARBELAEZ

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD F A L L O En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano MARIO ESTEBAN VILLA ARBELAEZ, demandó ante el Consejo de Estado la nulidad del literal a) del artículo 12 del Decreto No 309 del 11 de febrero de 2003, expedido por el Gobierno Nacional.

NORMA DEMANDADA Se demandó la nulidad del literal a) del artículo 12 del Decreto Reglamentario No 309 del 11 de febrero de 2003, el cual se transcribe a continuación destacando los apartes acusados: “Artículo 12 Improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo. La

terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios de determinación de impuestos y/o de imposición de sanciones de que tratan los artículos 7º a 10 de este decreto, no será procedente en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.” El accionante allegó el Diario Oficial N° 45.095 del 12 de febrero de 2003, en el cual se publicó el acto demandado. DEMANDA El ciudadano demandante manifestó que la norma acusada vulnera el literal b) del artículo 99 de la Ley 788 de 2002, toda vez que con el propósito de reglamentarla, le dio un alcance contrario. Explicó que el texto de la disposición legal permite la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributario, exigiendo simplemente, no haber interpuesto demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, contra actos notificados antes de la vigencia de la Ley, y no condicionó el beneficio por la caducidad de la acción. En su opinión, la figura consagrada en el artículo 99 de la Ley 788 de 2002 no es una transacción, según la definición del artículo 2469 del Código Civil, sino que es un beneficio incondicionado a favor del contribuyente, que la Administración debe reconocer, cumplidos los requisitos. Señaló que la disposición reglamentada supone que la actuación administrativa

de determinación y discusión del tributo aún no ha concluido. Lo fundamental es que a la entrada en vigencia de la Ley 788 de 2002, estuviere corriendo el término de caducidad para ejercer la acción, la cual se presenta por la voluntad del contribuyente de acogerse al beneficio. Adicionalmente argumentó que la disposición acusada vulnera los artículos 95-9, 189-11 y 363 de la Constitución Política, porque exige condiciones no previstas en la ley y excluye del beneficio a quines dejaron caducar la acción para acogerse a la terminación de los procesos. SUSPENSIÓN PROVISIONAL El demandante solicitó la suspensión provisional de la norma acusada y esta Corporación la negó1. Contra la anterior decisión no se interpuso ningún recurso. OPOSICIÓN La Nación – Ministerio de Hacienda contestó la demanda interpuesta, oponiéndose a sus pretensiones. Manifestó que el artículo 99 de la Ley 788 de 2002, condiciona la terminación por mutuo acuerdo a la no interposición de demanda ante la jurisdicción, lo cual implica que el término para ejercer la acción no haya caducado. Señaló que si el contribuyente, aún de buena fe, dejó caducar el término para ejercer la acción contenciosa contra actos administrativos, éstos quedaron en firme y ejecutoriados. Argumentó que para que el beneficio sea procedente es necesario que el contribuyente esté en posibilidad de controvertir los actos, pues de lo contrario son obligatorios. 1 Auto del 21 de mayo de 2003, M.P. Ligia López Díaz. Por último citó la sentencia del 12 de septiembre de 2002, exp. 12567, proferida

por el Consejo de Estado, en el que se resolvió la legalidad de una norma similar a la ahora demandada. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la oposición, insistiendo que las precisiones del decreto acusado respecto de la caducidad de la acción desarrollan la norma superior, porque no es posible modificar actos en firme contra los que no proceden recursos. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad. MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación después de analizar las exigencias del artículo 99 de la Ley 788 de 2002 para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativo tributarios, frente a las consagradas en el Decreto reglamentario acusado, concluyó que los dos preceptos coinciden. Estimó que la norma acusada no excede el alcance del precepto que reglamenta, porque la Ley 788 de 2002 en su artículo 99 pretende impedir que se promuevan procesos judiciales contra actos tributarios, acciones que podrían ser desfavorables a la Administración, pero si este objetivo se consigue por otros medios, como la caducidad de la acción, no tiene sentido acordar la terminación de procesos que ya concluyeron. Citó la Sentencia del Consejo de Estado proferida el 12 de septiembre de 2002 que denegó la nulidad del literal a) del artículo 13 deñ Decreto 406 de 2001, reglamentario del artículo 102 de la Ley 633 de 2000, normas que se referían, como en este caso, a la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios. En consecuencia, conceptuó que las pretensiones del demandante no deben

acogerse. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del literal a) del artículo 12 del Decreto No 309 expedido el 11 de febrero de 2003 por el Gobierno Nacional. El demandante sostiene que la norma acusada restringió el beneficio de terminación de los procesos administrativo tributarios, consagrado en el artículo 99 de la Ley 788 de 2002. El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, confiere al Presidente de la República el ejercicio de la potestad reglamentaria para desarrollar el texto de la Ley para cumplir de la mejor manera sus objetivos. Esta facultad tiene su primer límite en la misma ley que va a reglamentar, pues allí se establece el marco dentro del cual el Gobierno Nacional puede hacerla efectiva sin crear disposiciones no contenidas en aquella, ni modificarla para restringir o extender su alcance, ni mucho menos contrariar su espíritu o finalidad, de lo contrario invadiría competencias que le corresponden al Congreso, con mayor razón tratándose de disposiciones legales de carácter tributario, para las cuales la Constitución Política consagra expresamente la competencia legislativa. La Sección analizará el precepto acusado con el fin de determinar si, como lo señala el demandante, excedió el contenido de las normas reglamentadas. El artículo 99 de la Ley 788 de 2002, que se acusa vulnerado, dispone lo siguiente: Artículo 99.—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley,

requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución que impone sanción, podrán transar antes del 31 de julio del año 2003 con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales: a) Hasta un cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto; b) Hasta un veinticinco por ciento (25%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y el contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente; c) Hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción sin actualización, propuesta como consecuencia de un pliego de cargos, en el evento de no haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el cincuenta por ciento (50%) de la sanción propuesta; d) Hasta un veinticinco por ciento (25%) del valor de la sanción sin actualización, en el evento de haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el setenta y cinco por ciento (75%) del valor de la sanción impuesta. Para tales efectos dichos contribuyentes deberán adjuntar la prueba del

pago o acuerdo de pago de la liquidación privada del impuesto de renta por el año gravable de 2001, del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada del impuesto o retención según el caso correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago o acuerdo de pago de los valores transados según el caso. La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión. Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición, y la del parágrafo transitorio del artículo 424 del estatuto tributario. Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del impuesto al consumo. Esta disposición permitía la transacción en procesos administrativos de carácter tributario en los que se hubiere notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución sanción. Se exigía que la actuación administrativa se hubiera notificado con anterioridad a la vigencia de la Ley. Así mismo, la transacción debía efectuarse a más tardar el 31 de julio de 2003. Para este caso, señalado en el literal b) de la ley, se requiere que no se haya interpuesto demanda ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y que se corrija la declaración privada, pagando el setenta y cinco por ciento (75%) del

mayor impuesto determinado oficialmente. La terminación por mutuo acuerdo, realizada con el cumplimiento de todos las exigencias legales pone fin a la actuación administrativa tributaria y los actos se entienden ejecutoriados de conformidad con el artículo 829 del Estatuto Tributario, prestando mérito ejecutivo. El propósito del legislador fue terminar por la vía del acuerdo mutuo, los procesos administrativos en materia tributaria iniciados y no definidos, esto es, en curso antes de la vigencia de la Ley 788 de 2002, y hasta la fecha límite del 31 de julio de 2003, dentro de ese plazo debía llevarse a cabo la transacción. El artículo 12 del Decreto reglamentario 309 de 2003 señaló dentro de los casos de improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo el literal a) acusado, según el cual, estando agotada la vía gubernativa al ser resuelto el recurso de reconsideración o por no haberlo interpuesto oportunamente y al dejar vencer el término para imponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho opera la caducidad. Para la Sala, el reglamento no excedió lo preceptuado en la norma superior, pues cuando son fallados los recursos gubernativos interpuestos contra liquidaciones oficiales o contra las resoluciones sanción o en general, se agota la vía gubernativa por la no impugnación de las decisiones, la consecuencia legal es su firmeza. Además al dejar vencer el plazo previsto en el artículo 136 del C.C.A. para demandar ante la jurisdicción ha concluido el proceso de discsión y en consecuencia no existe para el Estado interés alguno en conciliar, siendo su

objeto en tal caso, obtener el pago de la obligación tributaria debida. Como lo señaló el Ministerio Público en su concepto, no se justifica acordar la terminación de un proceso administrativo que ya concluyó por caducidad de la acción, pues tales actos son inmodificables y de obligatorio cumplimiento. En el mismo sentido se pronunció esta Corporación al decidir sobre la legalidad del literal a) del artículo 13 del Decreto 406 de 2001, reglamentario del artículo 102 de la ley 633 de 2000, normas que para ese entonces regulaban la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios. La Sala reitera las consideraciones expuestas en aquella ocasión por ser aplicables al caso que se juzga: “Si de evitar la controversia jurisdiccional se trata, es de la esencia de la figura jurídica acogida por el legislador, el que la acción correspondiente de nulidad y restablecimiento del derecho que podría iniciarse no se encuentre caducada, pues en tal supuesto, a la viabilidad de “transar” se opone la misma norma superior que acerca de la procedencia de la transacción sobre las obligaciones determinadas mediante liquidación oficial, la condiciona, “siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la Jurisdicción”, sentido que lleva explícitamente el entendimiento de que el término respectivo para ejercer el derecho de acción jurisdiccional, no haya caducado y por tanto el contribuyente esté en la posibilidad de ejercerlo. Si se tiene en cuenta que la disposición legal tiene como objeto autorizar la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, vale decir, poner fin a los iniciados, de suyo excluye los

eventos en los cuales ya no hay “proceso” administrativo, por haber concluido el procedimiento y hallarse ejecutoriados los actos, evento en el cual solamente es posible exigir su cumplimiento, aún forzado. Así las cosas, no comparte la Sala la censura del actor, quien aduce que la previsión de la ley tiene relación al momento de su entrada en vigencia y no a la época en la que el contribuyente hace uso del beneficio, porque en todo caso el plazo para el efecto es hasta “antes del 31 de julio de 2001”, como quiera que la ley dejó por fuera las actuaciones concluídas y definidas al momento de su entrada en vigencia, y porque para que pueda operar la transacción es presupuesto indispensable que el contribuyente esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de discusión y controversia, sea gubernativa o jurisdiccional. En efecto, la norma legal excluye de la transacción las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose como tales aquellas respecto de las cuales han precluído los términos procesales de discusión ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales. Se precisa entonces, que el hecho de que la ley hubiere estipulado que la transacción debe efectuarse dentro un término definido: “antes del 31 de julio de 2001”, no tiene propósito distinto al de fijar un plazo dentro del cual debe realizarse; pero sin que tal calenda tenga efectos distintos, como los de revivir actuaciones ya definidas y cumplidas y por ende inalterables. El reglamento por su parte, no fija ningún término dentro del cual pueda ejercerse la opción de la transacción y por ende no establece limitación alguna al legal, simplemente desarrolla de acuerdo con la ley,

dos eventos en cuales no es viable la transacción. 2 Por las mismas razones, los cargos expuestos por el actor en contra del literal a) del artículo 12 del Decreto 309 de 2003 no están llamados a prosperar, en consecuencia la Sala negará las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de septiembre de 2002, exp. 12567, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Cúmplase. La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA GERMÁN AYALA MANTILLA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

LIGIA LÓPEZ DÍAZ JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario