CE-11001-03-27-000-2010-00010-00(18207)-2010

ACCIONES EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD – Finalidad / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES – En virtud de su aplicación la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra actos particulares de contenido económico y social, cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico En general, las acciones contenciosas fueron concebidas con la finalidad de permitir al administrado someter al conocimiento de un juez especializado la discusión sobre la legalidad de las actuaciones producidas por virtud del ejercicio de la función administrativa, pretendiendo que las mismas desaparezcan del ordenamiento jurídico, con el consecuente restablecimiento del derecho que se considera conculcado o la indemnización de perjuicios, si fuere del caso. Particularmente en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo se establecieron las acciones judiciales procedentes contra los diferentes actos administrativos producidos en el ejercicio de la función administrativa. El primero de ellos ha establecido la acción de nulidad, conocida también como acción de simple nulidad, la cual es de naturaleza pública, por lo que puede ser intentada por cualquier ciudadano, en busca meramente de un control abstracto de legalidad, razón por la cual le está vedado al accionante pretender un interés distinto al restauramiento del ordenamiento jurídico vulnerado. Es por causa del anterior razonamiento que, en principio, la acción de nulidad sólo es procedente contra

actos administrativos de carácter general, siendo excepcional la posibilidad de atacar por ésta vía actos de contenido particular, siempre y cuando el ordenamiento jurídico así lo disponga, y la declaratoria de nulidad no lleve consigo el restablecimiento automático del derecho vulnerado, pues de lo contrario la decisión de la administración objeto de impugnación judicial, debe ser demandada mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre este punto en particular, esta Sala, en reiteración de la posición asumida por la Corporación en cuanto a la doctrina o teoría de los móviles y finalidades, la Corporación ha precisado que la acción de simple nulidad es procedente contra actos de carácter particular de contenido económico y social, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Finalidad / SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Las sanciones que impone son actos particulares y concretos / JUECES ADMINISTRATIVOS – Competencia La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, en términos generales, no sólo se encamina a la restauración del ordenamiento jurídico sino también al restablecimiento del derecho cuando haya lugar, ya sea ordenando la indemnización de los perjuicios sufridos con el acto administrativo irregular, ordenando la restitución de las sumas de dinero indebidamente pagadas a la

administración, o simplemente restableciendo las cosas al estado en que se encontraban antes de la producción del acto administrativo declarado nulo. Teniendo en cuenta las pretensiones que es posible formular mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se ha establecido que la misma es procedente contra actos administrativos de contenido particular, creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas. Adicionalmente, es preciso advertir que dada la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la misma sólo puede ser intentada por quien se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica, pues es el interés particular el que motiva la determinación de impugnar ese acto administrativo. son de contenido particular y concreto, pues por medio de aquellos la Superintendencia Financiera de Colombia en ejercicio de sus facultades, previo el trámite administrativo correspondiente, impuso una sanción pecuniaria al señor Juan Manuel Romero Sanclemente a favor del Tesoro Nacional, en consideración a que este último quebrantó el ordenamiento jurídico. De otra parte, se precisa que ante una eventual declaratoria de nulidad de dichos actos administrativos, habría un restablecimiento automático del derecho del demandante, pues esto implicaría la desestimación de la sanción allí determinada, la cual por demás es cuantificable económicamente. Efectuadas las anteriores consideraciones, claro es que en el presente asunto no es procedente la acción de simple nulidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, la que de acuerdo con los artículos 128 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, normas que establecen las reglas de

competencia en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, corresponde tramitar a en primera instancia a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 11001-03-27-000-2010-00010-00(18207)

Actor: JUAN MANUEL ROMERO SANCLEMENTE

Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA AUTO La sala decide el recurso ordinario de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de abril de 2010, que ordenó remitir por competencia el asunto de la referencia a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá.

ANTECEDENTES El señor Juan Manuel Romero Sanclemente, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demandó a la Superintendencia Financiera de Colombia a fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos 1536 del 30 de agosto de 2007, y 1703 del 23 de octubre de 2008, por medio de las que dicha autoridad administrativa condenó al demandante al pago de una multa a favor del Tesoro Nacional en cuantía equivalente a la suma de quince millones de pesos M/C ($15’000.000.oo). La Magistrada conductora del Proceso, por auto de 26 de abril de 2010, resolvió remitir el expediente de la referencia a los Jueces Administrativos del Circuito de

Bogotá, en consideración a que de la lectura de los actos administrativos cuestionados en sede judicial, se desprende que los mismos son de contenido particular y concreto, razón por la que de llegar a declararse su nulidad, se obtendría un restablecimiento automático del derecho a favor del demandante, el cual es cuantificable económicamente. En consecuencia, concluyó que la acción de simple nulidad formulada en la demanda, no es la adecuada, toda vez que el ordenamiento jurídico contempló para este evento la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la que teniendo en cuenta la cuantía de los actos administrativos demandados, que es inferior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para el momento de la presentación de la demanda1, de conformidad con el numeral 4º del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, corresponde tramitar a los jueces administrativos. Contra la anterior decisión el apoderado judicial del demandante interpuso recurso de reposición. Sin embargo, teniendo en cuenta la naturaleza de la providencia cuestionada, la Magistrada Ponente, si bien advirtió que dicho recurso sería improcedente, le dio al mismo alcance de recurso ordinario de súplica, el cual se encuentra consagrado en el artículo 183 del Código Contencioso Administrativo. EL RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA Señaló el recurrente que la demanda de la referencia se dirige única y exclusivamente a lograr la nulidad de los actos administrativos demandados, pues la actuación adelantada por la Superintendencia Financiera de Colombia, que concluyó con la expedición de los mismos, fue llevada a cabo en contravía de los

principios de legalidad y el debido proceso constitucionalmente consagrados, lo que trasciende de la esfera individual a la colectiva. En consecuencia, acorde con lo determinado tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, referente a la doctrina de los móviles y finalidades, y, dado que el asunto objeto del análisis conlleva un interés para la comunidad en general, que desborda el personal, toda vez que se afectó el orden público social y económico, lo que se traduce en inseguridad jurídica, solicitó que se revoque la decisión recurrida y, en su lugar, se disponga la admisión de la demanda de la referencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso ordinario de súplica, corresponde a la Sala comprobar si en el presente asunto es procedente la admisión de la demanda formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de simple nulidad, con la que se pretende la nulidad de las Resoluciones Nos 1536 del 30 de agosto de 2007, y 1703 del 23 de octubre de 2008, por medio de las que la Superintendencia Financiera de Colombia sancionó al demandante al pago de una multa a favor del Tesoro Nacional en cuantía equivalente a la suma de quince millones de pesos M/C ($15’000.000.oo). De manera previa a abordar el análisis de fondo del asunto objeto del presente estudio, la Sala debe precisar lo siguiente: 1 Salario mínimo legal mensual vigente $515.000.oo (2010).

1. De las Acciones de Simple Nulidad, y de Nulidad y Restablecimiento

del derecho. En general, las acciones contenciosas fueron concebidas con la finalidad de permitir al administrado someter al conocimiento de un juez especializado la discusión sobre la legalidad de las actuaciones producidas por virtud del ejercicio de la función administrativa, pretendiendo que las mismas desaparezcan del ordenamiento jurídico, con el consecuente restablecimiento del derecho que se considera conculcado o la indemnización de perjuicios, si fuere del caso. Particularmente en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo se establecieron las acciones judiciales procedentes contra los diferentes actos administrativos producidos en el ejercicio de la función administrativa. El primero de ellos ha establecido la acción de nulidad, conocida también como acción de simple nulidad, la cual es de naturaleza pública, por lo que puede ser intentada por cualquier ciudadano, en busca meramente de un control abstracto de legalidad, razón por la cual le está vedado al accionante pretender un interés distinto al restauramiento del ordenamiento jurídico vulnerado. Es por causa del anterior razonamiento que, en principio, la acción de nulidad sólo es procedente contra actos administrativos de carácter general, siendo excepcional la posibilidad de atacar por ésta vía actos de contenido particular, siempre y cuando el ordenamiento jurídico así lo disponga, y la declaratoria de nulidad no lleve consigo el restablecimiento automático del derecho vulnerado, pues de lo contrario la decisión de la administración objeto de impugnación judicial, debe ser demandada mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sobre este punto en particular, esta Sala, en reiteración de la posición asumida por la Corporación en cuanto a la doctrina o teoría de los móviles y finalidades, en

sentencia del 29 de octubre de 2009, proferida dentro del radicado número 7600123-31-000-2004-03721-02(17233)2, sostuvo: “(…) Dentro de la teoría de los móviles y finalidades, la Corporación ha precisado que la acción de simple nulidad es procedente contra actos de carácter particular de contenido económico y social, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto”; y cuando los actos particulares tengan efecto de desestabilizar la economía nacional o sean trascendentes en el desarrollo económico y social del país. De la teoría expuesta se advierte que, independientemente de la acción interpuesta por el demandante contra un acto particular y concreto, lo que debe tenerse en cuenta en cada caso es si de la declaración de nulidad del acto surge automáticamente el restablecimiento del derecho afectado, en dicho caso, la acción que se debe ejercer es la de nulidad y restablecimiento del derecho y por tanto deberán verificarse los requisitos propios de la acción. Pero si la decisión de anulación no 2 Magistrado Ponente: William Giraldo Giraldo apareja el restablecimiento del derecho, puede tramitarse contra el acto la acción de simple nulidad. (…)” La segunda de las normas mencionadas consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, en términos generales, no sólo se encamina

a la restauración del ordenamiento jurídico sino también al restablecimiento del derecho cuando haya lugar, ya sea ordenando la indemnización de los perjuicios sufridos con el acto administrativo irregular, ordenando la restitución de las sumas de dinero indebidamente pagadas a la administración, o simplemente restableciendo las cosas al estado en que se encontraban antes de la producción del acto administrativo declarado nulo. Teniendo en cuenta las pretensiones que es posible formular mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se ha establecido que la misma es procedente contra actos administrativos de contenido particular, creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas. Adicionalmente, es preciso advertir que dada la naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la misma sólo puede ser intentada por quien se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica, pues es el interés particular el que motiva la determinación de impugnar ese acto administrativo.

2. El Caso Concreto.

Una vez analizados los actos administrativos objeto de la presente controversia, se tiene que los mismos, tal como se aseveró en el auto suplicado, son de contenido particular y concreto, pues por medio de aquellos la Superintendencia Financiera de Colombia en ejercicio de sus facultades, previo el trámite administrativo correspondiente, impuso una sanción pecuniaria al señor Juan Manuel Romero Sanclemente a favor del Tesoro Nacional, en consideración a que este último quebrantó el ordenamiento jurídico. De otra parte, se precisa que ante una eventual declaratoria de nulidad de dichos actos administrativos, habría un restablecimiento automático del derecho del demandante, pues esto implicaría la desestimación de la sanción allí determinada,

la cual por demás es cuantificable económicamente. Finalmente, la Sala advierte que del contenido de los actos administrativos demandados, no es posible concluir que con los mismos se afecte de manera grave el orden público social y económico, puesto que la investigación realizada por la autoridad administrativa demandada, en ejercicio de su función de inspección, vigilancia y control, se circunscribió únicamente a la determinación de la responsabilidad individual del demandante. Efectuadas las anteriores consideraciones, claro es que en el presente asunto no es procedente la acción de simple nulidad, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, la que de acuerdo con los artículos 128 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, normas que establecen las reglas de competencia en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, corresponde tramitar a en primera instancia a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá. En este orden de ideas, la Sala procederá a confirmar el auto de 26 de abril de 2010 que ordenó remitir por competencia el asunto de la referencia, a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: CONFÍRMASE el auto de 26 de abril de 2010, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ